鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平效率損失的內(nèi)在邏輯
——基于樣板示范與市場化運作的分析視角

□吳思紅

（中共杭州市委黨校 公共管理教研部，浙江 杭州 310024）

一、文獻回顧與問題提出

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立和健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這是解決一些鄉(xiāng)村凋敝和發(fā)展滯后的重要舉措。在這一過程中，“人—地—錢”是鄉(xiāng)村振興的核心要素，其中，財政專項資金是政府推進鄉(xiāng)村振興的主要抓手，無論在農(nóng)村公共品供給，還是在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，都起著引導、支持和激勵作用。本文的財政專項資金主要指中央用于引導、激勵地方政府實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政專項轉(zhuǎn)移支付的資金。作為中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的運行管理具有一套完整的程序，由立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等構成，這是在科層制中嵌入市場化運作的一種分級管理機制，學界把其定義為“項目制”，并展開了結(jié)構功能研究。認為項目制具有“專項化”和“市場化”運行特點：“專項化”是指從中央到地方政府間分配資金越來越依靠“專項或項目”的方式。在政府間的財政轉(zhuǎn)移支付資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的“帽子”，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志[1](p1-36)。如農(nóng)村養(yǎng)殖種植生產(chǎn)補助、村村通公路、農(nóng)田水利、高山搬遷、生態(tài)林保護、農(nóng)村文化公共品和環(huán)境整治等等項目類型?！笆袌龌本褪窃诳茖又浦星度腠椖抠Y源競爭性配置和資金配套的產(chǎn)權激勵機制，以避免科層制運行的權力尋租與低效率。所以項目制是分稅制背景下，國家為了實行財政資金再分配和提供公共產(chǎn)品所建構的一種治國體制，是在原有行政體制之外產(chǎn)生了一種“項目權力”，并體現(xiàn)了“技術理性”的治國思維[2](p113-130)。這既是在科層制下實行市場化運作的一種分級管理機制，又是一種集權模式下“自下而上”的市場化競爭和“自上而下”分權的新型國家治理體制[3](p126-148)。

這些年來，學界在對項目制基本運行結(jié)構研究的基礎上，通過個案呈現(xiàn)分析項目制的功能目標問題。如黃宗智通過“平晚縣”推廣雙季稻項目的研究，發(fā)現(xiàn)項目制的運作并沒有導致基層政府運作的“合理化”，其實際運作展示的是“官商勾結(jié)”，體現(xiàn)的是逐利價值觀下的“權—錢”結(jié)合趨勢，所以“項目制”不是“現(xiàn)代化”和“合理化”治理體制[4](p143-158)；李祖佩通過F縣涉農(nóng)項目和“農(nóng)地整治”項目為例的考察，發(fā)現(xiàn)該項目所屬的縣、鄉(xiāng)、村三級管理中，由于“委托—代理”關系中的激勵和授權問題沒有得到有效解決，所以產(chǎn)生大量諸如共謀、資金假配套、精英俘獲等現(xiàn)象，項目制并不能形成有效的基層政府治理[5](p111-122)；李韜通過對項目制的科層制與市場化嵌入結(jié)構的分析，提出了項目制效率損失是由這種嵌入性結(jié)構所決定的，所以項目制并不是一種超越科層制的有效政府治理結(jié)構[6](p23-30)。

顯然，學界并沒有把同屬于項目制的鄉(xiāng)村振興中財政專項資金單列出來予以研究，而是把其放在項目制范疇內(nèi)進行具體類別項目的功能考察。即使在當前鄉(xiāng)村振興的研究中，仍然未能見到專門從鄉(xiāng)村振興視角研究財政專項資金公平效率使用的理論成果，所以以項目制既有理論研究為基礎，專門探索鄉(xiāng)村振興財政專項資金的公平效率問題，更能拓展鄉(xiāng)村振興理論與實踐研究的空間與深度。

