“屬地動員”：一個理解中國疫情防控模式的分析視角

□包涵川

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130000）

2020年初，具有較強傳染性的新冠肺炎疫情的暴發(fā)，對我國民眾的生命安全、公共秩序和生產(chǎn)生活都造成了巨大的沖擊和消耗，應(yīng)對疫情成為當下國家的“中心任務(wù)”。黨和國家不斷強調(diào)“全面動員”“廣泛發(fā)動人民群眾”對于阻擊此次疫情的重要意義，將其比喻為“打響了一場疫情防控的人民戰(zhàn)爭”。不僅如此，這種疫情防控模式也得到了各國領(lǐng)導(dǎo)人以及聯(lián)合國和許多國際組織的高度贊賞，世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽先生甚至說道：“我一生中從未見過這樣的動員”。綜合來看，此次疫情應(yīng)對中的社會動員具有高度的顯著性，它是中國取得抗“疫”勝利的重要途徑。

那么，如何從學(xué)理上認識疫情防控中的動員？它在具體的實踐情境中有著怎樣的運行特征？如何將這種動員模式“揚長避短”，以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的風險并適應(yīng)疫情防控常態(tài)化的局面？本文提出“屬地動員”的分析視角，將其視為理解中國疫情防控的關(guān)鍵機制。下文將首先分析“屬地管理”的相關(guān)概念，再結(jié)合具體案例展現(xiàn)這一模式運作過程及特點，探討其優(yōu)化的相關(guān)路徑，最后試將“屬地動員”模式放到各國比較視野當中，剖析中國在應(yīng)對公共風險時表現(xiàn)出的治理特色。文中涉及的案例既來自于訪談，也來自于公開的新聞報道，對于當中真實信息，本文按例作匿名處理。

一、“屬地動員”的主要概念及構(gòu)成條件

中國應(yīng)對疫情的最為重要的動員方式是“屬地動員”。從概念上來看，它可以被理解為以屬地管理的標準，在上級的統(tǒng)一指揮下，各級黨政組織按照區(qū)域內(nèi)“誰主管、誰負責”的標準動員相應(yīng)民眾和其他資源進行疫情防控的方式。具體來看，這一動員模式包括以下三個構(gòu)成條件。

第一，以空間為單位。在諸如傳染病等突發(fā)情況中，社會動員對象的確定可以有多種標準，行業(yè)、階層乃至年齡特征等都可以成為社會動員的組織依據(jù)。但是在中國的疫情防控中，這些標準都被納入?yún)^(qū)域空間要素之中。換言之，“屬地動員”之中的行動者，無論擁有何種身份，都以其歸屬地作為識別其身份的根本準繩。在2020年新冠肺炎疫情防控中，各個地方空間實質(zhì)上成為了動員組織單元。在各自之間嚴格邊界的基礎(chǔ)上，諸多單元組成了完整的空間分布格局。就此而言，“屬地動員”所對應(yīng)的空間不是物理空間，而是通過公共權(quán)力界定劃分和主導(dǎo)維持的動員空間，具有吉登斯所說的“權(quán)力集裝器（Power Container）”的特征[1](p14)，其中的人、財、物成為應(yīng)對疫情防控這一社會治理中心任務(wù)的資源。實際上，這種屬地原則在現(xiàn)行的《傳染病防治法》中也有所體現(xiàn)，許多內(nèi)容明確了各個“塊塊”政府在預(yù)警和防控當中的職責，而第三十條等款項還直接運用了“屬地管理”概念，凸顯了空間單位在傳染病整治體系中的意義。

