試論水資源管理中存在的問題及對策

付躍超 重慶社會科學院

一、中國水資源面臨的形勢與挑戰(zhàn)

水是一切生命活動必不可少的基本物質(zhì)，也是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的重要自然資源。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，對水資源在需求上的不斷增長、在質(zhì)的要求上日益提高，從而對水資源提出了更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

1.水資源貧乏，特別是可供人類生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護的淡水資源更為短缺。我國淡水資源總量僅占全球的6%，這與占世界人口22%國情是很不匹配的，我國人均水資源占有量只占世界人均水平的1/4，被聯(lián)合國列為全球人均水資源最貧乏的國家之一。目前我國水資源短缺現(xiàn)象嚴重，加上部分水資源被嚴重污染,已有部分省市的人均水資源擁有量低于最低用水緊張線，全國已經(jīng)有不少城市供水嚴重不足，有小部分農(nóng)村甚至出現(xiàn)人、畜基本的吃水需要也無法滿足。未來生活水平的提高，生態(tài)環(huán)境用水在一定程度上的增加，水資源的供需矛盾會日益凸顯。

2.水資源時空分布嚴重不均。在供水總量少的情況下，水資源的時空分布的差異又很大，這加重了“水危機”。因大氣降水的時空分布的巨大差異，導致水資源在地區(qū)上的分布極不均勻?？偟恼f來，北方水資源很貧乏，南方水資源較豐富。在北方地區(qū)，河流斷流，地下水嚴重超采，大面積地下水位下降現(xiàn)象日趨嚴重。

3.水資源浪費、水資源污染和地下水超采現(xiàn)象嚴重。目前，我國仍有不少農(nóng)村農(nóng)田灌溉還是依賴土渠輸水，而渠道輸水的利用系數(shù)偏低，水輸入田間后又多采用大水漫灌的傳統(tǒng)方式，又有相當一部分滲漏、蒸發(fā)，外加農(nóng)田設施的不完善，導致有大量的灌溉用水流入溝底和低洼地帶，造成灌溉用水的大量浪費；城鄉(xiāng)居民生活用水浪費現(xiàn)象司空見慣，在居民家中，洗菜、洗碗、洗澡多將水龍頭開到最大，讓水無限制地流走。城鎮(zhèn)中經(jīng)常出現(xiàn)水管爆裂、水管暗漏導致的水資源浪費也令人驚嘆；在黨政機關辦公場所、在學校洗手、洗衣之后不關掉水龍頭、洗車行大水洗車、也浪費了不少水量。同時我國工業(yè)用水的重復利用率遠遠低于發(fā)達國家。由于防污和排污處理技術落后，水資源嚴重污染引起水資源短缺問題日益突出，全國淺層地下水約有50%的地區(qū)遭到一定程度的污染，大部分污水未經(jīng)過有效處理就直接排入周邊水域，造成部分的河段水體的氮、磷、化學需氧量等指標遠遠超出行業(yè)標準，絕大部分城市的水體根本不符合人類飲用水標準，對地下水過度開采，導致城市地下水水體污染嚴重,地下水水質(zhì)日益下降，這直接引起地裂地陷，河面上升，污水倒灌等危害，影響了正常生產(chǎn)經(jīng)營。

4.水資源供需形勢日益嚴峻。一是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的城市化、城鎮(zhèn)化進程，使我國城市、城鎮(zhèn)人口快速增加，這必然導致發(fā)展城市、城鎮(zhèn)相關產(chǎn)業(yè)所需的水量和維持城鎮(zhèn)正常的生活水量會有一定程度的上升；二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構的影響。為適應世界經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構通過向第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)并行發(fā)展來進行優(yōu)化調(diào)整，這引起了用水結(jié)構、用水區(qū)域的變化，即工業(yè)用水、生活和其他用水所占的比例會提高；三是糧食安全的要求。人口增長，糧食需求量增加，為保證十幾億人口的糧食安全，農(nóng)業(yè)用水量要相應上升，這使得我國產(chǎn)糧區(qū)、特別是北方產(chǎn)糧區(qū)水資源供需矛盾更加突出；四是氣侯變化的影響。當前全球氣侯變暖，土地退化、沙化，海平面上升，引起降水量、水資源的時空分布的變化，導致水資源的供需問題突出。

