入網(wǎng)必須市場(chǎng)化

文／ 劉滿平 孫莉莉

順應(yīng)國(guó)家油氣體制改革思路，推動(dòng)省網(wǎng)公司“以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)公司”。

▲天然氣資源配置將更加市場(chǎng)化，省網(wǎng)改革是推力。供圖/孫兆光

《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》中，提出了三點(diǎn)意見(jiàn)：

國(guó)有大型油氣企業(yè)在省級(jí)管網(wǎng)公司中所持股權(quán)全部納入國(guó)家管網(wǎng)公司；鼓勵(lì)地方以省級(jí)管網(wǎng)資產(chǎn)入股國(guó)家管網(wǎng)公司；按照“全國(guó)一張網(wǎng)”的思路，國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，積極引導(dǎo)和推動(dòng)省級(jí)管網(wǎng)公司以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)公司。

兩大類型四種形式

參考《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，筆者認(rèn)為，我國(guó)省網(wǎng)公司的改革思路是國(guó)內(nèi)省級(jí)管網(wǎng)公司將會(huì)以“兩大類型、四種形式”（見(jiàn)表1）融入國(guó)家管網(wǎng)公司。

第一種類型“全部融入”，即全部并入到國(guó)家管網(wǎng)公司。全部并入又可以分為兩種方式。

一種方式是按照“國(guó)有大型油氣企業(yè)在省級(jí)管網(wǎng)公司中所持股權(quán)，全部納入國(guó)家管網(wǎng)公司”。如果當(dāng)前省級(jí)管網(wǎng)公司中，中石油、中石化、中海油三大油氣企業(yè)所占股份之和超過(guò)50%的，未來(lái)改革時(shí)國(guó)家管網(wǎng)公司自然就會(huì)成為第一大股東。這些省級(jí)管網(wǎng)公司就成為國(guó)家管網(wǎng)公司所屬控股子公司。地方政府通過(guò)擁有國(guó)家管網(wǎng)公司控股子公司的股份而間接擁有其母公司國(guó)家管網(wǎng)公司的股份，實(shí)現(xiàn)“鼓勵(lì)地方以省級(jí)管網(wǎng)資產(chǎn)入股國(guó)家管網(wǎng)公司”的目標(biāo)。

另一種方式是國(guó)家管網(wǎng)公司通過(guò)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、直接收購(gòu)等方式，將省級(jí)管網(wǎng)公司全部納入，直接變成其省級(jí)分公司或者以此為基礎(chǔ)重新組建省級(jí)分公司。地方政府除在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或收購(gòu)時(shí)獲得一次性現(xiàn)金收益外，未來(lái)將不擁有任何股份和收益。

表1 省級(jí)管網(wǎng)公司未來(lái)改革類型或形式

第二種類型“部分融入”，即省級(jí)管網(wǎng)公司不并入到國(guó)家管網(wǎng)公司，仍然單獨(dú)存在，但受國(guó)家管網(wǎng)公司規(guī)劃、運(yùn)行、調(diào)度等方面的影響和制約。這種類型也有兩種方式。

一種方式是省級(jí)管網(wǎng)公司仍然單獨(dú)存在，國(guó)家管網(wǎng)公司參股但不控股；另一種方式是省級(jí)管網(wǎng)公司完全由地方政府或其他資本所有，國(guó)家管網(wǎng)公司不占任何股份。這種省級(jí)管網(wǎng)公司未來(lái)盡管還能單獨(dú)存在，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)也大很多，但其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)必須得發(fā)生很大的改變。例如，它們將會(huì)像國(guó)家管網(wǎng)公司一樣剝離天然氣銷售業(yè)務(wù)，向單純輸配公司轉(zhuǎn)變，向第三方公平開(kāi)放。其規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等，要按照國(guó)家管網(wǎng)公司統(tǒng)一制定和執(zhí)行，實(shí)行互聯(lián)互通，調(diào)度權(quán)也可能上交，省內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)放開(kāi)，允許多元參與，等等。否則，這些省級(jí)管網(wǎng)公司可能面臨國(guó)家管網(wǎng)公司在當(dāng)?shù)亓碓O(shè)省級(jí)分公司的挑戰(zhàn)。