第二，黨政部門“誰主管、誰負責”。各級黨政部門是動員的主要組織者，它們主導(dǎo)了動員的各個環(huán)節(jié)。對于每個空間單位而言，對應(yīng)的黨政組織要對于轄區(qū)內(nèi)的疫情防控事務(wù)加以管理并承擔相應(yīng)責任。具體來說，為了有效阻斷病毒傳播的社會網(wǎng)絡(luò)，相應(yīng)的黨政組織被授予了必要的、以適當方式干預(yù)社會運行的權(quán)力。而與之相伴的是高度的責任性，這要求黨政組織必須對于區(qū)域內(nèi)可能出現(xiàn)的疫情隱患加以回應(yīng)，一旦處理不當，相應(yīng)的黨政部門也要受到處罰。這里要強調(diào)的是，“誰主管、誰負責”雖然主要是對于以“塊塊”形式存在的地方政府組織而言的，但是一些以“條條”形式存在職能部門如衛(wèi)生防疫、公安系統(tǒng)等在疫情防控當中擁有重要的地位，地方政府組織的行動離不開這些職能部門的積極參與。而反過來看，職能部門的行動必須嵌入地方組織所管轄的空間當中，這是當代“條塊結(jié)合，以塊為主”模式以及兩者之間的“結(jié)對”機制在新冠肺炎疫情防控這一特殊時期當中的體現(xiàn)[2]。

第三，高度的社會動員。高度的社會動員首先意味著屬地范圍內(nèi)的治理流程不是按照科層制中的常態(tài)化、程式化等方式展開，而是采用在特殊時期黨政組織調(diào)動屬地范圍內(nèi)的所有資源，并動員社會力量參與到疫情防控中來的途徑。無論是執(zhí)行上級下達的任務(wù)，或者應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)情況，又或者密集排查潛在的危險，各個空間單元都普遍采用了這一方式。進而言之，此次疫情防控當中的社會動員具有改革開放以來少見的高強度和廣泛性。一方面，社會資源高度聚集，公共資源和私人資源的相互融合，共同致力于風險防控，另一方面，涉及的動員對象具有廣泛性，實踐中，各省紛紛啟動重大衛(wèi)生公共事件的響應(yīng)措施，重要內(nèi)容之一就是對于傳染病的群防群治。其中既有各級黨政干部，也有基層黨員，還包括相關(guān)企業(yè)人員和社會組織，而其他的社會民眾也積極加入，甚至在天津、合肥等一些地方，少先隊員都被有效調(diào)動起來，他們在家庭和鄰里以積極宣傳和講解的方式參與到抗擊疫情過程中?？梢钥吹?，參加者之間少有治理者和被治理者的界限劃分，各方都是公共健康共同體的一部分，以此，作為中心任務(wù)的疫情防控和每一個社會成員相互聯(lián)系了起來。在對武漢基層干部的調(diào)研當中，他們反映雖然類似的基層動員在近年來的“兩會”、軍人運動會等重大事件中普遍出現(xiàn)，但是這些動員對象大多只包括各級干部和社區(qū)內(nèi)的積極分子，廣大民眾并沒有在實質(zhì)上參與進來。而與以往不同，疫情當中的屬地動員既包括體制內(nèi)動員，也包括體制外動員，表現(xiàn)了前所未有的強度和廣度。在此基礎(chǔ)上，由于黨政部門“誰主管，誰負責”原則的存在，這種社會動員主要是按照自上而下的方式進行的，即使是社會成員的自發(fā)參與，也要納入黨政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

綜上所述，上述三個條件即以空間為單位、“誰主管、誰負責”、高度的社會動員分別對應(yīng)了疫情防控模式的分級分工標準、領(lǐng)導(dǎo)方式和運行特征，這三個條件相互融合，構(gòu)成了密不可分的體系。在新冠肺炎疫情防控實踐中，“屬地動員”成了大多數(shù)地方所應(yīng)用的主要模式，在反復(fù)的摸索中成了中國應(yīng)對危機的積淀性經(jīng)驗。

二、“屬地動員”在疫情防控中的運行過程

上文主要是通過相對靜態(tài)的方式剖析了“屬地動員”概念及其各個構(gòu)成條件，下文將在此基礎(chǔ)上分析“屬地動員”的運行過程，在動態(tài)中展現(xiàn)“屬地動員”的實踐機制。整體上看，“屬地動員”相關(guān)機制分為以下幾個具體方面：