鄉(xiāng)村振興中財政專項資金使用的公平效率損失問題已經(jīng)十分普遍和突出，主要表現(xiàn)為優(yōu)勢村莊獲得更多資金以及精英俘獲（或獨攬項目）、資金被套取和落地效益低等，這是由項目制的運行結(jié)構與鄉(xiāng)村振興中“樣板示范”專項資金戴帽的特點所決定的。我們在梳理10個縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃和方案時發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)劃和方案的目標高遠和振興人心，比如在二年內(nèi)打造和振興一二三產(chǎn)融合型、觀光旅游型、種植養(yǎng)殖型、鄉(xiāng)風文明等等特色村莊上100個，但是，實際的情況并非如此，多數(shù)縣在近二年內(nèi)重點打造的典型示范村一般不會超過10個，其中可參觀和揚名的典型樣板示范村只有兩到三個，這些村莊多數(shù)為具有前期基礎或有明顯的資源優(yōu)勢的村莊。而且這些所謂的典型示范村實際上只是行政村中的某個自然村，或者說是示范點，一般不能代表全村。這就意味著，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引導向下，大量的財政專項資金主要向樣板示范點快速聚集，短期內(nèi)樣板示范點的公共資源存量得到了長足發(fā)展。這就造成典型示范村與非示范村之間的“發(fā)展型懸殊”“富村愈富、窮村愈窮”的馬太效應，村民的剝奪感也相應增強，最終不利于村莊穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展[7](p54-61)。不僅如此，在項目制的運行結(jié)構中，科層制內(nèi)嵌入市場化機制，并未減少權力腐敗與項目的低效率。從各地省市縣紀檢監(jiān)察委員會官網(wǎng)上都可以看到已公布的涉農(nóng)專項資金被套取的案件。在我們調(diào)研中顯示，M縣五年內(nèi)有六名主管項目的局級干部和10名普通工作人員因在涉農(nóng)項目上違規(guī)和腐敗而落馬，還有六名村干部因為在項目申報和驗收中做假而受處理。這不僅偏離了鄉(xiāng)村振興的政策意圖和公平效率目標，而且影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的成效和進程。所以本文試圖從樣板示范與項目制市場化運行結(jié)構視角探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中財政專項資金公平效率損失的內(nèi)在邏輯，并在此基礎上提出公平有效地使用專項資金的路徑選擇。

二、鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平有效使用的理論與實踐

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，財政專項資金是以項目制方式運行的，并具有集中打造“樣板示范村”的特點，資金跟著項目走，項目跟著政策走。一方面中央政府和相關部委局通過委托—代理方式將項目逐級發(fā)包給下級政府，直至縣級政府和相關職能部門，形成分級管理體系。另一方面支持鄉(xiāng)村振興的財政專項資金承載在于項目中，項目運行是通過在科層制中嵌入市場化競爭機制來完成的，具有科層制與市場機制的雙重運作屬性。所以集中打造“樣板示范村”、委托—代理和在科層制嵌入市場化競爭機制構成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中財政轉(zhuǎn)移支付資金運行的基本結(jié)構。

首先，委托—代理結(jié)構。由于中央以及省級政府投入鄉(xiāng)村振興項目的財政資金十分龐大，而且項目類型復雜并具有專業(yè)性要求，中央及省級政府無法從縣域行政組織中獲得充分的信息，所以無論是中央政府和相關部委局，還是省政府和相關職能部門都沒有能力直接操辦和運作鄉(xiāng)村振興項目，只能把項目逐級委托到縣級政府和相關職能部門，由其直接操辦和運作項目，以實現(xiàn)項目最終落地到項目承載主體上，由此形成委托—代理的分級管理體制。中央相關部委局根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和政策目標編制《項目指南》，并提出項目意圖、建設內(nèi)容、支持對象、立項條件、申報和下達程序、資金規(guī)模、額度分配、分級責任、組織實施辦法等，以招標的方式發(fā)布項目指南書[3](P126-148)。省級政府和相關職能部門根據(jù)國家項目指南向中央相關部委局申請鄉(xiāng)村振興的項目。作為委托方的中央相關部委局將項目發(fā)包給省級政府和相關職能部門，省級政府和相關職能部門作為受托方代理中央政府和相關部委局管理項目，由此獲得包括項目配置權在內(nèi)的絕大部分管理權。然后省級政府和職能部門作為委托方還要以同樣的方式將項目發(fā)包給縣市政府和相關職能部門，由其直接運作項目，最終實現(xiàn)項目落地到項目承載主體上（市場主體和社會主體）。

在項目的分級管理中，省政府和相關職能部門扮演著代理者和委托者雙重角色，即相對中央政府及相關部委局是代理角色，而對應縣市政府和職能部門是委托者角色。從表面上看，這一雙重角色的權力很大，比如一個相關部門的計劃處室，可能掌握著上億甚于幾十億或上百億資金的初始計劃權，分管領導掌握審批權，但實際上其權力并不比縣級政府及其相關職能部門大。這是因為，一方面資金分配額度往往由各縣市的經(jīng)濟水平、自然資源特點、縣域人口和申請項目規(guī)模等因素所決定，這意味著，省級相關職能部門和主管領導并不能隨意切塊和分配資金。另一方面相關職能部門根據(jù)中央的項目要求和程序分配資金后（立項），只保留項目的監(jiān)督權和部分抽查驗收權，項目落地的再配置權（落地到項目承載主體）、公共品建設招標、監(jiān)督、驗收和效績評估等權力在立項后轉(zhuǎn)移到縣市政府和對應的相關職能部門，由其代理實施和完成項目。所以如此大量的項目資金只是如同“過水田”一樣通過省級政府和相關職能部門流到縣市政府和相關職能部門，縣市政府和相關職能部門還要以委托人的角色把項目資金“發(fā)包”給項目承載主體即社會主體和市場主體，最后實現(xiàn)項目落地。這意味著，縣市政府和相關職能部門獲得了項目配置權（落地到項目承載主體）、公共品建設招標、監(jiān)督、驗收和效績評估等委托代理權和額外的剩余控制權。

