政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)疑處理機制研究

關(guān)鍵詞 政府 購買 公共體育服務(wù) 質(zhì)疑機制 “雙階”理論

作者簡介：趙建華，中共吉林市委黨校副教授，研究方向：公共管理、政府危機管理。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.175

關(guān)于政府采購行為的性質(zhì)，有學(xué)者贊同以德國行政法上的“雙階理論”進(jìn)行闡釋，即將政府采購行為以合同締結(jié)為界，前一階段被認(rèn)定為具有公法性質(zhì)的行政行為，后一階段則被認(rèn)定為具有私法性質(zhì)的民事合同行為。近年來，除了“行政行為+民事合同”的形式外，還有學(xué)者提出“行政行為+行政合同”的形式，指出2014年我國《行政訴訟法》修正后納入行政訴訟受案范圍的政府特許經(jīng)營協(xié)議，就屬于此類。有學(xué)者則從法律關(guān)系的整體性出發(fā)，認(rèn)為將一個統(tǒng)一的法律關(guān)系分為兩個割裂的階段，且分別適用不同的法律依據(jù)和救濟(jì)方式，在法律邏輯上存在漏洞?！半p階理論”不管是在其母國，還是在當(dāng)前我國學(xué)界都未形成一致意見，但它對于解決因政府采購產(chǎn)生的糾紛具有重要的現(xiàn)實意義。依據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的規(guī)定，政府購買公共體育服務(wù)糾紛的解決首先都必須經(jīng)過質(zhì)疑程序，方能進(jìn)入下一階段的糾紛處理程序。換言之，質(zhì)疑程序的內(nèi)容、規(guī)范程度、運行狀況都會對政府購買公共體育服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)疑機制的實施困境

依據(jù)現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)的規(guī)定，目前我國能夠?qū)φ徺I公共體育服務(wù)提出質(zhì)疑的主體只限于承接主體（供應(yīng)商），其他與政府采購行為有法律上利害關(guān)系的主體都無權(quán)提起;質(zhì)疑對象為采購方（采購人及采購代理人），質(zhì)疑內(nèi)容限定為承接主體認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果對自身權(quán)益造成損害的情形;處理質(zhì)疑的主體是采購人及其采購代理機構(gòu)。某種程度上，可以這樣理解，以市場競爭機制為導(dǎo)向的政府購買公共體育服務(wù)活動，從源頭堵塞了除供應(yīng)商以外的其他利害關(guān)系人以提出質(zhì)疑為契機、尋求救濟(jì)的機會，這不僅有違市場競爭規(guī)律和依法行政的要求，也不符合政府購買公共體育服務(wù)的公益價值取向。

首先，囿于特定歷史環(huán)境和政治因素的影響，我國公共體育服務(wù)市場發(fā)展仍不成熟，能滿足《政府采購法》第22條所規(guī)定的條件的供應(yīng)商范圍比較有限，加之體育社會組織的發(fā)展水平不高，基于公平競爭的原則和公共利益保障的目的，有資格進(jìn)入招標(biāo)投標(biāo)程序的供應(yīng)商和其他利害關(guān)系人都應(yīng)有提出質(zhì)疑的權(quán)利。這也是法制統(tǒng)一原則的題中之義，比如，《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條就規(guī)定，可以就招標(biāo)投標(biāo)活動提出異議或者向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴的主體包括投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人。公開招標(biāo)是政府采購的主要形式，政府采購行為的質(zhì)疑主體至少應(yīng)與《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的能對招標(biāo)投標(biāo)活動提出異議或者投訴的主體范圍保持一致。雖然處理對政府采購的質(zhì)疑和對招標(biāo)投標(biāo)活動異議的主體和機構(gòu)不完全一致，但都同屬行政系統(tǒng)之組成部分，在政府采購法律爭議中排除其他利害關(guān)系人提出質(zhì)疑的權(quán)利，不符合政府購買公共服務(wù)的立法原意。鑒于競技體育和群眾體育在我國全民健身事業(yè)和社會主義文化發(fā)展中的重要地位，在政府購買公共體育服務(wù)糾紛，這種矛盾和缺陷產(chǎn)生的不良影響更加突出。