（一）準確切分防控空間

“屬地動員”的現(xiàn)實運作過程首先是對于疫情防控空間的識別，與以往屬地動員不同的是，新冠肺炎疫情防控當中的屬地空間識別更加凸顯“無死角”的特征，處于區(qū)縣交界地帶或者物業(yè)未入住社區(qū)等以往的“不管區(qū)域”也被囊括進來，并派駐治理力量。在感染性疾病造成的疫情之下，每個人都有可能是傳染或被傳染者。因此，疫情的防控必須將相關(guān)措施精準落實到家庭或者個人之上，這就要求“屬地動員”的空間必須盡可能小，才能夠成功地隔斷病毒傳播的人際網(wǎng)絡(luò)。

對于大部分疫情防控任務(wù)而言，“屬地動員”的空間經(jīng)常按照“中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）—村（社區(qū)）”層層延伸并劃分。中央以各省為疫情防控的基本治理單位，各省又動員轄區(qū)內(nèi)的地級市，以此類推這一動員鏈條最終達到了處于中國最為基層位置的鄉(xiāng)村或社區(qū)之中。在全國絕大多數(shù)地區(qū)，作為相對微觀的政治空間單元，鄉(xiāng)村和社區(qū)成了疫情防控的主力。而在疫情較為嚴重的武漢等區(qū)域，管控和動員的空間單位被進一步微觀切分，以求“精準到人”，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）包村（社區(qū)）、村（社區(qū)）包組（網(wǎng)格）再分拆到戶的鏈條。這種做法在武漢等地方尤為明顯，普遍性的方式是基層工作者組成的行動隊將小區(qū)分為具體的樓組，每個或每組工作人員分包幾十戶居民。健康信息匯報、志愿人員征集、防疫信息宣傳、生活物資配送、社會心理干預(yù)等大多數(shù)事務(wù)均按照這一空間劃分方式來進行。

進而言之，按照任務(wù)的類型差異，在自上而下的動員鏈條中存在著任務(wù)的縱向分工。各個中間環(huán)節(jié)的功能不止是將動員空間進一步劃分并且將任務(wù)下派，其自身也承擔著對于基層難以解決的任務(wù)的動員性執(zhí)行職能。一個典型的現(xiàn)象在于，成功的疫情防控離不開大型重點項目的推進。這些重點項目顯然無法通過底層動員實現(xiàn)，縣域、市域甚至省域空間成為了推進這些任務(wù)的空間單元。在收治和治愈新冠病毒感染者當中發(fā)揮了重大作用的火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院便是突出的例子。而由于疫情狀況的不斷變化，動員空間的劃分方法亦隨之調(diào)適。整體上看，越是疫情較為嚴重的地方，各個層次動員空間的運行負荷也就增強，“屬地動員”的空間劃分鏈條也會隨之拉長，基層空間單元就愈發(fā)微觀。

（二）各級力量親力親為

“屬地動員”的運行過程有賴于黨政部門和社會民眾的親力親為。突發(fā)傳染性疾病造成的公共衛(wèi)生風險具有未知性，并且影響了經(jīng)濟、社會運行各個環(huán)節(jié)。這意味著既有的常態(tài)化社會結(jié)構(gòu)和制度難以充分應(yīng)對，只能夠通過各級力量普遍參與的方式遏制危機。從此種意義出發(fā)，“屬地動員”模式促使各級力量能動性得到最大發(fā)揮。首先，治理力量大多布控于疫情防控的前沿。這里要強調(diào)的是，疫情抗擊中的人員分工不是按照科層體系中以職責明確和高度流程標準化的方式來進行的。它體現(xiàn)的是破除與再組織的邏輯，即先打破在常態(tài)情況下的分工原則，然后將原有的職能部門按照具體情況的需要以高度靈活的方式進行重組。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，參與到疫情防控的人員，不僅有原來的基層干部，還包括地方黨政組織當中各個部門如稅務(wù)局、教育局乃至與疫情防控工作不甚相關(guān)民族宗教部門等之中的人員。這些干部在非常時期不斷“下沉”。以此，一線治理力量的擴充提升了治理行動的效能，構(gòu)成了此次“屬地動員”的一個顯著特征。其次，“屬地動員”當中內(nèi)含了強有力的激勵機制，有效地激發(fā)了各級力量的行動。新冠肺炎疫情防控的顯著特征之一就是正向激勵和逆向激勵并存。其中的業(yè)績突出者不僅獲得了物質(zhì)回報，還能夠在基層推薦之下實現(xiàn)“破格提拔”。而對于其中的過失行為，監(jiān)督問責也比常態(tài)下的動員要更為嚴厲。多種激勵方式的運用使各類人員的積極性被調(diào)動起來；最后，各級力量的親力親為并不意味著無序性，“屬地動員”的社會網(wǎng)絡(luò)中存在著結(jié)構(gòu)性分化，總體表現(xiàn)出了“中心—半外圍—外圍”結(jié)構(gòu)。居于“中心”位置的是基層黨政部門人員，處于“半外圍”位置的既包括地方和基層衛(wèi)生防疫工作者，又普遍涵蓋了體制外各行各業(yè)的黨員群體，還包括基層群眾組織如業(yè)主委員會成員以及其他社會組織的相關(guān)人員，居于“外圍”位置的是作為參與者的其他普通民眾。幾者之間形成了引領(lǐng)與被引領(lǐng)的秩序關(guān)系。通過上述諸種機制，“屬地動員”在疫情防控的過程中實現(xiàn)了擴展參與能動性和保證良好秩序的結(jié)合，這也成了其能夠在實踐中發(fā)揮巨大效用的重要原因。