其次，在科層制嵌入市場化機制。在科層制中引入市場化競爭機制是20世紀80年代新公共管理運動的主要做法。在政府的公共服務中，科層制權威不僅“無法及時了解人們的真實需求”[8](p10)，而且“屬于所有人的財產(chǎn)不屬于任何人的財產(chǎn)”[9](p42)，“公共財產(chǎn)會被不計后果地使用”[10](p8-15)，這就容易導致不計成本地使用公共資源和權力尋租腐敗，所以政府權威在供給私人物品中存在明顯的低效率，必須引入市場競爭機制和對公共資源建立全面的私有產(chǎn)權[11](p80)。項目制就是在科層制中嵌入市場化競爭和產(chǎn)權激勵約束機制，以避免科層組織直接運行項目所產(chǎn)生的“公地悲劇”和低效率。

在科層制中嵌入市場化競爭和產(chǎn)權激勵約束主要是通過競爭性項目配置和項目資金配套而實現(xiàn)的。競爭性項目資源配置包括政府主體間的競爭和市場及社會主體間的競爭[6](p23-30)。政府主體間的競爭是在項目申請及立項時所產(chǎn)生的橫向競爭，即項目“發(fā)包”時“抓包”的競爭，包括省際之間（跑部錢進）和縣市際之間（跑廳局錢進）的競爭。市場或社會主體之間的競爭是指縣級政府和相關職能部門從省級相關職能部門申請項目并獲得立項后向社會主體（一般指申請公共品項目的主體）或市場主體“發(fā)包”項目，這時，各市場主體或社會主體向縣級相關職能部門“抓包”項目時的競爭。同時，如果公共品項目金額超過一定的數(shù)額，如超過10萬元（各地規(guī)定有些差異），那么公共品項目建設還要通過市場的競爭性招投標，由中標的市場主體實施項目建設，所以大額度公共品項目一般具有社會主體申請立項和公共品建設招標二次競爭的資源配置過程。

與項目競爭性資源配置相對應，項目資金配套是形成產(chǎn)權激勵約束，防止或減少“公地悲劇”，促進項目市場化運作效率的關鍵。作為中央政府在項目“發(fā)包”時對地方政府設立了項目配套資金的條款，要求地方政府在項目完成上擔負“連帶責任”[3](p126-148）。一方面激勵地方政府爭項目，放大杠桿效應，以促進地方政府實現(xiàn)中央政策意圖，整合中央與地方的關系[12](p113-127)。另一方面試圖通過地方政府和項目承載主體（社會主體與市場主體）嵌入自有資金，形成一種產(chǎn)權激勵約束，從而防止公共資源在末端的流失，保證中央項目資金的使用效率。項目資金配套分為項目立項的前期配套和后期配套，項目資金立項的后期配套一般由地方政府按照一定比例配套，不同地區(qū)的配套比例是不同的?？傮w而言，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)項目資金配套比例比中西部地區(qū)高。而前期項目資金配套一般是“獎補”項目，即先建設或生產(chǎn)，后獎補[6](p23-30)。

鄉(xiāng)村振興財政專項資金除了具有以上基本運行結(jié)構外，還具有項目資金集中戴帽配置的特征，這區(qū)別于項目制中一般性競爭資源配置的運行結(jié)構。鄉(xiāng)村振興中項目資金集中戴帽配置是指縣政府為了有效實施中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據(jù)中央的整體布局和要求，整合和集中財政專項資金，戴帽給樣板示范村。項目資金的戴帽配置在運行程序上與項目制一樣，所不同的是：雖然鄉(xiāng)村振興項目也要走項目制的基本程序，但由于各省市縣制定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃和方案，提出了本縣和本鄉(xiāng)的樣板示范村，所以項目資金要戴帽給樣板示范鄉(xiāng)和示范村，所以各主體在申請與立項時沒有競爭。但從本質(zhì)看，這種競爭只是前移到樣板示范點確立階段或者說制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃和方案階段。但必須指出的是，對于公共品項目而言，在其建設招標中市場主體競爭仍然存在。另外，省政府和職能部門只是根據(jù)本省制定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃或方案進行大切塊，重點傾斜到原先規(guī)劃的樣板示范縣，然后縣政府和職能部門又集中投放到樣板示范鄉(xiāng)和示范村，集中打造樣板點。所以其項目資金量一般都很大，往往由多部門整合多種類型專項資金而成，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和發(fā)改委在整合中起著主導作用。

由此可見，在鄉(xiāng)村振興財政專項資金的使用中，國家試圖通過市場化競爭機制和產(chǎn)權激勵約束而產(chǎn)生公平效率，但實際上壓力體制下項目資金戴帽配置和科層制與市場機制的融合，不僅造成了公平損失，而且產(chǎn)生權力尋租合謀，從而消解市場的效率機制，這顯然是系統(tǒng)運行結(jié)構上的問題。

