農(nóng)地“三權(quán)分置”改革面臨的困境探討

柴海瑞

（中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042）

2020 年中央一號文件指出：“2020 年是全面建成小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年?！蓖恋刂贫纫恢笔恰叭r(nóng)”問題的根本和核心。[1]2019 年3 月8 日習(xí)近平參加十三屆全國人大二次會議河南代表團(tuán)的審議時指出：“激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’辦法”。農(nóng)地“三權(quán)”分置是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要方式和手段。農(nóng)地“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的一次重大變革。“三權(quán)分置”的制度安排與設(shè)計(jì)，與過去相比是一項(xiàng)進(jìn)步的制度創(chuàng)新。但制度創(chuàng)新之外仍面臨著一些困境與問題，這些問題制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

1 法律層面面臨的困境

“三權(quán)分置”政策層面已經(jīng)確定，理論層面進(jìn)行了探索，但在法律層面法律后盾不堅(jiān)實(shí)?！叭龣?quán)分置”權(quán)屬定位不明確，仍缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，在我國現(xiàn)有的《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律中，均未對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容及權(quán)能邊界進(jìn)行充分界定、明確劃分，就是說三權(quán)在法律上的權(quán)屬界線不明確，目前集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界都不清晰。[2]

第一，集體權(quán)屬行使不清。我國的農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但農(nóng)地所有權(quán)的行使、發(fā)包、監(jiān)督、收回等行為，沒有確切的主體。究竟誰可以代表農(nóng)村集體存在較大的爭議，引發(fā)一些侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。

第二，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)屬定位不清，解釋存在缺失。合理界定土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后的權(quán)能范圍和權(quán)利內(nèi)容是“三權(quán)分置”的核心，特別是厘清新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)能界限，這也是法律層面上規(guī)范該制度的關(guān)鍵所在。但目前在“三權(quán)分置”改革中法律問題層出不窮。

由承包經(jīng)營權(quán)分離出來的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，沒有成文的法律進(jìn)行界定，在法律和學(xué)術(shù)上均面臨著問題。首先，法律層面上，我國的法律土地權(quán)利體系中無承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的概念。法律上沒有明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)利的性質(zhì)，現(xiàn)存的許多規(guī)定大多是政府出臺的紅頭文件。其次，學(xué)術(shù)層面上，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)存在著較大的分歧。一是承包權(quán)有“用益物權(quán)說”、“成員權(quán)說”和“收益權(quán)說”的觀點(diǎn)，孰是孰非爭議不斷。二是經(jīng)營權(quán)有“債權(quán)說”和“用益物權(quán)說”等觀點(diǎn)，理論上沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。如2007 年頒布的《物權(quán)法》，是把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，但由土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來的經(jīng)營權(quán)，在法律層面沒有明確究竟該是債權(quán)，還是物權(quán)。[3]

第三，現(xiàn)行法律規(guī)定支撐不足?！锻恋毓芾矸ā?、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等對經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)及保護(hù)措施等也缺乏清晰的法律解釋，法律規(guī)定支撐不足。目前所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)制度弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，如農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置等問題都因缺乏法律依據(jù)面臨于法無據(jù)的狀況。因此，貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”，對這一類問題提出了明確的修法要求。

2 經(jīng)濟(jì)層面面臨的風(fēng)險

第一，三權(quán)利益關(guān)系存在失衡風(fēng)險。市場經(jīng)濟(jì)體制下，三權(quán)矛盾更加突出。三權(quán)的權(quán)利主體都為追逐自身利益最大化而互相競爭。在農(nóng)地“三權(quán)”中，只有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)與交易且?guī)硪欢ń?jīng)濟(jì)收益。隨著市場化經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的放開，在價值規(guī)律與供求關(guān)系的影響下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格不斷上升，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，規(guī)模經(jīng)營的利潤空間逐步縮小,對三權(quán)分置制度的實(shí)施造成一定的影響。

第二，農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”存在失控風(fēng)險。隨著我國農(nóng)地“三權(quán)分置”流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，農(nóng)地“非農(nóng)化”現(xiàn)象屢禁不止。如個別地方政府出于財政收入考慮，大規(guī)模開發(fā)利用土地，利用各種手段侵占農(nóng)田；有的農(nóng)地經(jīng)營主體在利益驅(qū)使下改變農(nóng)地用途，如一些工商資本企業(yè)“下鄉(xiāng)圈地”，建廠房、旅游度假村、餐飲會所、農(nóng)家樂等；有的流轉(zhuǎn)主體以參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之名來套取國家利益補(bǔ)貼，出現(xiàn)不少利用流轉(zhuǎn)政策套取利益等“非農(nóng)化”現(xiàn)象。