（三）綜合運用多種手段

綜合運用多種手段指的是在“屬地動員”的運行中，各種靈活性的治理方式得到運用。實際上，在中國常態(tài)政治生活中，基層政權(quán)就傾向于明確具體的行政目標卻不嚴格規(guī)定達到目標的流程化具體途徑，體現(xiàn)了目標責任制的邏輯[3]。在“屬地動員”的運行過程中，目標管理責任制的邏輯得到了最大限度的運用，這就使多種靈活性手段應(yīng)對疫情成為可能?？傮w來看，有下述四類手段在“屬地動員”之下的疫情防控中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。第一類是強制性手段。這指的是按照規(guī)定通過強制的方式管控疫情，并對于破壞動員和疫情防控體系的相關(guān)人員按照相關(guān)規(guī)定實行強制措施。典型的例子包括十堰市張灣區(qū)的“戰(zhàn)時管制”、全國多地的“封城”以及對于妨礙這些規(guī)定的人的各類強制性處罰等，它們反映了國家公共權(quán)力在社會動員當中的必要作用；第二類是灌輸性手段。這指的是通過宣傳和說教轉(zhuǎn)變?nèi)藛T的主觀心態(tài)參與到疫情防控的方式。劉太剛指出，以適當?shù)耐緩睫D(zhuǎn)變民眾觀念，通過非物質(zhì)性的手段塑造有利于治理目標的動機是中國治國理政的特征之一[4]。在本次的動員當中，多數(shù)基層防控空間單元展開了線上線下兩種宣傳方式，一些基層靈活性的宣傳方法，如“鄉(xiāng)村擴音器喊話”等還成了備受社會矚目的對象；第三類是獎懲性手段。這指的是通過獎勵、懲罰等利益誘導(dǎo)進行動員的方式。從個體層面來看，參與某項社會動員的因素之一就是利益考量，而通過影響利益水平也就成了完成組織任務(wù)的可行途徑。這在實踐中的代表性例子包括對于動員中表現(xiàn)積極者、線索舉報者的獎勵以及對于疫情防控不力的干部實行的就地免職等；第四類是技術(shù)性手段。這對應(yīng)的是一系列運用技術(shù)手段進行空間單位內(nèi)的動員并完成疫情防控目標的方式。實踐中主要表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)、無人機、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用，其運用不僅保障了動員的精準度，也提升了動員的效率。