5.供水工程維護不力，水土流失嚴重,洪澇災害頻發(fā),工程性缺水問題突出。由于我國供水工程日趨老化,而過低的水價又導致工程維護費用奇缺,在很大程度上影響了工程供水效益，使工程性缺水成為常態(tài)；同時水土流失嚴重，每年流失的土壤達50億噸，引起土地、草場退化，加劇了河流中下游地區(qū)的洪澇災害。

二、水資源管理和開發(fā)利用中存在的問題

我國在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，對水資源管理雖取得了一定的成效，但仍然存在著如下問題：

（一）水資源管理中存在的主要問題

1.水資源管理體制不健全

我國傳統(tǒng)的水資源管理機制單一、管理部門過多、管理經(jīng)費不足、機構臃腫、管理粗放，技術力量薄弱，配套的制度和體制建設滯后，水價偏低，無法滿足規(guī)范管理的需要，水利工程失管失修的現(xiàn)象嚴重，其根源是水資源管理中水權模糊不清。

（1）水資源產(chǎn)權界定不科學。按我國憲法規(guī)定,我國水資源產(chǎn)權屬于國家所有，即實行水資源的公有制，而國家只是一個政治概念，這必然導致水資源所有權主體缺位，由國務院授權的政府部門行使使用權，引起了這些部門對水資源使用的無序和不經(jīng)濟，引發(fā)國家利益與管理者利益的矛盾，進而影響到水資源的合理配置、經(jīng)濟使用和使用的社會效應。

（2）水資源管理涉及到的利益相關方利益協(xié)調(diào)機制欠缺。由于原有行政區(qū)劃的影響，導致條塊分割，地方保護主義盛行，雖然我國在大江大河流域建立了統(tǒng)一的流域管理機構，但因新《水法》對流域管理機構權利的規(guī)定有限且不夠明確，引起流域管理機構管理權限與當?shù)卣男姓芾頇嗬鄾_突，直接影響到多元化的水資源利益主體的多樣性的利益訴求，難以找到協(xié)調(diào)各方利益的有效路徑?！端ā穼壹案骷壵畽C構法定為水資源的主體，但因國家及政府部門經(jīng)常缺位，管理松懈，不僅不能科學、合理地利用水資源，無法協(xié)調(diào)好不同的水資源使用者之間的利益，而且導致水資源的供需時空上矛盾更加凸現(xiàn)。

(3)水資源產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓市場起步較易且發(fā)展緩慢。長期受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思維方式的影響，使得我國的水權市場發(fā)展舉步維艱，導致水資源使用權數(shù)量的配置不能體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，加上水權市場產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓方式總體上呆板、單一，使水權市場嚴重滯后于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，影響了水資源利用的效能。

(4)水資源管理激勵機制不完善，導致其管理效率低下。傳統(tǒng)的水資源管理體制重行政區(qū)劃管理，輕流域、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作，各地政府片面追求地方經(jīng)濟利益,對水資源的管理上優(yōu)先考慮本地社會經(jīng)濟的發(fā)展，多個不同的管理部門之間各自為政，缺乏統(tǒng)籌管理,管理方式單一,管理手段落后,難以實現(xiàn)水資源的最優(yōu)配置。

2.水價過低，優(yōu)化配置水資源難以實現(xiàn)

由于受傳統(tǒng)的水資源屬于公共自然資源思想和經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，我國多數(shù)人對水資源的商品性、稀缺性認識不足，認為水資源是一種取之不盡且不需要使用成本或極低使用成本的公共資源，導致所形成的水資源價格機制不健全，由國家有關部門所訂立的水資源價格既不反映供求關系，也不能優(yōu)化配置水資源。因水價太低，不足以引起城鄉(xiāng)居民對生活中節(jié)約用水的重視，而企事業(yè)單位因水價、水資源費、污水處理費在成本開支中只占相當小的比例，更是難以引起企事業(yè)單位的關注和投資去建設節(jié)水設施、利用節(jié)水技術、提高水的重復利用率的主動性和積極性，導致水資源浪費嚴重。