另外，不少地方也出現(xiàn)“非糧化”的現(xiàn)象。適度規(guī)模經(jīng)營，確保糧食安全，是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的。但是農(nóng)民種糧的比較效益、收益低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，一些經(jīng)營主體會選擇種植高附加值的經(jīng)濟(jì)作物,如種植蔬菜、花卉、林木及養(yǎng)殖等，還有的用于發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，真正種糧的較少，這樣降低了糧食作物的種植，隨著農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大，造成大面積農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象?！胺寝r(nóng)化”、“非糧化”均對糧食安全造成極大的威脅。

第三，農(nóng)地經(jīng)營存在成本風(fēng)險。一些農(nóng)地經(jīng)營主體，為了賺取利潤，在強(qiáng)大利益動機(jī)驅(qū)動下，一般都不會對土地進(jìn)行長期投資，為盡快收回成本，進(jìn)行短期化掠奪式經(jīng)營，加大施用化肥農(nóng)藥，造成土壤板結(jié)污染、肥力下降。加之我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，尤其是工業(yè)迅速發(fā)展造成一些地方生態(tài)環(huán)境污染，降低了農(nóng)地的質(zhì)量與生產(chǎn)力，使農(nóng)作物減產(chǎn)。有的經(jīng)營主體由于受新型農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)利益驅(qū)動，參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營能力及經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營，無風(fēng)險防范意識，當(dāng)經(jīng)營不善，市場行情不佳，出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)時，出于成本收益計(jì)算，可能違背合同而放棄耕種，甚至“逃逸”，無法支付租金，這樣使承包農(nóng)戶面臨著高額修復(fù)成本及無法收回流轉(zhuǎn)租金的風(fēng)險。導(dǎo)致土地承包者與經(jīng)營者之間的利益沖突。

第四，經(jīng)營主體誠信缺失存在信用風(fēng)險。目前我國農(nóng)村的信用征信體系不很完善。在抵押貸款中，由于抵押物處置時效性長、借款人市場經(jīng)營風(fēng)險高等影響，抵押融資管理機(jī)制不健全，金融機(jī)構(gòu)可能會出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)抵押后無法按時收回貸款的現(xiàn)象。另外在監(jiān)督機(jī)制力度不夠大的情況下，一般抵押人違約成本比較低，可能造成失信的抵押人將銀行貸款用于非農(nóng)業(yè)方面，一旦風(fēng)險出現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)也無法收回貸款。

3 機(jī)制層面存在障礙

第一，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全不完善。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，無規(guī)范價格體系。實(shí)踐中，由于不完善的農(nóng)地市場狀況，造成農(nóng)地市場交易價格在流轉(zhuǎn)中很難真實(shí)反映。加之對經(jīng)營權(quán)價格進(jìn)行評估時沒有專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)和人員，也沒有客觀合理的評估標(biāo)準(zhǔn)及手段，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格存在主觀性和隨意性，存在流轉(zhuǎn)價格偏低現(xiàn)象。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)手段不規(guī)范。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，規(guī)范雙方行為、權(quán)利和義務(wù)的重要依據(jù)是流轉(zhuǎn)合同。目前的土地流轉(zhuǎn)主要在一些農(nóng)民私人間進(jìn)行，農(nóng)民法律意識淡薄，不少流轉(zhuǎn)合同通過口頭約定、關(guān)系約定進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即使簽訂了書面合同也存在內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確等不規(guī)范問題，致使土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛不時出現(xiàn)。三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)體系不完善，各種配套不健全。經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織諸如電商、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等組織存在數(shù)量不足，影響農(nóng)地經(jīng)營效率，降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量。另外農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要高質(zhì)高效的生產(chǎn)要素，這就需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織與法律服務(wù)組織的大力支持，但目前我國產(chǎn)業(yè)化服務(wù)、法律服務(wù)組織還不多，當(dāng)經(jīng)營主體發(fā)生矛盾糾紛時，缺少相應(yīng)的社會化服務(wù)組織及法律服務(wù)組織為農(nóng)民服務(wù)，且在農(nóng)村解決矛盾糾紛的仲裁機(jī)構(gòu)數(shù)量也少，服務(wù)水平低。不能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)化組織與法律服務(wù)組織對經(jīng)營主體的服務(wù)功能。所以在農(nóng)民需要信息咨詢、金融交易、法律政策、糾紛處理等服務(wù)幫助時，缺乏社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會。存在社會化服務(wù)體系不完善，各種配套不健全等問題。四是有些地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的不當(dāng)行為損害了農(nóng)民的利益。按政策規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循農(nóng)民的意愿。但在當(dāng)前農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營流轉(zhuǎn)過程中，有些農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)自己承包的土地，造成經(jīng)營者成本和難度增加。在這樣的情況下，有的地方政府采用行政手段強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，有的地方政府參與流轉(zhuǎn)，有的地方政府通過補(bǔ)貼或獎勵方式刺激流轉(zhuǎn)。五是地方政府缺乏有效監(jiān)督。土地流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營者是否從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，有的地方政府則缺乏應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)。所以在農(nóng)地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，現(xiàn)有的體系與機(jī)制如何繼續(xù)運(yùn)行、如何完善等問題急需解決。