上述多樣化的手段構(gòu)成了社會動員進行的具體技術(shù)途徑，而“屬地”和這些方式之間有著重要的互為因果條件的聯(lián)系。第一，“屬地”原則本身就意味著明確“守土有責”的責任性[5]，它構(gòu)成了上述具體方式發(fā)揮的條件。進而言之，“屬地”規(guī)定了上述各項具體手段的作用空間范圍和必須遵循的因地制宜原則。這使動員過程中疫情防控技術(shù)并非沒有呈現(xiàn)出絕對的一致性。而且，治理空間的轉(zhuǎn)換通常會導(dǎo)致具體防控技術(shù)的變化；第二，上述機制中凸顯的靈活性原則經(jīng)常還影響了“屬地”劃分的方式。比如，在防疫實踐當中，成都市的一些地方探索出了“三長制”模式，即按照“街長”“院（院落）長”和“樓長”三級作為動員空間單位。而鄭州市還采用了“路長制”，即黨政干部分包道路，并設(shè)有二、三級路長的治理模式。以此，在結(jié)合多樣化的治理技術(shù)的條件下，“屬地動員”表現(xiàn)出了較為鮮明的靈活性。

（四）重視明確政治意識

“屬地動員”當中鮮明地凸顯了政治意識。這指的是在“屬地動員”過程中，各級黨政組織重視明確抗擊疫情的政治性意義和崇高的使命感。在中央到地方的疫情防控動員話語中，“堅決”“同心協(xié)力”“政治優(yōu)勢”成了經(jīng)常出現(xiàn)的高頻詞。這些話語不僅強調(diào)了動員的強度，還反映了遏制疫情不止是公共管理任務(wù)，更是黨和國家必須承擔的政治責任，凸顯了“為人民服務(wù)”“黨和人民群眾之間的血肉聯(lián)系”等政治原則。依循這一邏輯，高強度的動員不僅意味著黨政干部必須高度樹立政治意識，而且民眾的日常生活也要在很大程度上融入政治領(lǐng)域之中。在具體方式上，公共媒體發(fā)揮了重要的作用，持續(xù)性的宣傳強化了政治意識，為疫情防控營造了強大的輿論氛圍。政治意識的灌輸對于“屬地動員”有著重要的意義。它規(guī)定了“屬地動員”發(fā)生的主觀文化背景，并且為動員提供了心理動機上的引導(dǎo)。具有高度政治意義的“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”“共克時艱，匹夫有責”等成了許多地方的社會動員話語，是否為疫情防控作出貢獻，成為各級黨政干部是否具有使命感和社會成員是否具有國家榮譽感、責任感的重要衡量標準。這為“屬地動員”的運行提供了強力的主觀激勵。

綜上所述，“屬地動員”可以被視為中國特色的社會行動。而正如著名社會學(xué)家帕森斯所說，任何社會行動都存在著行動結(jié)構(gòu)和要素，透析這些要素能夠?qū)崿F(xiàn)對于社會現(xiàn)象的“分析性成分”[6](p38)。就此而言，上述的四種具體機制對應(yīng)了“屬地動員”運行的四項基本要素，即“準確切分防控空間”對應(yīng)了空間要素，它厘定了“屬地動員”發(fā)生的空間范圍；“各級力量親力親為”對應(yīng)了人員要素，它對應(yīng)了何種群體參與到“屬地動員”過程當中以及這種參與的狀態(tài)和結(jié)構(gòu)；“綜合運用多種手段”對應(yīng)了工具要素，它涉及“屬地動員”中的各項工具、方式和技術(shù)；“重視明確政治意識”對應(yīng)了觀念要素，它形塑了“屬地動員”發(fā)生的主觀背景和政治價值。四種內(nèi)容綜合起來，相互融合與支撐，共同形成了抗擊疫情中“屬地動員”的實踐體系。這可表達為下圖（圖1）：

三、“屬地動員”與中國疫情應(yīng)對的實踐優(yōu)勢

這里要強調(diào)的是，此次新冠病毒疫情應(yīng)對中出現(xiàn)的部分問題，反映了我國應(yīng)急管理體制特別是公共衛(wèi)生安全體制中的短板。但是，對于疫情防控而言，“屬地動員”等方式取得的成就總體上遠遠大于其短板，并得到了世界許多國家和國際組織的肯定。就此而言，本文不是說“屬地動員”等應(yīng)急管理體制沒有亟待改進之處，而是強調(diào)“不能把孩子和洗澡水同時倒掉”的觀點，正視“屬地動員”在疫情防控階段的特色和優(yōu)勢?？傮w上看，“屬地動員”表現(xiàn)出了中國疫情應(yīng)急管理中的三點優(yōu)勢：

