高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制建設(shè)調(diào)研與思考

王 丹，張玉平

（上海交通大學(xué)a.資產(chǎn)管理與實(shí)驗(yàn)室處；b.分析測試中心，上海200240）

0 引 言

內(nèi)部控制理論經(jīng)歷了不同的演化階段，“要素論”和“風(fēng)險論”是當(dāng)前內(nèi)部控制框架設(shè)計普遍采用的理論依據(jù)［1］。美國反虛假財務(wù)報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（COSO）作為國際公認(rèn)的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)制定方面的權(quán)威機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和代表著內(nèi)部控制的發(fā)展趨勢［2］。其在2013 年最新修訂的COSO《內(nèi)部控制—整合框架》中，延續(xù)了內(nèi)部控制核心概念、五大核心要素以及有效性的評價標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)整合框架適用于企業(yè)、政府部門、非營利組織和其他組織［3］。

繼我國財政部于2012 年頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）、2015 年出臺《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》之后。教育部于2016 年發(fā)布《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》（以下簡稱《指南》），要求高校完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，確保內(nèi)部控制的建立和實(shí)施，標(biāo)志著高校內(nèi)部控制建設(shè)真正意義上進(jìn)入實(shí)際操作階段。

隨著我國高等教育事業(yè)和資產(chǎn)規(guī)模的迅速發(fā)展，高校儀器設(shè)備規(guī)模、數(shù)量和價值持續(xù)增長，同時呈現(xiàn)出資金籌措渠道多元化、業(yè)務(wù)內(nèi)容多樣化、風(fēng)險復(fù)雜化的特征［4］，也出現(xiàn)了風(fēng)險管理理念缺失、管理機(jī)制失范、內(nèi)部審計監(jiān)督不力等諸多問題［5］。因此，高校以《規(guī)范》和《指南》為基礎(chǔ)，借鑒COSO 內(nèi)部控制框架理論，考慮自身特點(diǎn)，建立高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制體系，對于維護(hù)儀器設(shè)備安全完整、提高儀器設(shè)備管理水平和使用效益、支撐教學(xué)和科研健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 國內(nèi)外高校內(nèi)部控制研究概況

1.1 國外高校內(nèi)部控制研究概況

國外高校內(nèi)部控制建設(shè)相對成熟，以COSO 內(nèi)控框架為基礎(chǔ)，結(jié)合自身實(shí)際情況各有側(cè)重，均重視風(fēng)險因素。①美國公立高校相對較早關(guān)注內(nèi)控，以全面風(fēng)險管理為導(dǎo)向，利用PDCA 循環(huán)（質(zhì)量管理體系）進(jìn)行風(fēng)險識別［6］。②法國高校主要關(guān)注風(fēng)險評估，內(nèi)部控制程序貫穿于整個業(yè)務(wù)流程［7］。③ 日本國立大學(xué)運(yùn)用分級管理、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的手段，對高校人員的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確［8］。④ 新加坡高校注重精神文明建設(shè)，將廉政文化建設(shè)作為重要的考慮因素之一［9］。⑤英國大學(xué)將風(fēng)險細(xì)化為八大風(fēng)險，通過建立法律保障制度，防止腐敗發(fā)生［10］。

我國高校在開展儀器設(shè)備內(nèi)部控制建設(shè)時，可借鑒國外高校以全面風(fēng)險管理為基礎(chǔ)、關(guān)注風(fēng)險評估、利用PDCA循環(huán)識別風(fēng)險、明確人員權(quán)責(zé)，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，完善內(nèi)控評價和監(jiān)督機(jī)制。

1.2 國內(nèi)高校內(nèi)部控制研究概況

我國高校內(nèi)部控制體系研究，自2012 年后開始逐年增多，研究方向主要是單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀分析、考慮要素、體系構(gòu)建和評價方法等。如① 陳留平等［11］以COSO內(nèi)控框架為依據(jù)，調(diào)研江蘇省45 所高校內(nèi)控實(shí)施情況，并提出對策建議。② 楊蓉［12］運(yùn)用COSO內(nèi)控框架目標(biāo)層構(gòu)建高校內(nèi)部控制評價體系，利用層次分析法評價目標(biāo)層。③ 朱愛麗［13］從單位層面與業(yè)務(wù)層面設(shè)計高校內(nèi)部控制規(guī)范。④ 趙強(qiáng)等［14］建立資產(chǎn)管理信息平臺并提出內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督方式。⑤ 王瑞柯［15］以天津10 所高校廉政風(fēng)險調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建四位一體的高校內(nèi)部風(fēng)險防控體系。