三、鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平效率損失的系統(tǒng)結(jié)構

鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平效率損失是由壓力型體制與委托代理運行結(jié)構及其要素（剩余控制權—社會文化網(wǎng)—制度限度）共振所導致的。一方面壓力型體制下的任務發(fā)包、目標考核及結(jié)果運用催生和強化典型示范村模式，由此導致專項資金的選擇性集中和不公平；另一方面委托代理中結(jié)構要素的共振產(chǎn)生權力合謀，消解市場化競爭性資源配置和產(chǎn)權激勵約束，從而產(chǎn)生精英俘獲和套取專項資金的公平效率損失。

壓力型體制是1993年分稅制改革以后建構的，其目的是為了解決以前有“中國特色的聯(lián)邦主義體制”（分灶吃飯與財政包干）所帶來的中央經(jīng)濟資源、動員力、中央政治權威與統(tǒng)合力不足、地方政府執(zhí)行中央政策的效率低下和走樣等問題[13](p83-92)。所以中央在考量權力集中與適度行政分權平衡的前提下，實行中央財政能力的集中，建構壓力型體制。即在如計劃生育、維穩(wěn)、安全等等中心工作中，建構“行政發(fā)包”與“一票否決制”考核機制，通過層層壓任務，最后在基層政府中形成“上面千條線，下面一根針”的格局”[14](p3-10)。到了20世紀90年代末和21世紀初，中央進一步完善了“行政發(fā)包”的“條塊”管理機制及中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，以實現(xiàn)中央財力的再分配和平衡。“行政發(fā)包制”是學者周黎安從企業(yè)理論中引入政府治理結(jié)構中的一個概念，與馬克斯·韋伯的理性科層制相對應。這是行政組織中層級之間的“內(nèi)部發(fā)包制”，即在中央權威下，嵌入上級對下級的發(fā)包關系[15](p36-48)。通過責任狀的簽訂，下放事權，賦予下級政府大量的自由裁量權，實行過程與目標管理。上級只保留部分決策權和干預權，通過績效考核，對下級政府進行經(jīng)濟和干部人事晉升雙重激勵，由此形成橫向同級政府競爭的“錦標賽”，從而激發(fā)縱向的動員力和地方政府的執(zhí)行力[16](p1-35)。其特點：一是自上而下縱向政府間建立起目標管理責任制，這既強調(diào)地方政府的更多分權，又強調(diào)下級政府擔負更多的責任。二是通過階段性的政治動員促使“政治”與“行政”的混同運作、選擇性控制和“事本主義”行政、有“壓力”的目標約束與低度的過程約束[17](p61-90)。三是重視考核和結(jié)果運用，以量化指標分解任務，并實行量化考核，以“一票否決”和問責制推動考核結(jié)果的運用，使每一個責任主體頭上懸有“達摩克利斯之劍”的壓力[18](p104-112)。四是在“行政發(fā)包”中嵌入項目制，形成政治動員和經(jīng)濟激勵，激發(fā)地方政府活力和一定自主性。所以壓力型體制在本質(zhì)上是“行政發(fā)包制”與中央財政專項轉(zhuǎn)移支付制度的混合體，這既是一種中央財政的分配方式，又是一種政治動員機制，由此形成“集中力量辦大事”國家治理體制的內(nèi)核。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，來自中央此項工作的“行政發(fā)包”壓力傳遞到省，再由省傳遞到市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由此形成逐級責任機制。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施主體，縣鄉(xiāng)二級政府在來自上級政府“行政發(fā)包”的壓力下，就會根據(jù)中央、省市政府的戰(zhàn)略實施布局和要求，制定適合本縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案，并突出三個內(nèi)容：一是戰(zhàn)略實施規(guī)劃的典型示范樣板村，包括典型示范樣板村莊的數(shù)量和鄉(xiāng)村振興的類型；二是項目資金安排，包括資金性質(zhì)與獎補額度；三是考核方式與獎懲運用，納入年終工作考核的范圍，并占有相應的指標權重。一般而言，在戰(zhàn)略實施規(guī)劃上，典型示范樣板村（點）較多，涉及鄉(xiāng)村振興的方方面面，比如M縣的方案：田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)、鄉(xiāng)村治理示范村、生態(tài)旅游示范村等等110個示范點和項目。但是，就全縣而言，真正能夠重點打造的示范村（點）一般不會超過五個，這主要是受項目資源的限制。因為集中打造的示范村（點）要具有典型性，既可以應對省和市的振興戰(zhàn)略實施的工作年度考核，又可以提供上級領導考察參觀的實體，還可以作為政績宣傳樣板。所以在此壓力型體制下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的財政專項資金就會集中于縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾個典型示范樣板村（點）。如在浙江安吉生態(tài)旅游示范S村的打造中，近幾年來投入其中的多種類型專項資金高達6000萬以上[7](p54-61)。所以壓力型體制是造成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中財政專項資金公平性損失的主要因素。

同時，前文已論述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中財政專項資金使用效率并未如理論所預設的那樣，只要通過市場化競爭性資源配置與產(chǎn)權激勵約束，就可以產(chǎn)生效率，反而精英俘獲和項目資金被套取的低效率現(xiàn)象成為常態(tài)。這主要源于委托—代理下剩余控制權、權力文化網(wǎng)絡與制度限度的共振和權力合謀。