（一）有效控制了疫情傳播網(wǎng)絡(luò)

從公共衛(wèi)生學(xué)的角度出發(fā)，對于大多數(shù)突發(fā)感染性疾病而言，針對性藥物開發(fā)的速度很可能落后于疫情蔓延的速度。最為有效的治理方案就是規(guī)避接觸以減少傳染機會[7](p122-123)?！皩俚貏訂T”在這種意義上發(fā)揮了重要作用。從上文中可以看出，“屬地動員”將各層次的空間政治化并作為基本的治理單元，這使得疫情防控格局形成了地域空間之間的高度隔離。由于其中的空間精細切分機制，隔離空間便能在更為細微的治理單元之上得到精細劃分，提升了治理的效果。這有效阻斷了新冠病毒的傳播網(wǎng)絡(luò)，降低了人與人之間的社會聯(lián)系程度，盡快遏制住了疫情蔓延。

（二）實現(xiàn)高度授權(quán)和統(tǒng)一指揮的結(jié)合

類似于新冠肺炎疫情的公共危機事件的利益相關(guān)群體是全體國民，這對于作為人口大國的中國來說構(gòu)成了較大的挑戰(zhàn)，既要求分級管理和層層授權(quán)，又要求疫情防控能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一指揮?！皩俚貏訂T”的方式能夠?qū)⑸鲜鰞蓚€方面有效結(jié)合起來。從授權(quán)性來看，由于“屬地管理”模式對于運行方式靈活性的強調(diào)，黨政干部獲得了行動當中的授權(quán)空間，表現(xiàn)出“內(nèi)部賦能”的特色，而又由于社會民眾在動員當中的廣泛參與，屬地動員又獲得了“外部賦能”。這使中國的疫情防控工作能夠在較短時間內(nèi)聚攏體制內(nèi)外資源，凸顯了“有效”的特征；從統(tǒng)一性來看，各個獲得授權(quán)的“屬地動員”單位被要求按照中央和地方的集中指揮展開行動，服務(wù)于全國疫情防控的整體格局。其中的關(guān)鍵機制在于黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國應(yīng)急管理的核心原則，這使各級黨組織成了社會動員的運行中軸。在黨中央統(tǒng)一部署下，各地多樣化的動員防控方式能夠協(xié)調(diào)一致，不至于產(chǎn)生權(quán)力過度下放及其導(dǎo)致的社會混亂狀態(tài)，凸顯了“有序”的特征。由此而言，“屬地動員”中的權(quán)力下放不是結(jié)構(gòu)性的公共權(quán)力的分立，而是在具體動員過程中的充分授權(quán)，是能夠同時實現(xiàn)全國統(tǒng)一指揮并有效發(fā)揮各級黨政組織和社會公眾能動性的優(yōu)化組合。

（三）根據(jù)情況變化進行動態(tài)調(diào)適

疫情的特征會隨著時空場景的變化而變化?！皩俚貏訂T”的方式以其靈活性可以較好地適應(yīng)時間、空間兩個維度中的疫情危機狀況，匹配治理目標的變化。從時間上看，作為一種公共衛(wèi)生風險，傳染病通常有產(chǎn)生、傳播和衰退的時間周期，“屬地動員”的強度也會相應(yīng)不斷調(diào)整。在疫情局部

暴發(fā)時期，大多數(shù)地方基本采用了高強度的嚴防死守和近似于戰(zhàn)時狀態(tài)的動員方式。隨著疫情蔓延勢頭逐步得到遏制，“屬地動員”的強度也逐漸減弱，全國漸漸取消管制并實現(xiàn)有序復(fù)工，逐步結(jié)束了動員式的非常態(tài)治理局面。當疫情又在北京、吉林等個別地區(qū)局部出現(xiàn)之時，高強度的“屬地動員”又被重新應(yīng)用，而在武漢實施的全員檢測，亦按照“屬地動員”的方式組織起來；從空間上看，由于“屬地動員”基于空間單位的差異性，各地的動員強度和動員方式也各具特色。“屬地動員”具有高度的靈活性，它不依循于特定教條，能夠在較大程度上及時應(yīng)對各種具體情況。

