基于國家治理視角對政策落實跟蹤審計述評與展望

□ 烏魯木齊 王夢媛

一、引言

2011年，時任國家審計署審計長的劉家義審計長曾經(jīng)說過：“國家審計作為國家治理的重要組成部分，始終發(fā)揮預(yù)防、抵御、揭示、改進(jìn)等‘免疫’功能，在改善國家治理，進(jìn)而實現(xiàn)關(guān)于國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、維護(hù)民主法治、推動責(zé)任以及政策措施的落實等方面發(fā)揮積極的作用?！敝筮€有專家學(xué)者對國家審計對國家治理的影響作出評價。國家審計是國家治理的基礎(chǔ)，也是國家治理的重要保證，只有做好國家審計，國家機(jī)關(guān)才能更好的對國家進(jìn)行治理，國家治理的方向同時也決定了國家審計的目標(biāo)。而國家的政策措施則是國家治理的具體手段?，F(xiàn)階段，國家政策措施落實情況的跟蹤審計是黨中央國務(wù)院交辦給審計機(jī)關(guān)的一項重要任務(wù)，審計機(jī)關(guān)依法對政策措施落實情況進(jìn)行審計是國家審計工作的主要業(yè)務(wù)之一。

二、政策落實跟蹤審計的內(nèi)涵

1.政策落實跟蹤審計的概念界定。不同學(xué)者對政策落實跟蹤審計的概念有著不同的觀點。早在20世紀(jì)70年代，西方國家就陸續(xù)開展了公共政策審計，國外學(xué)者對政策評估有著自己的見解：美國前審計長David M Walker認(rèn)為公共政策審計是對傳統(tǒng)審計的職能進(jìn)行完善補(bǔ)充，國家最高審計機(jī)關(guān)通過對政府部門制定的公共政策有效性進(jìn)行評估，并且為政府的政策制定提出合理建議，使得國家審計的內(nèi)容更加完善。對此，GAO為了提高審計報告的可靠性，通過利用政策信息系統(tǒng)，使用定性與定量相結(jié)合的評價方法對政府政策的評估進(jìn)行審計（GAO，2013）。而國內(nèi)有關(guān)政策落實跟蹤審計的起步較晚，直到2008年我國審計署才規(guī)劃今后工作將關(guān)注國家重大政策的執(zhí)行情況。有學(xué)者認(rèn)為：政策落實跟蹤審計是依據(jù)不同行業(yè)特定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)艺叽胧┑膱?zhí)行效果作出評價，并且發(fā)現(xiàn)、分析問題，對存在的問題提出建議的審計過程（秦榮生，2011）。此后，又有很多學(xué)者對政策落實審計的概念做出界定。政策落實跟蹤審計在本質(zhì)上是具有獨立監(jiān)督和評價作用的經(jīng)濟(jì)活動。根據(jù)對政策落實跟蹤審計的審計客體和審計職能的分析，將政策落實跟蹤審計定義為：國家審計機(jī)關(guān)對國家政策的執(zhí)行與落實、國家政策相關(guān)資金的運用進(jìn)行長期的持續(xù)監(jiān)督活動（劉波，2016）。在此基礎(chǔ)上，又有學(xué)者將政策落實跟蹤審計的具體審計范圍及依據(jù)考慮其中，將其定義為：國家審計機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)政策、法律法規(guī)等規(guī)定，依據(jù)項目相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和流程，對政策措施執(zhí)行過程中的相關(guān)項目進(jìn)展、資金流動情況等做持續(xù)地監(jiān)督，并對政策措施執(zhí)行過程中的合法、合規(guī)、效益、效果出具審計意見的一種審計方式（蘇孜，何延平，2016）。根據(jù)多位專家學(xué)者對政策落實跟蹤審計的定義，發(fā)現(xiàn)政策落實跟蹤審計的兩方面作用：其一，可以揭示政策措施執(zhí)行與落實中存在的問題；其二，根據(jù)治理機(jī)制等的政策制定缺陷，為國家政策制定的合理與完善提供了相關(guān)建議（陳希暉，2017）。