3.節(jié)約用水、計劃用水和水資源保護制度作用不明顯

人們普遍認為水資源是可再生的公共自然資源，因水資源的所有權屬于國家所有，故水資源的所有權不明確，任何人都可以自由索取，因此長期以來，國家、政府各部門、水利管理部門只是單純在口頭上強調(diào)節(jié)約用水，沒有相關的經(jīng)濟、法律措施去制止、懲罰浪費水資源的行為，也沒有對水資源進行有效保護的制度安排，直接導致各用水單位、組織、部門也缺乏對用水的計劃性，水資源利用率低。同時，對水資源的開發(fā)特別是地下水的開采隨機性較大，沒有制訂統(tǒng)一的規(guī)劃。人口的迅速增加、工農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展、地表水的浪費和污染，導致人們對地下水的需求和開采量與日俱增。但因沒有制訂統(tǒng)一的地下水開采規(guī)劃，使得人們可以自由、隨意地對地下水進行開采，極易造成地下水開采過度，進而影響社會經(jīng)濟發(fā)展和人民的健康。

4.經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的失誤

經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略失誤表現(xiàn)為：一是工業(yè)布局不合理。工業(yè)在產(chǎn)業(yè)和區(qū)域布局上沒有能夠充分考慮到水資源條件,導致工業(yè)企業(yè)過度集中、企業(yè)規(guī)模過大，加劇了水資源的污染。二是城市基礎設施建設、更新無法適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。沒有或較少的污水處理廠使越來越多的城市污水處理不力、排放不暢。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)片面注重經(jīng)濟效益，在城鎮(zhèn)化和振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟過程中，不重視對生態(tài)環(huán)境的保護,引起了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的日益惡化。

（二）水資源開發(fā)利用中存在的主要問題

1.水資源利用效率偏低

首先，我國用水的大部分是用于農(nóng)業(yè)灌溉，但一方面隨著工業(yè)的發(fā)展、我國城市化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的比重在逐年下降；另一方面我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較低，農(nóng)業(yè)灌溉用水技術與發(fā)達國家的噴灌、滴灌，灌溉自動化等先進灌溉技術仍有較大差距。其次，因長期受傳統(tǒng)外延式擴大再生產(chǎn)和粗放式的經(jīng)濟增長方式的影響，使許多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營缺乏節(jié)水意識和理念，只求經(jīng)濟快速發(fā)展，在生產(chǎn)過程中，水資源利用率低，浪費嚴重，目前我國工業(yè)單位產(chǎn)值用水量遠遠高于發(fā)達國家，我國水的重復利用率極低。最后，不少企業(yè)工業(yè)污水隨意排放，嚴重污染了周邊環(huán)境，一些水資源緊缺地區(qū)的政府為了政績，盲目招商引資，去發(fā)展從大城市和發(fā)達地區(qū)淘汰的高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)，部分農(nóng)村仍沿襲大水漫灌方式，在部分流域和地區(qū)水污染不斷擴散，從農(nóng)村向城市、從地表向地下、從陸地向海域滲透、發(fā)展。

2.水資源開發(fā)利用程度地區(qū)分布極不平衡

我國水資源開發(fā)利用平均程度為25%左右，但地域分布很不均衡。南方水資源利用程度低，北方水資源利用程度高。據(jù)統(tǒng)計，地表水資源利用率松遼河片為27%，黃河片為78%，淮河片為80%，長江片為16%，西南諸河片為3%，內(nèi)陸河片為36%，同時隨著氣候變化和人類活動的深入水資源的利用程度也發(fā)生一定程度的變化，干旱年利用程度高，豐水年利用程度低。