剩余控制權是不完全契約理論中的重要概念，與科斯的“交易成本”理論相關。威廉姆森根據(jù)科斯定律提出了資產(chǎn)專用性，認為資產(chǎn)專用性高的投資者，在投資前因擁有自主性的談判能力，而在投資后將會隨著自主性的減弱而減弱，這就面臨著被“敲竹杠”的風險[19](p117-123)。所以格羅斯曼和哈特在此假設的前提下提出了不完全契約理論，由此推進了“科斯定律”的發(fā)展。他們認為，在多數(shù)情況下的合約是不可能完全的，換言之，在信息不對稱和合約不能預測某種突發(fā)事件的情況下，只能約定明確的權利為特定權利，約定不明確或隱含的權利為“剩余控制權”。所以剩余控制權(Residual con-trolrights)是指那種事前在合約中沒有辦法明確界定怎樣行使的那部分權力，或者說在最終合約中能夠做出明確限定之外的權力，以及資產(chǎn)所有者可以按任何不與先前的合同、習慣或法律相違背的方式?jīng)Q定資產(chǎn)所有用法的權利[20](p1119-1139)。在不完全合約和剩余控制權的激勵下，由于代理者具有天然的信息優(yōu)勢，在簽訂合約時總是不會向委托者告訴不利于自己的信息，而是有意向委托者封閉或隱藏不利于自己的信息，所以這就使得委托者在信息不對稱的情況下總是處在不利的地位，由此容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風險，進而導致不能實現(xiàn)委托者所偏好的政策[21](p1-2)。所以“逆向選擇”和“道德風險”都是委托人與代理人利益博弈過程中信息不對稱所造成的事前和事后的機會主義行為，由正式制度所產(chǎn)生的不確定風險。但是，逆向選擇與道德風險是有區(qū)別的。逆向選擇是指代理人利用自身的信息優(yōu)勢及專業(yè)優(yōu)勢，在簽訂合約前所采取的機會主義行為，使委托人無法對代理人的好壞、優(yōu)劣進行甄別，最終選擇了劣質(zhì)的代理人，從而導致項目質(zhì)量和效率的損失，即“劣幣驅(qū)逐良幣”的結(jié)果。而道德風險是指簽訂合約之后，代理者利用信息不對稱條件下的剩余控制權對代理人“敲竹杠”，將成本轉(zhuǎn)嫁給代理人，從而造成代理人損失的可能性。無論是逆向選擇還是道德風險都是委托人與代理人之間在產(chǎn)權清晰的前提下發(fā)生的，是市場經(jīng)濟運行中的一種普遍現(xiàn)象。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，作為代理者的權力主體，特別是縣級職能部門掌握項目的權力主體擁有項目配置權（落地到項目承載主體）、公共品建設招標、監(jiān)督、驗收和效績評估等合約規(guī)定的權力以及不能約定的剩余控制權，這就不僅可以向省級職能部門即委托者“敲竹杠”，而且掌握項目的權力主體在項目配置、公共品建設招標、監(jiān)督、驗收和效績評估等方面擁有很高的自主性和空間，與社會主體（公共品項目承載者）和市場主體合謀。這種合謀的空間和機會既有合約明確的授權，又有剩余控制權，與權力文化網(wǎng)絡相嵌與疊加而成的，進而消解相關管理制度的約束。

權力文化網(wǎng)絡是美國學者杜贊奇在分析中國農(nóng)村政治變遷與政治權力結(jié)構時引入的概念，由鄉(xiāng)村社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規(guī)范構成，包括宗族、市場等多方面等級組織或巢狀組織，是地方社會精英獲取權威和利益的源泉。在這些組織中，文化網(wǎng)絡關系包括血緣、地緣、庇護人與被庇護人、傳教士與信徒等非正式組織關系[22](p15)。本課題并不考察農(nóng)村文化網(wǎng)絡對村莊權威和權力構架的影響，而是借其權力文化網(wǎng)絡關系即血緣、地緣、姻緣、業(yè)緣以及同學、戰(zhàn)友等泛緣關系解析權力者在合謀中的內(nèi)在關聯(lián)結(jié)構。

在剩余控制權的激勵下，權力主體往往以權力文化網(wǎng)絡關系為基礎建構“大圈子”。比如縣級項目主管職能部門（科室負責人與成員；部門主要領導）——發(fā)展與改革委員會（科室負責人與成員；部門主要領導）——財政局（科室負責人與成員；部門主管領導）——縣級項目主管領導形成權力的“大圈子”。在“大圈子”中往往又嵌入“小圈子”，即權力者與市場主體（項目承擔者）構成文化網(wǎng)絡關系，比如主管項目的科室負責人或者科室普通成員與其同學、戰(zhàn)友、血緣兄弟和同村人等等構成“圈子”。所以“圈子”與管理權力及其剩余控制權的結(jié)合，消解諸如權力監(jiān)督、項目申請與立項、招標和項目驗收等相關管理制度的約束，由此進一步推高制度改進的交易成本，從而導致制度改進受阻，即本文所稱的制度限度。這時，制度限度又反過來進一步激勵權力合謀，最終使項目資源配置、招標和驗收都在“圈子”內(nèi)運行（見表1），導致項目市場化運作虛化。