其次，從質(zhì)疑的內(nèi)容來看，政府購買公共體育服務(wù)的采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果等三個方面的劃分在分類標(biāo)準(zhǔn)、運行狀態(tài)、時效期間上都存在不可調(diào)和的矛盾。一方面，采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，采購文件和中標(biāo)、成交結(jié)果在詞義上屬于名詞，且前者在外延上包含后者; 而采購過程是指采購人按照政府采購程序選擇供應(yīng)商，保證能夠其向社會公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的過程。另一方面，從運行狀態(tài)上看，采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果只是靜態(tài)的陳述，而采購過程是一個動態(tài)的過程，在采購程序的每一個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)會遭致質(zhì)疑和投訴。對供應(yīng)商“應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日”的判斷，還分別對采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果規(guī)定了不同的時效期間，其中，質(zhì)疑采購文件的時效期間為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日;質(zhì)疑采購過程的時效期間為各采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日;質(zhì)疑中標(biāo)、成交結(jié)果的時效期間則是中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。事實上，對于政府購買公共體育服務(wù)的供應(yīng)商來說，其所具備的專業(yè)水平和能力主要體現(xiàn)在體育領(lǐng)域，期望其在提出質(zhì)疑時能對不同時效期間作出準(zhǔn)確判斷，實屬強人所難。再者，解決政府購買公共體育服務(wù)糾紛并非只為保證采購人遵守依法行政的原則，其根本目的在于實現(xiàn)向公眾提供公共體育服務(wù)。因此，對于質(zhì)疑的時效期間采購人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)積極提醒供應(yīng)商和其他利害關(guān)系人的法定義務(wù)，對于超出“應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日”應(yīng)當(dāng)由采購人提供證據(jù)證明，如果無法證明，就應(yīng)視為仍在法定實現(xiàn)期間內(nèi)。

最后，從質(zhì)疑處理主體來看，無論是采購人及其采購代理機構(gòu)，還是人民政府財政部門都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)，由行政主體自己處理供應(yīng)商提出的質(zhì)疑，這種“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”不僅會大大降低公眾對質(zhì)疑處理結(jié)果的認(rèn)同感，還會成為“權(quán)力尋租”的培養(yǎng)基。不可否認(rèn)，效率是行政活動的靈魂，對于因政府采購行為產(chǎn)生的法律糾紛，堅持用盡行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)的原則也具合理性，但行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)的主體、范圍、內(nèi)容和程序應(yīng)充分保證供應(yīng)商和其他利害關(guān)系的合法權(quán)益。從源頭進(jìn)行考察，政府購買公共體育服務(wù)活動之所以會出現(xiàn)，就是因為這種方式能夠帶來更大的社會效益，市場競爭機制的引入不僅能強化體育社會組織在提供公共服務(wù)中的作用，還能打破公權(quán)力組織長期管控體育事務(wù)一家獨大的局面，從而為社會公眾提供全面的公共體育服務(wù)?？傊匀藶楸?、以民為本才是政府采購活動的核心之所在。

二、實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)疑機制與后續(xù)解紛機制的有效銜接

根據(jù)“雙階”理論的意旨，政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)疑機制不僅需要實現(xiàn)與后續(xù)的投訴機制、行政復(fù)議和行政訴訟的有效銜接，同時還要處理好第一階段的公力救濟(jì)與第二階段為化解因政府采購合同產(chǎn)生糾紛的解決機制之間的關(guān)系，防止因前一階段的法律關(guān)系變動引起后一階段出現(xiàn)“程序回轉(zhuǎn)”的消極結(jié)果。

（一）“第一階段”促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)解紛機制的有序銜接

質(zhì)疑與投訴、行政復(fù)議同屬行政系統(tǒng)內(nèi)部的解紛路徑，針對政府采購行為強制設(shè)定三道防線，不僅其必要性值得反思，解紛效率恐怕也難以保證。在政府購買公共體育服務(wù)活動中，供應(yīng)商和其他利害關(guān)系人認(rèn)為采購過程或者采購結(jié)果的相關(guān)內(nèi)容侵害自身合法權(quán)益而提出質(zhì)疑，采購方在評審專家的配合下從專業(yè)性和合法性等方面進(jìn)行全面回應(yīng)。事實上，采購方對質(zhì)疑的回應(yīng)若無法化解糾紛，質(zhì)疑主體就應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇提起行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟以尋求救濟(jì)，這不僅更符合經(jīng)濟(jì)、效率的原則，也是依法行政原則和人民民主的原則的必然要求。