上述三個優(yōu)勢構(gòu)成了“屬地動員”模式在中國應(yīng)急管理實踐過程當中的中國經(jīng)驗。進而言之，“屬地動員”在中國情境表現(xiàn)出的優(yōu)勢亦能體現(xiàn)并遵循應(yīng)急管理的一般學(xué)理邏輯。應(yīng)急管理是伴隨著人類進入風險社會階段而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。從人類應(yīng)對疫情等重大公共風險的歷史上看，成功的方式可被簡要地劃分為兩類：“分”或者“緩”。“分”就是分攤，既然現(xiàn)代性社會的公共安全風險難以避免，最好的方式就是讓國家當中的各個部分都積極分擔風險，政府和其他公共部門、企業(yè)、社會組織、民眾都要將自身的責任加以承擔，以此將社會風險危機不斷切割，化大為小[8]；而“緩”的思路則指的是在現(xiàn)代性的負面作用無法完全消除的情況下，通過以退為進的方式加以應(yīng)對。隔離和減少人員往來實際上就是切斷和簡化現(xiàn)代性社會中的復(fù)雜社會聯(lián)系，讓現(xiàn)代社會的高密度和高流動性特征在疫情傳播的特殊時刻在一定程度上暫緩運行。這種做法雖然不能在長遠上永久持續(xù)，但是能夠在風險進程中的關(guān)鍵節(jié)點及時止損?！皩俚貏訂T”的方式，同時將上述兩方面風險應(yīng)對思路有效發(fā)揮，它憑借高度社會動員性使疫情防控以多方參與形式進行，并且以“屬地”分隔的方式相對抑制了現(xiàn)代性的副作用，斬斷了傳染病在社會流動網(wǎng)絡(luò)當中的傳播鏈條，將“分”和“緩”的思路彼此結(jié)合，在較快時間內(nèi)有效化解了疫情危機，取得了中國抗擊疫情的矚目成就。

四、“屬地動員”的未來優(yōu)化路徑

雖然體現(xiàn)出強大的優(yōu)勢，但是疫情防控中的“屬地動員”模式也表現(xiàn)出了一些亟待優(yōu)化的地方。實際上，在改革開放以來，各類重大的突發(fā)事件往往成了中國應(yīng)急管理體制優(yōu)化的契機[9]。此次全民動員抗疫所暴露出的不足，也會在未來成為中國應(yīng)急管理優(yōu)化的補位重點。從“屬地動員”的運行來看，相關(guān)的優(yōu)化要點主要表現(xiàn)在下述三個方面：

第一，增強“屬地動員”當中的專業(yè)性因素。處理突發(fā)公共事件的重要環(huán)節(jié)就是鎖定導(dǎo)致災(zāi)害的因子，以確定是何種因素導(dǎo)致了公共風險并尋求方案應(yīng)對[10](p2-4)。這要求必須通過專業(yè)視角對災(zāi)害進行評估。而對于新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生事件來說，它比其他治理活動更加高度依賴科學(xué)和專業(yè)性。新冠肺炎疫情當中的動員模式是按照政治優(yōu)先的原則進行的，但是如果忽視應(yīng)對方案的專業(yè)性，反而會造成困境。譬如，一些地方噴灑了錯誤的消毒劑，這不僅無法除去病毒，卻造成了生態(tài)和健康危害。因此，疫情防控過程中，必須使動員中的各項措施符合科學(xué)要求，讓各級衛(wèi)生防疫工作者有著更大的話語權(quán)，并且在動員中普及基本衛(wèi)生健康知識。實際上，新中國有著諸如“赤腳醫(yī)生”等科學(xué)與群眾路線相結(jié)合的成功經(jīng)驗[11]，未來應(yīng)進一步在新時代條件下?lián)P棄這些舊式傳統(tǒng)，實現(xiàn)科學(xué)性、專業(yè)性和高度的政治動員相結(jié)合，使黨政干部和人民群眾的參與熱情納入科學(xué)治理的軌道中來，提升“屬地動員”的有效性。