鄉(xiāng)村振興中項目市場化運行虛化主要包括項目資源競爭性配置虛化和項目資金配套虛化。前文已論述，鄉(xiāng)村振興中財政專項資金的申請與立項與以前涉農(nóng)項目是差別的。以前涉農(nóng)項目都要通過競爭性項目申請和評審立項、公共品大額度項目建設的招標、驗收和績效評估等程序而完成。而鄉(xiāng)村振興中項目申請和評審立項的競爭性前移到了鄉(xiāng)村振興樣板示范村的確立上。換言之，只要確立為鄉(xiāng)村振興樣板示范村（點），那么，其申請和評審立項只是形式上的程序，基本不存在競爭性。所以在鄉(xiāng)村振興典型示范村的確立過程中，相關權力主體要根據(jù)地域自然優(yōu)勢（鄉(xiāng)村振興中的基礎性資源優(yōu)勢）和動員“圈子”關系資源在競爭中獲得樣板示范點，即在調(diào)研、上報、初始規(guī)劃的草稿擬定和決策中參與動員，以達到目標。這是隱性的非程序性權力資源的博弈或主導，權力合謀使非正式的隱性的項目資源配置代替顯性的競爭性資源配置。

表1：M縣鄉(xiāng)村振興中財政專項承載主體關系網(wǎng)絡

同樣，在鄉(xiāng)村振興中的大額度公共品項目的競爭性招標中也是如此。權力主體與市場主體（投標者）合謀，即投標者通過與權力主體合謀，獲取招標標底、評審專家信息和“打招呼”，或者通過最低價競標（主體工程不能獲取利潤，權力主體給予輔助工程項目獲取高利潤）等等方式，進行違規(guī)的圍標或控標，把“圈外”投標者排斥在外，從而獲得項目資源的高收益。

項目資金配套虛化主要指項目承擔者與權力者合謀，實行虛假配套（這里討論的資金配套不包括地方政府的資金配套，主要是項目申請者或承載者的資金配套），這與項目驗收的合謀有關。權力主體與市場主體（即項目承載者）合謀，利用專業(yè)性、難以精準化測量和某種情景的不可控性（如河堤基底深度；養(yǎng)殖中的瘟疫）等信息不對稱的剩余控制權，在驗收中擴大數(shù)量或減低產(chǎn)品質(zhì)量，使加載自有的實際資金遠遠低于規(guī)定數(shù)，甚至于根本就沒有加載自有的配套資金。即使是“先生產(chǎn)，后補助”的獎補項目，同樣可以采取假報虛報等合謀方式套取項目資金。這就是有些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展項目明明在市場上無利可圖，但有政府項目資金的支持也能長期存活的緣由。

由此可見，委托—代理下的剩余控制權與權力文化網(wǎng)絡的結(jié)合不僅消解制度的效用，而且增加制度供給的成本，使制度產(chǎn)生限度。制度限度又反來激勵剩余控制權與權力文化網(wǎng)絡的結(jié)合，進一步產(chǎn)生權力合謀，破壞和消解項目市場化的運行效率，使權力精英和社會精英俘獲或者說獨攬項目[5](p111-122)。尤其是壓力型體制下樣板示范點模式，更是導致少數(shù)示范點和少數(shù)精英獲得鄉(xiāng)村振興的財政項目，所以鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平和效率損失已經(jīng)成為當前政府推動鄉(xiāng)村振興中的突出問題。

四、鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平有效使用的系統(tǒng)改進

上文已分析，鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平和效率損失根源于治理結(jié)構，也就是壓力型體制下的樣板示范模式和委托代理運行結(jié)構中的剩余控制權——社會文化網(wǎng)——制度限度等要素共振所形成的權力合謀。所以要減少或消除財政專項資金的公平效率損失，就要在改進壓力型體制下樣板示范模式的基礎上，進一步完善相關管理體制機制，壓縮權力合謀的空間，從而提升項目市場化運作的公平與效率。