就政府購買公共體育活動來說，同級政府的財政部門相較于采購方和評審專家對體育專業(yè)事務(wù)無專業(yè)優(yōu)勢，相較于復(fù)議機關(guān)在審查行政行為的合法性和合理性方面也無法律優(yōu)勢。為實現(xiàn)提高解紛效率和保障公民、法人或者其他組織合法權(quán)益之目的，茲以為投訴環(huán)節(jié)完全沒必要成為解決政府購買公共體育服務(wù)糾紛的必經(jīng)程序，除非屬于復(fù)議前置的情形，否則經(jīng)過質(zhì)疑程序就應(yīng)賦予公民對提起行政復(fù)議或者行政訴訟的選擇權(quán)。

（二）“第二階段”保障政府購買公共體育服務(wù)解紛機制的良性銜接

“第一階段”的法律關(guān)系已經(jīng)處于穩(wěn)定狀態(tài)、法律爭訟也已得到妥善解決，這是實現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)的公力救濟(jì)與后續(xù)解紛機制有效銜接的前提?！暗诙A段”按照合同法的有關(guān)規(guī)定處理因政府采購合同產(chǎn)生的糾紛，原則上獨立于“第一階段”的公力救濟(jì)，但實踐中，對“第一階段”政府購買公共體育服務(wù)行為效力的判斷，會對“第二階段”政府采購合同對效力產(chǎn)生直接或者間接影響。比如，在“哈爾濱成峰億通經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司（以下簡稱成峰億通公司）訴牡丹江大學(xué)政府采購違約一案”中，成峰億通公司在與牡丹江大學(xué)簽訂政府采購合同后，牡丹江市財政局以成峰億通公司在投標(biāo)中存在“惡意串標(biāo)行為”為由，通過行政處罰的方式宣布“中標(biāo)結(jié)果無效，撤銷合同”。這是一起典型的因“第一階段”法律關(guān)系變動而對“第二階段”法律關(guān)系產(chǎn)生重大影響的政府采購案例。事實上，本案中對于成峰億通公司是否存在“惡意串標(biāo)行為”的判斷應(yīng)當(dāng)在“第一階段”即公力救濟(jì)階段完成，除非事后有證據(jù)證明“第一階段”存在重大明顯瑕疵，比如《政府采購法實施條例》第54條、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第22條規(guī)定的必須暫?；蛘咧兄共少徎蛘哒袠?biāo)投標(biāo)的情形，否則在政府采購合同締結(jié)后行政機關(guān)無權(quán)再依據(jù)《行政處罰法》對合同履行行為作出處分。在“第二階段”政府采購合同履行中產(chǎn)生的糾紛，當(dāng)事人依據(jù)合同法的規(guī)定可以通過人民法院或者仲裁機構(gòu)尋求救濟(jì)。即使認(rèn)定“第二階段”的政府采購合同的性質(zhì)為行政合同，也必須遵守合同法的原則和精神，行政主體一方的行政優(yōu)益權(quán)和單方解除權(quán)的行使也都必須受到嚴(yán)格的限制。

三、結(jié)論

質(zhì)疑機制作為行政系統(tǒng)內(nèi)部處理政府購買公共體育服務(wù)糾紛的第一道程序，對保障供應(yīng)商和其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，提升政府在采購行為中的社會公信力，促進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)，都具有十分重要的意義。我國長期以來深受大陸法系國家公私法劃分傳統(tǒng)的影響，“雙階”理論雖未成為學(xué)界通說，但在實踐中對政府購買公共體育服務(wù)糾紛的解決具有引導(dǎo)作用，在第一階段的公力救濟(jì)中，拓寬質(zhì)疑主體的范圍，明確可質(zhì)疑的內(nèi)容，簡化行政系統(tǒng)內(nèi)部的解紛程序，暢通非訴解紛機制與行政訴訟的聯(lián)結(jié)路徑;在第二階段的合同糾紛中，為防止程序回轉(zhuǎn)，原則上不再爭論第一階段的法律關(guān)系和法律糾紛，而是依據(jù)合同法的程序和步驟解決糾紛。

注釋：

《政府采購法》第42條第2款規(guī)定：采購文件包括采購活動記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評估報告、定標(biāo)文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料。

參考文獻(xiàn)：

[1]王鍇.政府采購中雙階理論的運用[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2010（5）.

[2]趙飛龍.論政府采購的法律性質(zhì)[J].行政法學(xué)研究，2016（6）.