2.政策落實跟蹤審計的目標(biāo)與特征。政策落實跟蹤審計的目標(biāo)有兩個方面內(nèi)容，一方面，其首要目標(biāo)是檢查政策的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果是否合規(guī)有效；另一方面，還需要確保與政策相關(guān)聯(lián)的資金從分配、管理到使用其過程是否合規(guī)合法（譚志武，2012）。政策落實跟蹤審計的開展，其目標(biāo)是為了保證國家政策措施自上而下傳達(dá)并執(zhí)行的過程不被阻礙，其特點有動態(tài)性、時效性以及協(xié)調(diào)性（嚴(yán)暢，2015）。根據(jù)不同學(xué)者的不同觀點，還有專家學(xué)者對政策落實跟蹤審計的目標(biāo)有了更深層次的認(rèn)識。政策落實跟蹤審計的目標(biāo)可以分為三個層次：推動政策達(dá)到預(yù)期效果、提高政策措施制定的科學(xué)和協(xié)調(diào)性、發(fā)揮國家審計的“免疫”功能并完善國家治理機(jī)制（蘇孜，何延平，2016）。2016年12月下旬進(jìn)行的中國審計學(xué)會與審計署聯(lián)合舉辦的政策落實跟蹤審計研討會上，與會專家學(xué)者們將政策落實跟蹤審計的目標(biāo)表述為一個總目標(biāo)，以及將其分解后的四個方面：尋找問題、確定責(zé)任并嚴(yán)肅問責(zé)、提出建議、促進(jìn)整改（王慧，2017）。

3.政策落實跟蹤審計的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，國內(nèi)專家學(xué)者對我國政策落實跟蹤審計的審計內(nèi)容存在相同中又存在著差異的結(jié)論。在2016年底關(guān)于政策措施落實情況審計研討會中，通過各位與會專家學(xué)者對政策落實跟蹤審計內(nèi)容探討后，將其審計的內(nèi)容總結(jié)為：在政策措施落實跟蹤的審計實踐中，可以將政策落實跟蹤審計的內(nèi)容根據(jù)不同的行業(yè)領(lǐng)域、不同的具體行業(yè)規(guī)定及政策措施來予以確定，并且因地制宜地對國家及地區(qū)制定的政策措施及其貫徹落實情況進(jìn)行監(jiān)督評價的審計活動，其審計過程應(yīng)當(dāng)從被審計對象的核心職能出發(fā)，把被審計對象的工作內(nèi)容與特點考慮進(jìn)審計工作關(guān)注的重點之中，把握其對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和影響（王慧，2015）。在審計過程中存在的問題，是政策落實跟蹤審計工作中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的工作重點。關(guān)注其是否在審計機(jī)關(guān)對政策落實情況審查的過程中存在違法違規(guī)、偏離政策的要求以及政策執(zhí)行力度不大效果不佳等問題（牛靜，2015）。隨后，還有不同學(xué)者將政策落實跟蹤審計的內(nèi)容總結(jié)為兩方面的內(nèi)容：對政策執(zhí)行過程的審計、對政策執(zhí)行效果的審計（陳希暉，邢祥娟，2017）。政策執(zhí)行過程審計的關(guān)注重點在國家政策是否實行執(zhí)行的全面性、有效性（審計署科研所，2009）。政策執(zhí)行效果審計的關(guān)注重點在國家政策措施的實現(xiàn)程度、國家政策措施執(zhí)行的其他影響等（陳希暉，邢祥娟，2017）。

三、政策落實跟蹤審計的實踐經(jīng)驗與現(xiàn)階段問題

1.政策落實跟蹤審計的實踐經(jīng)驗。我國的政策落實跟蹤審計雖然開展的時間較短，但是經(jīng)過短短幾年的發(fā)展，仍然收獲了豐富的具有中國特色的實踐經(jīng)驗。有學(xué)者認(rèn)為，我國政策落實跟蹤審計之所以順利開展是因為堅持三個“結(jié)合”、堅持四個“邊”、綜合利用六種“渠道”（譚志武，2012）。我國政策落實跟蹤審計的開展，把握住當(dāng)前政策落實跟蹤審計工作客觀、合法、創(chuàng)新的原則；把握審計對象的廣泛性、審計內(nèi)容的豐富性、審計導(dǎo)向的績效性、審計過程的動態(tài)性等方向（劉波，2016）。2016年12月底進(jìn)行的中國審計學(xué)會與審計署聯(lián)合舉辦的政策落實跟蹤審計研討會上，各位專家學(xué)者們對政策落實跟蹤審計的實踐情況進(jìn)行了總結(jié)：要堅持以“創(chuàng)新”、“協(xié)調(diào)”、“綠色”、“開放”、“共享”五個方向為發(fā)展理念，全面把握黨和國家的政策出臺與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系，深化對政策落實跟蹤審計的理解（王慧，2017）。王慧將與會專家學(xué)者的實踐經(jīng)驗總結(jié)為六點：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制；科學(xué)計劃、統(tǒng)籌安排；重視特質(zhì)、靈活組織；結(jié)合特點、針對實施；運用多種方法；持續(xù)跟蹤落實（王慧，2017）。另外，還有其他研究專家對我國現(xiàn)階段的政策落實跟蹤經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)：他們將政策落實跟蹤審計的發(fā)展經(jīng)驗總結(jié)為審計基礎(chǔ)條件的及時更新、審計過程的革新、審計結(jié)果的創(chuàng)新運用三個方面（審計署武漢特派辦課題組，2018）。