首先，改進壓力型體制下鄉(xiāng)村振興樣板示范模式。鄉(xiāng)村振興樣板示范模式是政府項目資金集中使用和公平損失的源頭，由鄉(xiāng)村振興工作任務逐級行政發(fā)包、考核及其結(jié)果運用的所決定。所以要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興財政專項資金公平使用，就要轉(zhuǎn)換和改變壓力型體制和鄉(xiāng)村振興的樣板示范模式。但是，由于壓力型體制是國家層面的治理體制，包含有“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢和合理內(nèi)核，也是國家政策快速推動和落實的根本，所以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施不可能脫離這一國家治理體制，樣板示范模式將是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中長期和普遍的使用通用模式。這就要通過完善和改進壓力型體制下的考核機制和樣板示范模式，來推進鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平使用。一是改革集中考核與典型考核方式。鄉(xiāng)村振興涉及的內(nèi)容很廣，從產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村治理，到生態(tài)和鄉(xiāng)風文明建設，每項典型示范村都是項目資金集中投放的重點，上級要求做到有可視實體、有評估價值和有宣傳意義，總之，有可亮眼的典型性。一旦成為縣、市和省的典型，那么不僅被考核的層級單位可以加分，并獲得相應的經(jīng)濟獎勵，而且其主要領導人在職務晉升上也獲得加分。同時考核的權重較大，每年有中期和年終考核，時時有參觀學習。這種抓典型、集聚資源打造和重形式宣傳的集中考核與典型考核方式，必然導致“窮者愈窮、富者愈富”的不公平和項目資金低效率后果。所以要轉(zhuǎn)變集中考核與典型考核為以項目目標為主導的考核方式。即以鄉(xiāng)村振興的中長期規(guī)劃為根據(jù)，以項目目標管理代替集中考核與典型考核管理，完成一項，評估一項，考核一項，三年或五年對比規(guī)劃和項目目標算總賬。因為鄉(xiāng)村振興不是一年就可以實現(xiàn)的，尤其是資源缺乏的凋敝村莊，更是如此。而且諸如獼猴桃種植和加工項目、生態(tài)觀光旅游項目、三產(chǎn)融合項目等等往往需要5到10年才能建成和見效，所以轉(zhuǎn)變集中考核與典型考核不僅可以減少或消除造假行為，而且有利于中長期合理規(guī)劃和總體協(xié)調(diào)布局，以避免財政專項資金集聚到少數(shù)典型示范點和少數(shù)精英的手中，這是促使鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平使用的關鍵。二是做好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和其工作目標規(guī)劃設計。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃是對一個縣或一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊中長期發(fā)展的總體布局，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風文明和生態(tài)環(huán)境等諸多方面，其目的就是挖掘村莊資源和補短板，即根據(jù)各村莊的本土資源優(yōu)勢，補足村莊某些方面發(fā)展的短板，尤其是產(chǎn)業(yè)落后的短板。這意味著，不能為了可參觀、可宣傳和可加分的典型考核和集中考核，把項目資源集中投放到有權力資源關系，或“錦上添花”的典型示范點上，而是要投放到有資源挖掘的短板村上。所以做好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，并按照規(guī)劃的階段性目標引導和投放項目資金，或者攪動更多的資本下鄉(xiāng)，支持短板村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才是推動鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展的可行路徑，也是減少樣板示范村獨攬項目資源的關鍵。

其次，完善項目管理的相關制度。權力合謀不僅破壞和消解項目市場化的運行效率，而且使權力精英和社會精英俘獲或者說獨攬項目。權力合謀是委托—代理下剩余控制權、權力文化網(wǎng)絡與制度限度共振而產(chǎn)生的。減少權力合謀的根本途徑就是完善相關管理制度，主要從權力監(jiān)督、專家評審和項目驗收等方面著手。一是建立專門的項目特派監(jiān)督機構。項目特派監(jiān)督制度創(chuàng)新于貴州省畢節(jié)市，就是“以市統(tǒng)領、縣區(qū)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置”的基本構架，整合鎮(zhèn)、街道和區(qū)監(jiān)察委員會的力量，設立項目監(jiān)督特派小組，專司項目的監(jiān)督[23](p36-37)，具有較強的專門性和獨立性，并且在多年的實踐中呈現(xiàn)出了較好的監(jiān)督成效。但也有制約性不夠和容易遭遇權力文化網(wǎng)絡中“圈子”影響。所以要拔高權力層次，以“省統(tǒng)領、市（地級市）管理、縣設置”為基本構架，以縣級為基本單元設立項目監(jiān)督特派小組，專司縣級各類項目的監(jiān)督。這一做法能夠在一定程度上避免因制度成本增加而缺乏操作性，以消除或減少項目運行中權力合謀的尋租行為[6](p23-30)。二是完善專家評審機制。要阻斷評審專家違法違規(guī)參與招標人和招標代理人以及投標人的共謀，在評標時相互串通，為“圈子”的投標人打高分。這就要一方面提高專家評審費，給予更高的經(jīng)濟激勵，另一方面加大力度對違法違規(guī)評標的評審專家進行懲戒，使其不敢參與共謀。同時加強對評標專家的信用管理，建立評標專家信息評級制度和評標專家檔案查詢數(shù)據(jù)庫，對聲譽好的評標專家進行正激勵，同時對參與共謀的違規(guī)違法評標專家進行披露和懲罰[24](p20-24)。三是強化鄉(xiāng)村振興項目的驗收管理。面對如此數(shù)量龐大的各類項目，省級項目主管職能部門只能對縣項目主管職能部門進行委托性授權，即省級主管項目的職能部門只保留項目的檢查權，縣主管項目的職能部門不僅擁有鄉(xiāng)村振興項目的驗收權，而且還擁有隱性的剩余控制權，這意味著縣級主管項目的職能部門獲得了項目配置權（發(fā)包）、監(jiān)督權和驗收權，實現(xiàn)了“三權同體“的高自主性，這就容易產(chǎn)生權力合謀行為。所以一方面要通過現(xiàn)代網(wǎng)絡平臺和公示欄公開項目的詳細信息，強化項目招投標和驗收信息的公開透明，使更多的村民參與其中的監(jiān)督，另一方面增加省級項目主管部門對項目驗收的抽檢頻度和督查力度，使項目驗收中的權力合謀行為受到一定的約束[6](p23-30)。