第二，經(jīng)營權(quán)抵押方面缺乏支撐體系。“三權(quán)分置” 制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時，可以抵押農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，但在實(shí)踐中阻力較大。關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，哪些權(quán)利歸承包主體所有，哪些權(quán)利歸新型經(jīng)營主體所有，存在較大權(quán)利空白。“三權(quán)分置”要放活經(jīng)營權(quán)，就是說經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款融資，但現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》相關(guān)法律是不允許農(nóng)地抵押擔(dān)保的。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)大部分對經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)不積極，有的銀行機(jī)構(gòu)并未開展此類業(yè)務(wù)，不承認(rèn)抵押行為，致使經(jīng)營權(quán)抵押行為形同虛設(shè)。這導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)，從而影響土地的流轉(zhuǎn)與效益。

第三，基層干部專業(yè)能力不強(qiáng)，政策落實(shí)難度大。隨著土地的逐步開發(fā)利用，土地的資本本性也暴露出來，導(dǎo)致利益關(guān)系失衡，基層干部專業(yè)能力不強(qiáng)，對“三權(quán)分置”問題理解不到位，干部與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民存在著難以調(diào)和的糾紛，致使“三權(quán)分置”制度的落實(shí)效率低。加之農(nóng)民對“三權(quán)分置”相關(guān)政策不了解。如農(nóng)民對農(nóng)地的相關(guān)權(quán)屬問題認(rèn)識不清，更增加了糾紛的解決難度。

4 政策層面存在難題

第一，傳統(tǒng)的政策體系與“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)不相適應(yīng)。如中央每年對“三農(nóng)”大量補(bǔ)貼，補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)目的是為了促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民種糧積極性，本意是補(bǔ)貼給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。但在“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為逐漸增多，政策沒有明確規(guī)定接受補(bǔ)貼的主體。如中央每年的三農(nóng)補(bǔ)貼都分配給了享有土地承包權(quán)的農(nóng)民，未考慮經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，不種地的人拿到補(bǔ)貼，種地的人反而拿不到。也就是說糧食補(bǔ)貼款沒有發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中，甚至出現(xiàn)一些農(nóng)戶套補(bǔ)貼現(xiàn)象，這損害了經(jīng)營主體的利益，違背了補(bǔ)貼政策的初衷，難以實(shí)現(xiàn)激勵作用。所以，真正種地的人不掌握土地資源、不擁有土地權(quán)利，這是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新所面臨的政策困境。

第二，農(nóng)地權(quán)利分割依據(jù)不充分。從歷史與現(xiàn)實(shí)來講，農(nóng)地集體所有產(chǎn)權(quán)制度是絕對不能觸碰的底線，既要兼顧公平又要提高效率，保證土地所有權(quán)的公有制性質(zhì)，對土地使用權(quán)、收益權(quán)等予以保護(hù)，保障正常的市場交易。這就要求土地產(chǎn)權(quán)的分割要創(chuàng)新。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中農(nóng)民土地使用權(quán)、收益權(quán)是有限的產(chǎn)權(quán)，對有限產(chǎn)權(quán)交易的管理及保護(hù)，在實(shí)踐中，缺乏理論政策依據(jù)，大量農(nóng)地問題難以解決，如何健全有限產(chǎn)權(quán)制度是相關(guān)部門要直面的理論政策困境。

第三，政策取向上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人利益平衡兩難。土地具有生產(chǎn)要素和生活保障功能，土地改革的目標(biāo)就是要發(fā)揮二者的功能，實(shí)現(xiàn)二者的平衡。這就涉及到“三權(quán)分置”中農(nóng)地承包人與經(jīng)營人之間的利益平衡問題。目前，雙重功能的政策取向在實(shí)踐當(dāng)中遇到很多難題：如果強(qiáng)化生活保障功能，那么實(shí)踐中在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押方面就會有所憂慮，勢必會在政策層面作出約束收緊，限制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體的形成；如果強(qiáng)化生產(chǎn)要素功能，那么實(shí)踐中在政策層面會積極推動農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和抵押，會加快培育規(guī)模經(jīng)營主體。這一雙重功能實(shí)際操作起來勢必會困難重重。

總之，我國農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是符合我國國情的好制度。制度雖然在實(shí)施過程中面臨著一系列問題，但我們堅(jiān)信未來在保持農(nóng)村土地集體所有大方向基礎(chǔ)上，通過完善法律法規(guī)體系、構(gòu)建風(fēng)險防范機(jī)制、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制和加強(qiáng)政府對政策的引導(dǎo)與支持，進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，是我國鄉(xiāng)村振興的必然選擇。