3.水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化

水土流失是我國最常見的自然災害。全國水土流失面積約為150萬平方千米，約占國土面積1/6，每年流失泥沙50億噸，在水土流失地區(qū)，地面被切割的支離破碎，溝壑縱橫，許多河流的含沙量增大，泥沙流失導致江河湖庫淤積，易引發(fā)洪澇災害，湖庫容積減少，水環(huán)境惡化，防洪能力削弱。

4.水資源供需矛盾日益加劇

我國是一個南北、東西跨度大的國家，因而氣候多變。氣候的千變?nèi)f化，一是產(chǎn)生了水資源供應和需求在時間上的矛盾。一般來說，我國大氣降水春夏兩季多、秋冬兩季少，但因受多變氣候的影響，使得天然降水有的年份在降水時段上過分集中，引起大部分地表徑流無法被利用，同時又有相當長時期沒有點滴降水，導致我國各地防洪抗旱任務艱巨；二是引起了水資源供應和需求在地域上的不平衡加劇。南方多水患，北方多旱災。全球氣候變暖，使得我國流域蒸發(fā)量增大、水質(zhì)下降，年徑流量減少，對我國的水資源管理、洪澇災害的預防應對產(chǎn)生巨大的挑戰(zhàn)，進而嚴重影響我國的糧食安全。

5.產(chǎn)業(yè)整體布局與水資源整體分布協(xié)調(diào)性較差

由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，原有的產(chǎn)業(yè)布局，沒有充分考慮到水資源條件，在嚴重缺水地區(qū)發(fā)展水稻種植，在水資源匱乏地帶布局耗水大的工業(yè)，從而影響水資源的合理利用和經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

三、有效管理和保護水資源的對策

（一）構建一個較為完善的、統(tǒng)一的水資源管理體制

1.逐步推進水資源管理體制改革，建立一個較為完善的、統(tǒng)一的水資源管理體制。要逐步消除政出多門、職能交叉、“多龍管水”的現(xiàn)象，在國務院的統(tǒng)一領導下，建立流域管理機構，打破原有的城鄉(xiāng)、部門、行業(yè)分割的水資源管理模式，由水行政主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排，加強對地表水、地下水的協(xié)同管理，將供水、排水、節(jié)水、污水處理的職能、職責劃轉(zhuǎn)到位，實施城鄉(xiāng)水資源一體化管理；制定激勵機制，將水資源管理情況作為考核內(nèi)容，注重水資源質(zhì)和量的雙重管理，理順管理體制，提升管理效果。

2.完善水資源的產(chǎn)權管理制度。加強水資源產(chǎn)權管理,完善水資源的有償使用制度、水資源的論證制度、取水許可制度，有序推進水權市場的建立和完善。國家要通過法律、法規(guī)對水資源使用者征收水資源補償費、水資源占用費、水資源稅,以體現(xiàn)市場公平原則,使水資源能夠持續(xù)利用。

3.構建有效的水資源利益協(xié)調(diào)機制。優(yōu)化財政支出結(jié)構，重點支持生態(tài)環(huán)境補償?shù)幕疬\用，協(xié)調(diào)好不同流域、同一流域上下游、左右岸用水戶的利益，調(diào)整優(yōu)化水資源費使用結(jié)構，重點評估環(huán)境損害的界定、賠償標準和賠償途徑，逐步建立水資源利益協(xié)調(diào)機制，促進水資源的和諧、高效利用。

（二）調(diào)節(jié)水資源的價格機制，為水資源的優(yōu)化配置提供動力支撐

改革水價體系，建立一套與我國當前工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、生態(tài)環(huán)境用水和城鄉(xiāng)居民生活用水的實際情況相適應的水價機制，加大水費收繳力度，禁止平調(diào)、挪用水費，通過適當提高水價，激勵部門和用戶節(jié)約用水，主動防控水體污染，建立價格浮動機制，體現(xiàn)公平負擔，推行用水量水價超額、超率遞增制度,以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

（三）完善水資源管理保護的法律、法規(guī)