目前，對于儀器設(shè)備業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)深入研究仍然較少。

2 高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制建設(shè)情況調(diào)研

為了解現(xiàn)階段我國高校儀器設(shè)備內(nèi)控建設(shè)情況，依據(jù)《規(guī)范》《指南》，圍繞COSO內(nèi)控框架五要素設(shè)計了調(diào)查問卷，并于2018 年5 ～10 月期間，面向普通高校開展問卷調(diào)研和訪談活動。本次調(diào)研共發(fā)放問卷30 份，回收有效問卷21 份，其中16 份來自教育部屬高校，1 份來自工信部屬高校，4 份來自地方高校。

2.1 控制環(huán)境

（1）建設(shè)進(jìn)展。受調(diào)研21 所高校均開展了資產(chǎn)管理內(nèi)部控制建設(shè)，其中18 所高校針對儀器設(shè)備開展內(nèi)控建設(shè)，進(jìn)度不一，進(jìn)程不理想。8 所高校已建成并實(shí)施，1 所已建成未實(shí)施，8 所正在建設(shè)中，1 所尚未開展。另外，13 所（占比62%）高校已完成相關(guān)制度建設(shè)。

（2）重視程度。內(nèi)控建設(shè)整體受重視程度較高，18 所高校中44.44%的高校認(rèn)為所在學(xué)校非常重視儀器設(shè)備內(nèi)控建設(shè)，50%的高校認(rèn)為比較重視，只有5.56%高校重視程度一般。

（3）管理體制。各高校內(nèi)控建設(shè)組織部門不同，55%高校由財務(wù)處組織，其他高校為審計處、紀(jì)委、校辦或國資辦。各高?；径紝?shí)現(xiàn)了校、院、實(shí)驗(yàn)室三級設(shè)備管理體系，70%高校設(shè)立分管院長、實(shí)驗(yàn)室秘書等專職管理崗位。

（4）建設(shè)方式。18 所高校中有11 所由財務(wù)或?qū)徲嫴块T主導(dǎo)，設(shè)備管理部門配合完成；7 所由設(shè)備主管部門負(fù)責(zé)完成。其中，有5 所高校委托第三方會計師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)開展內(nèi)控建設(shè)。

此外，超半數(shù)高校有“管理人員配置不合理”問題，存在業(yè)務(wù)和崗位權(quán)責(zé)不明確、不相容崗位兼職等現(xiàn)象。約30%高校認(rèn)為風(fēng)險意識及重視不夠。僅有3所高校定期組織內(nèi)控專題培訓(xùn)，文化建設(shè)待加強(qiáng)。高校儀器設(shè)備內(nèi)控環(huán)境整體尚薄弱，有較大改進(jìn)空間。

2.2 風(fēng)險評估

部分高校儀器設(shè)備管理是事后控制，事前沒有風(fēng)險評估。風(fēng)險評估機(jī)制尚不健全，沒有建立相應(yīng)風(fēng)險預(yù)警和防范，缺乏系統(tǒng)綜合分析、定期識別及整改反饋。目前，受調(diào)研高校認(rèn)為儀器設(shè)備管理中最突出的3 項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險（見圖1）：① 處置環(huán)節(jié)，不規(guī)范、閑置設(shè)備調(diào)劑不力、實(shí)物處置存在串標(biāo)風(fēng)險等；② 論證環(huán)節(jié)，不充分導(dǎo)致不必要的重復(fù)購置、預(yù)算不合理等；③ 采購環(huán)節(jié)，招標(biāo)不公，合同風(fēng)險等。進(jìn)口業(yè)務(wù)則被認(rèn)為風(fēng)險較小。此外，建檔意識差、使用記錄不完整、使用效益和共享率不高等風(fēng)險也均被提及。

圖1 高校儀器設(shè)備管理業(yè)務(wù)風(fēng)險

2.3 控制活動

受調(diào)研高校中有11 所高校實(shí)施購置預(yù)算管理；10所高校進(jìn)行設(shè)備使用效益評價；17 所高校建立開放共享激勵機(jī)制；7 所高校通過建立處置調(diào)劑平臺，盤活閑置資源；有8 所高校編制內(nèi)控操作手冊；7 所高校借助信息化手段推進(jìn)內(nèi)控實(shí)施。