第二，推進“屬地動員”的規(guī)范化。這指的是“屬地動員”的應(yīng)急管理模式需要形成規(guī)范性較強的措施體系。歐陽靜發(fā)現(xiàn)，在疫情防控中的動員過程中，政府沒有明確的指導(dǎo)思想和措施方案，動員的進行主要是通過分管人員的個人本領(lǐng)和魅力展開的[12]。這一方式難免會出現(xiàn)因操作不當進而損害民眾和社會利益的行為，包括違規(guī)堵路、暴力毀壞公共設(shè)施等。這些行為實際上將全民動員進行疫情防控的目標異化為展示公共權(quán)力的強制性[13]，背離了迅速緩解疫情和提升民眾健康水平的初衷。鑒于此，未來應(yīng)當探索應(yīng)急管理當中動員的相對規(guī)范性操作方式，以法治手段遏制動員當中的違規(guī)行為，保護公共利益。

第三，將“屬地動員”的積極成分實現(xiàn)常態(tài)化轉(zhuǎn)型。與各類風險并存是現(xiàn)代社會的常態(tài)局面，這就要求不能僅僅將“屬地動員”作為一種非常時期的應(yīng)急手段，還要挖掘其中關(guān)于建立常態(tài)化應(yīng)急管理體系的潛力?？尚械乃悸吩谟?，一方面，未來應(yīng)將“屬地動員”當中黨政干部與民眾、民眾之間的協(xié)作關(guān)系實現(xiàn)進一步發(fā)展，將基層民眾應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)以相對制度化的方式逐步確立下來。這不僅能夠以加強社會建設(shè)的方式增強社會面對風險的“自救性”，還可以推動應(yīng)急管理體系中的政府角色從“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變，全面提升中國的風險防控能力[14]；另一方面，“屬地動員”當中表現(xiàn)出了大量的地方和基層應(yīng)對風險的創(chuàng)新，成了各類應(yīng)急措施的“試驗場”。未來應(yīng)將成功經(jīng)驗逐步納入應(yīng)急管理的“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案和體制、機制與法制之中，形成用之即行、行之有效的恰當方案，有效應(yīng)對風險社會對民眾生活的沖擊。

五、余論：疫情防控模式比較中的“屬地動員”

事實上，西方國家在歷史上很早就開始探索有效應(yīng)對風險的可行措施，但是，當前許多西方國家的風險應(yīng)對體制并沒有在此次疫情防控充分發(fā)揮作用。而通過對中國場景中作為治理機制的“屬地動員”的分析，中國抗疫的本土性優(yōu)勢在于以下兩個維度：一方面，西方的應(yīng)急管理體制高度重視政府體系內(nèi)部的機構(gòu)分工，并且特別強調(diào)應(yīng)急管理等專業(yè)系統(tǒng)的作用，表現(xiàn)出鮮明的科層制邏輯。即使是在疫情危機之下，西方各個部門之間、中央和地方之間仍然有著較為嚴明的行動邊界。這種機械式運作較為容易導(dǎo)致組織之間的低協(xié)作性甚至是推諉扯皮。中國的“屬地動員”與此不盡相同，它不只是應(yīng)急管理、衛(wèi)生防疫系統(tǒng)等若干部門承攬的任務(wù)，也不只是政府或民眾某一方展開的治理活動，而是表現(xiàn)出不完全按照科層分工和身份差異，動員和集中全部人力物力在緊急狀態(tài)下實現(xiàn)有效治理的過程。這使中國的應(yīng)急管理按照“集中力量辦大事”的邏輯展開運行，在非常時期保證了治理效能。另一方面，西方國家的應(yīng)急管理重視對于具體治理規(guī)則和框架的遵循。但是在疫情危機的特殊時期，教條遵循規(guī)則反而不能保證有效治理。中國的“屬地動員”模式在遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)、全國統(tǒng)一指揮等根本性規(guī)則的基礎(chǔ)上，在實踐情境中對于其他具體規(guī)則和技術(shù)實現(xiàn)了靈活性變通，以集中領(lǐng)導(dǎo)下的多元化行動的方式快速遏制了風險。這些舉措透視出中國政權(quán)強大的動員能力和治理能力，為中國在“后疫情時代”全面恢復(fù)和援助世界其他國家提供了良好的條件。