2.政策落實跟蹤審計現(xiàn)階段存在的問題。當(dāng)然，國家審計署開展政策落實跟蹤審計的過程中仍然存在諸多問題亟待解決。有學(xué)者認(rèn)為，國家審計機(jī)關(guān)在實施政策落實跟蹤審計時受到制約：首先，全范圍開展困難、理論與現(xiàn)實存在差異；其次，其審計的評價體系并不健全，問責(zé)難；再其次，審計機(jī)關(guān)資源有限，推行政策落實跟蹤審計成本高（汪小華，2016）。隨后，還有學(xué)者在其基礎(chǔ)上拓展認(rèn)為，政策落實跟蹤審計的問題有四方面內(nèi)容包括：審計內(nèi)容多；審計人員不足；審計取證難；審計報告質(zhì)量低下（張文宗，2017）。而在之后的中國審計學(xué)會與審計署聯(lián)合舉辦的研討會中，與會專家將問題總結(jié)為：審前準(zhǔn)備不足；審計機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合不充分；計劃與統(tǒng)籌管理不合理；審計風(fēng)險大；審計重點不突出；審計相關(guān)規(guī)范亟待建立（王慧，2017）。還有學(xué)者通過長期調(diào)研得出問題在于：審計依據(jù)不足；審計主體與政策的特點不匹配；審計客體范圍模糊；審計成果運用不佳（朱智鴻，2017）。

四、簡評與展望

2008年，我國審計署在其發(fā)布的《2008—2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，把“國家重大政策措施的執(zhí)行”作為全過程跟蹤審計的領(lǐng)域開展審計工作。2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，意見內(nèi)容中對政策落實跟蹤審計的范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。自此之后，我國的政策落實跟蹤審計也拉開了序幕，本文通過梳理國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)，厘清國家治理、國家審計、政策落實跟蹤審計之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政策落實跟蹤審計在國家審計中的重要性，影響國家治理機(jī)制的有效運行，對國家的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。因此，梳理政策落實跟蹤審計相關(guān)內(nèi)涵、目標(biāo)、問題，審慎地對未來國家政策措施落實跟蹤審計的研究方向提出見解。

根據(jù)現(xiàn)有專家學(xué)者的觀點分析，對國家政策措施落實情況進(jìn)行審計，首先，審計人員應(yīng)當(dāng)把握黨和國家出臺政策的背景與要求，深化審計人員對政策的理解程度。這樣才能有準(zhǔn)備地面對不同的被審計單位，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的專業(yè)或非專業(yè)化問題，并提出有效的建議。其次，審計人員應(yīng)當(dāng)提升自身的專業(yè)水平，加快對審計機(jī)關(guān)隊伍的建設(shè)速度。培養(yǎng)和引進(jìn)具有多方面專業(yè)能力的復(fù)合型人才，加強(qiáng)對審計人員的繼續(xù)教育和專業(yè)培訓(xùn)，并且在對項目進(jìn)行審計的過程中不斷積累經(jīng)驗。再其次，加快建立健全政策落實跟蹤審計評價指標(biāo)體系，堅持將定性與定量評價相結(jié)合，根據(jù)指標(biāo)對審計出的問題進(jìn)行評價，對政策的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益做出更準(zhǔn)確合規(guī)的認(rèn)定。

目前由于政策落實跟蹤審計的審計目標(biāo)和審計對象限制，國內(nèi)外專家學(xué)者少有對政策落實跟蹤審計進(jìn)行實證研究，而更多的是集中在案例研究和規(guī)范研究上，因此，未來可以將政策落實跟蹤審計評價指標(biāo)體系、政府廉潔程度、國家治理機(jī)制運行效率方面進(jìn)行實證研究，這也可以成為未來政策落實跟蹤審計的研究重點。