2.4 信息與溝通

高校儀器設(shè)備管理中的溝通渠道不夠暢通，相關(guān)部門信息交換、查詢、監(jiān)督存在不便。如圖2 所示，大部分高校實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)清查、自動生成報表功能，較少實(shí)現(xiàn)購置論證等功能；50%以上系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與財務(wù)和人事系統(tǒng)對接，較少系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與房產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)室或校外系統(tǒng)（進(jìn)口代理公司）對接。此外，大部分高校為明確業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)、優(yōu)化審批流程等管理服務(wù)需求，正在完善或迭代信息系統(tǒng)中。

圖2 高校儀器設(shè)備管理信息系統(tǒng)建設(shè)情況

2.5 監(jiān)控活動

受調(diào)研高校中僅有4 所高校建立內(nèi)控相關(guān)考核評價體系，5 所高校建立定期監(jiān)督機(jī)制。其中，有高校還制定了《內(nèi)部控制評價管理辦法》、編制《內(nèi)控制度評級報告》，對內(nèi)控完善性、運(yùn)行的有效性進(jìn)行評價。高校儀器設(shè)備管理內(nèi)部控制建設(shè)整體缺乏有效的監(jiān)督和評價體系，不利于內(nèi)控制度，尤其是控制活動的有效執(zhí)行和不斷完善。

綜上所述，高校儀器設(shè)備內(nèi)控環(huán)境尚顯薄弱，風(fēng)險評估機(jī)制不夠健全，控制活動有待加強(qiáng)，信息與溝通渠道不夠暢通，監(jiān)督和評價有待加強(qiáng)。

3 高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制建設(shè)對策思考

3.1 基于COSO框架理論構(gòu)建內(nèi)控體系

基于《指南》和COSO內(nèi)控框架理論，構(gòu)建高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制體系（見圖3）。單位層面內(nèi)部控制是從整體上對儀器設(shè)備內(nèi)部控制加以規(guī)范，為內(nèi)控運(yùn)行構(gòu)建良好環(huán)境。應(yīng)致力于形成一個科學(xué)高效、分工制衡的組織機(jī)構(gòu)，科學(xué)民主的工作機(jī)制，關(guān)鍵崗位設(shè)置合理、人員德才兼?zhèn)洹？赏ㄟ^一系列專業(yè)理論培訓(xùn)、文化建設(shè)等，提升人員的業(yè)務(wù)水平、職業(yè)素養(yǎng)、風(fēng)險意識和應(yīng)對能力等。

圖3 高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制體系

業(yè)務(wù)層面，主要涉及儀器設(shè)備管理中的設(shè)備配置、購置、入賬、使用和處置等方面。應(yīng)建立儀器設(shè)備內(nèi)部控制規(guī)范體系，以內(nèi)控環(huán)境建設(shè)為基礎(chǔ)、以風(fēng)險評估結(jié)果為導(dǎo)向、以控制措施為手段、以信息與溝通為紐帶、以監(jiān)督與評價為推動力，實(shí)現(xiàn)儀器設(shè)備安全、完整、有效，相關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行合法、合規(guī)，防范管控廉政風(fēng)險等控制目標(biāo)。

3.2 開展風(fēng)險評估，編制內(nèi)控操作手冊

在內(nèi)控現(xiàn)狀分析、內(nèi)控基礎(chǔ)評價的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)和關(guān)鍵崗位，著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險。結(jié)合高校儀器設(shè)備管理實(shí)際情況遵循全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則，明確儀器設(shè)備資產(chǎn)內(nèi)控目標(biāo)，設(shè)計內(nèi)控業(yè)務(wù)流程，識別主要風(fēng)險點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確立風(fēng)險應(yīng)對措施，形成風(fēng)險控制矩陣，編制《高校儀器設(shè)備內(nèi)部控制操作手冊》（簡稱《操作手冊》）。目錄如下：

（1）儀器設(shè)備管理內(nèi)部控制概述：1.1 相關(guān)定義；1.2 工作目標(biāo)；1.3 工作原則。

（2）儀器設(shè)備管理體系與運(yùn)行機(jī)制：2.1 控制目標(biāo)；2.2 組織機(jī)構(gòu)與部門權(quán)責(zé)；2.3 不相容崗位分離；2.4 管理流程圖；2.5 主要風(fēng)險點(diǎn)；2.6 風(fēng)險控制矩陣。

（3）儀器設(shè)備業(yè)務(wù)流程、主要風(fēng)險點(diǎn)和控制矩陣：3.1 控制目標(biāo)；3.2 業(yè)務(wù)流程圖；① 預(yù)算配置；② 購置；③ 驗(yàn)收入賬；④ 使用維護(hù)；⑤ 處置。3.3 主要風(fēng)險點(diǎn)；3.4 風(fēng)險控制矩陣。