要提高水資源的利用效率，必須加強水資源的法制建設,制定、完善水資源保護的相關法律制度。加強水資源的法制建設，一方面是要建立健全保護水資源的法律法規(guī)。針對我國已有的涉水法律、法規(guī)，依據(jù)實踐的要求進行修改完善，如《中華人民共和國水法》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等因是不同部門制定，有些重復或沖突，對利益相關各方權利和義務的規(guī)定也不夠明確，更缺乏不同部門、不同行政區(qū)劃協(xié)調(diào)一致的法律和法規(guī)，法律條文原則性強，而實際可操作性較弱。另一方面水資源的法制建設中執(zhí)法有待加強。我國現(xiàn)有的水資源法律法規(guī)中，實體性立法較多，程序性立法較少，各流域、各行政區(qū)劃地方保護主義抬頭，對違法的責任人執(zhí)法不嚴，因此應增加程序性立法，對有影響的、社會危害大的違法案件要公開處理、嚴厲打擊，促進水資源的合法利用。

（四）制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃，提高水資源利用效率和經(jīng)濟效益

作為社會經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)和生活必不可少的重要資源——水資源在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、民生、經(jīng)濟社會發(fā)展方面都起著極端重要的作用，因此應根據(jù)經(jīng)濟效益最大化的原則，以產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、社會經(jīng)濟發(fā)展的目標為基礎，對水資源的開發(fā)利用進行科學合理的規(guī)劃。一要從宏觀的角度對水資源進行規(guī)劃，統(tǒng)一考慮到地表水、地下水、工農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水，對年度、季度、月份水量進行合理分配，嚴格控制地下水過量開采；二要全面熟知當?shù)氐臍夂?、水文狀況以及由氣候、水文狀況變化引起的水量在時空上的變化，并根據(jù)這些情況對水量進行科學分配，以期實現(xiàn)水資源的動態(tài)優(yōu)化配置；三是進行產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整，要充分考慮水資源狀況，在缺水嚴重的地區(qū),要盡可能選擇用水量少、污染程度低的產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)，淘汰耗水過多的企業(yè),提高水資源的利用效率。

（五）進一步落實排污法，發(fā)展污水處理業(yè)

遵循社會收益最大化的原則來確定一個的污染水平，依據(jù)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要來制訂污染控制制度，將污染控制標準層層分解，層層壓實責任。水只有在有序循環(huán)中，才能實現(xiàn)其經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值，同時水在循環(huán)過程中也極易受到污染，對水污染的治理是為民造福的行業(yè)，且也是耗資很大的行業(yè)，單純依賴一個部門或組織來出資治理污水是不可能的，因此必須由政府出面統(tǒng)一組織多方利益體共同對污水防治資金進行籌措，以扶持污水處理行業(yè)的發(fā)展。同時運用相應的經(jīng)濟法律手段，如規(guī)定排污許可證制度、排污總量控制指標、違反排污許可證制度應承擔的相應法律責任，做到防治并舉。

（六）大力踐行節(jié)約用水制度

大力塑造農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市生活節(jié)水制度。農(nóng)業(yè)是水資源利用的大戶，因此首要的是重點扶持節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展，鼓勵有條件的農(nóng)村采用滴灌、噴灌等先進的灌溉方法，以提高農(nóng)業(yè)灌溉水源的利用效率；工業(yè)節(jié)水制度應注重節(jié)水考核制度,對于定額以內(nèi)的用水,采用較低的費率，高于配額的用水,實行分級提價收取較高的水資源稅、費，建立水市場，讓企業(yè)的節(jié)水能夠進入水市場有償轉(zhuǎn)讓,以此提升企業(yè)節(jié)水的動力，確保節(jié)水企業(yè)能夠從節(jié)水中獲利，從而帶動其他企業(yè)為降低成本、提高效益而自覺節(jié)水，同時對水資源禁止無證開采，超量開采；城市生活節(jié)水制度的完善就是要使生活用水的價格合理,能起到激勵節(jié)水的作用，要推廣使用節(jié)水器具，推進循環(huán)用水,讓全社會都積極投身到節(jié)約用水的行動中來。