再次，不斷推行最低價招標模式。最低價招標模式就是指報價最低的投標者中標方式，是國際上普遍流行的、公開公平競爭的市場化機制，同時也是防止和減少項目市場化運行中權力合謀尋租的有效方法。但是，當前相關法律并沒有對最低價招標方式做剛性要求，例如國家新的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令87號）提出了最低價招標方式，但對最低價評標做出附加性審查條件，即評標委員會認為，如果投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價，并有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，那么，應當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。這意味著最低價招標機制有名無實，相關項目主管部門和人員更可能地采取中間價招標，而獲得更大的自由裁量權，并與剩余控制權結(jié)合，從而拓展權力合謀的尋租與腐敗的空間。所以市場化競爭招投標往往成為“裝飾品”，項目效率就會因此而損失。所以要逐漸推行最低價招標方式，完善項目招投標的相關配套法律制度，特別是履約擔保制度，比如若由于低價引起質(zhì)量問題，那么，可以通過履約擔保來約束和調(diào)整中標人違反合同行為，以最大限度地挽回建設單位的損失[6](p23-30)。

最后，“指南引導—后期獎補”運作模式的改進與運用。鄉(xiāng)村振興財政項目的效率損失主要是權力合謀下競爭性項目配置與公共品項目建設競爭性招標虛化、地方政府項目資金配套與加載個人資金的產(chǎn)權激勵約束虛化，那么，“指南引導——后期獎補”就是通過強化產(chǎn)權激勵約束而提升資金使用效率。其運行模式是：國家按照政策意圖和地區(qū)資源條件制定鄉(xiāng)村振興項目指南，并在指南的基礎上確立項目后期獎補資金的基本額度，然后地方政府（縣）發(fā)動項目指南宣傳，并對項目獎補的后期申請進行指導，包括項目指南的類型、項目申請的條件、獎補資助的比例，申請失敗的風險等等。最后建立專業(yè)化項目評估體系，由第三方評估主體（市場主體）負責評估，省級主管項目的職能部門對獎補項目進行高頻度的抽檢。這一模式的效率機理在于：一是項目實體信息的確定性在很大程度上能夠減少或清除了委托代理中不完全契約所產(chǎn)生的剩余控制權，以及由其產(chǎn)生的逆向選擇與權力合謀的道德風險。因為直接以實物評估為基礎更具有確定性和便于監(jiān)督，而且項目管理的交易成本也會隨著這一前期環(huán)節(jié)的減少而降低。二是“先生產(chǎn)，后獎補”在客觀上等于先前加載了項目承載者的自有配套資金，由此形成產(chǎn)權激勵約束。特別是對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目而言，尤其是參與市場供求競爭的項目產(chǎn)品，如果在市場上出現(xiàn)虧損，那么，項目承載主體就會自然形成自我約束而不會先前跟進項目，反之亦然。所以“指南引導—后期獎補”是市場化程度高和有效運行的項目管理模式，既適應于鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，又適用于公共品項目，應該成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中財政專項資金的主要運行模式。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興中財政專項資金公平效率損失主要是壓力型體制下集中考核與典型考核、委托—代理下剩余控制權—權力文化網(wǎng)絡—制度限度等要素共振和權力合謀所引起的。這在本質(zhì)上是壓力型體制與項目制運行結(jié)構上的問題，換言之，是由壓力型體制下科層制與市場化機制相互融合結(jié)構所引起的。因為在壓力型體制的科層組織中嵌入市場化機制，不能形成兩個相對獨立和有明確邊界的系統(tǒng)，特別在權力文化網(wǎng)絡普遍存在和相關管理制度受限于制度交易成本的情況下，權力與市場的結(jié)合為權力合謀打造了良好的生態(tài)，而且很難通過制度再供給予以解決。所以無論是相關管理制度的改進，還是“指南引導—后期獎補”運作模式的改進與運用，只能是減弱權力合謀所造成的公平效率損失。這意味著，要從根本上提升鄉(xiāng)村振興中財政專項資金的公平效率，就不能局限于既有結(jié)構下的具體制度改進，而是要從國家治理結(jié)構和項目制上檢視和考量問題，在調(diào)整和優(yōu)化治理結(jié)構上下功夫，這是一個長期演進的制度變遷過程。