（4）儀器設(shè)備內(nèi)部控制評價與監(jiān)督：4.1 內(nèi)部控制評價；4.2 內(nèi)部控制監(jiān)督。

（5）儀器設(shè)備規(guī)章制度匯編：5.1 政府法律法規(guī)；

5.2 高校規(guī)章制度。

3.2 多措并舉完善管理薄弱環(huán)節(jié)

通過風(fēng)險識別發(fā)現(xiàn)管理漏洞，不斷改進(jìn)管理舉措，降低儀器設(shè)備管理風(fēng)險。① 加強(qiáng)設(shè)備購置可行性論證是實(shí)施風(fēng)險事前控制的一個重要舉措，應(yīng)從欲購設(shè)備的教學(xué)科研服務(wù)需求、在校內(nèi)同類設(shè)備已有情況、使用情況、運(yùn)行維修費(fèi)落實(shí)、人員配備、效益預(yù)測及風(fēng)險分析等方面，綜合考察購置的必要性、先進(jìn)性和適用性。②建立高校間“共享專家?guī)臁奔翱己藱C(jī)制，解決設(shè)備購置論證、采購評標(biāo)、處置論證等環(huán)節(jié)，專家不公、不專等風(fēng)險。③依據(jù)設(shè)備采購“大數(shù)據(jù)”判別需求量較大的通用類設(shè)備，為其構(gòu)建線上競價平臺，增加采購?fù)该鞫龋档统杀?、提高效率。?針對大型設(shè)備驗(yàn)收及售后服務(wù)不力的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化履約驗(yàn)收程序和供應(yīng)商管理，保證采購質(zhì)量。⑤ 建立儀器設(shè)備調(diào)劑平臺，提升設(shè)備使用剩余價值；采用競價、拍賣相結(jié)合的分類處置方式，降低處置風(fēng)險。

3.4 內(nèi)控理念融入信息化建設(shè)

通過不斷完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，將內(nèi)部控制理念、原則運(yùn)用到儀器設(shè)備管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建管理閉環(huán)，完善監(jiān)督管理機(jī)制。① 通過流程約束，減少人為因素的隨意性。②依據(jù)分級管理需求，遵循不相融崗位分離的原則，有針對性地設(shè)置崗位權(quán)責(zé)，設(shè)定分類授權(quán)和分級審批，實(shí)現(xiàn)相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。③提升信息流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)確性，降低錯誤率。④ 通過可視化界面，動態(tài)掌握管理業(yè)務(wù)進(jìn)程和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，提高業(yè)務(wù)處理的及時性，充分挖掘數(shù)據(jù)價值，以提供科學(xué)、合理的決策支持和風(fēng)險預(yù)警。⑤打破信息孤島壁壘，與財務(wù)、招標(biāo)、公房、人事等相關(guān)部門建立信息交互，提高信息溝通的效率，降低溝通的時間成本，保證各環(huán)節(jié)的有效銜接和高效運(yùn)行。

3.5 實(shí)施內(nèi)控評價和監(jiān)督

（1）內(nèi)控自評。制定儀器設(shè)備自查評定表，每年度對儀器設(shè)備內(nèi)部控制建設(shè)情況和實(shí)施成效開展自我評價，分析存在問題和風(fēng)險，提出整改措施與風(fēng)險應(yīng)對計劃，形成自評報告，有利于完善儀器設(shè)備管理，提升內(nèi)部控制體系健全性和有效性。

（2）內(nèi)控監(jiān)督。校級儀器設(shè)備管理部門定期對院系、實(shí)驗(yàn)室實(shí)施抽查、監(jiān)督，尤其是部分下放權(quán)限的執(zhí)行情況。同時，定期向校內(nèi)審計監(jiān)察部門匯報儀器設(shè)備管理風(fēng)險防控工作，聽取其對進(jìn)一步完善風(fēng)險防控工作的意見和建議，積極推進(jìn)整改方案，并在下次匯報中將落實(shí)情況納入?yún)R報重點(diǎn)。

4 結(jié) 語

高校儀器設(shè)備全生命周期管理內(nèi)部控制建設(shè)，可圍繞控制環(huán)境、風(fēng)險管理、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個方面，從單位層面和業(yè)務(wù)層面，完善制度建設(shè)，明確崗位職責(zé)，加強(qiáng)理論培訓(xùn)，梳理業(yè)務(wù)流程風(fēng)險，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化風(fēng)險評估，借助信息化手段，優(yōu)化資源管理模式，構(gòu)建監(jiān)督和評價體系，提升儀器設(shè)備使用管理水平，有效防控風(fēng)險。