根據(jù)上述劃分標(biāo)準(zhǔn)，目前國(guó)內(nèi)35 家省級(jí)管網(wǎng)公司按照當(dāng)前各公司股東所占股份，未來(lái)將以國(guó)家管網(wǎng)公司控股，國(guó)家管網(wǎng)公司參股但不控股，以及無(wú)國(guó)家管網(wǎng)公司股份、單獨(dú)存在三種類型存在。

堅(jiān)持四項(xiàng)原則“融入”

《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》提出，省級(jí)管網(wǎng)“以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)公司”。這只是提出了一個(gè)概念和原則，至于具體實(shí)踐中采取哪種市場(chǎng)化方式則沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，需要在未來(lái)的改革中去實(shí)踐和探索。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)眾多省級(jí)管網(wǎng)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，部分像陜天然氣、皖天然氣等具有省級(jí)管網(wǎng)職能的天然氣公司還是獨(dú)立上市公司，背后利益糾葛太多，很難順利厘清。這些都注定未來(lái)省級(jí)管網(wǎng)公司的改革，是一件比較困難的事。

國(guó)家之所以提出“市場(chǎng)化方式”，正是基于對(duì)改革所面臨的困難的考慮，希望不搞“一刀切”或者強(qiáng)制行政推動(dòng)，希望各地能因地制宜、逐個(gè)推動(dòng)。但無(wú)論采取哪種方式，都要堅(jiān)持“市場(chǎng)化方式”背后所體現(xiàn)的四大原則：各參與主體平等、自愿的原則；按照市場(chǎng)合理定價(jià)的原則；自主協(xié)商的原則；合作共盈的原則。

鼓勵(lì)地方試點(diǎn)逐步推動(dòng)

首先，省級(jí)管網(wǎng)公司未來(lái)無(wú)論并入還是不并入國(guó)家管網(wǎng)公司，每種方案都有利弊，沒(méi)有十全十美的改革方案（見(jiàn)表2），關(guān)鍵得看地方政府的利益考量和各方博弈的結(jié)果。

其次，不同地方資源稟賦以及天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不同，省級(jí)管網(wǎng)公司所涉及的不同利益主體多，改革訴求也不一樣，決定了未來(lái)改革面臨的主體和困難要比當(dāng)初組建國(guó)家管網(wǎng)公司時(shí)（涉及的主體僅包括現(xiàn)有三大油氣企業(yè)）還要多。

表2 省級(jí)管網(wǎng)公司不同改革方式優(yōu)缺點(diǎn)

例如，一些缺乏資金和資源的省級(jí)管網(wǎng)公司希望被納入國(guó)家管網(wǎng)公司；而其他一些省級(jí)管網(wǎng)公司由于對(duì)本省天然氣資源擁有較大的掌控度，希望獨(dú)立運(yùn)營(yíng)；還有省級(jí)管網(wǎng)公司（主要是依托省內(nèi)原有氣源地的集輸管網(wǎng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展后形成的當(dāng)?shù)剌敋饩W(wǎng)絡(luò)，在性質(zhì)上隸屬于三大油氣企業(yè)上游勘探板塊，但在職能上承擔(dān)省級(jí)管網(wǎng)的輸送功能）希望在未來(lái)改革中能演變或維持現(xiàn)有上中下游一體化的運(yùn)營(yíng)模式。

因此，應(yīng)鼓勵(lì)地方積極試點(diǎn)探索省網(wǎng)公司體制改革方案和實(shí)施路徑并逐步推動(dòng)。

國(guó)網(wǎng)為省網(wǎng)改革樹標(biāo)桿

未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)油氣管網(wǎng)將形成一個(gè)“國(guó)家管網(wǎng)公司、N 個(gè)省級(jí)管網(wǎng)公司、眾多支線管網(wǎng)公司”（“一網(wǎng)、N 區(qū)、眾小”）同時(shí)運(yùn)行的格局。

當(dāng)前，國(guó)家管網(wǎng)公司雖然掛牌成立，但仍尚未完全落地，外界對(duì)它的運(yùn)營(yíng)規(guī)則并不清楚，對(duì)其能否發(fā)揮應(yīng)有的作用和實(shí)現(xiàn)未來(lái)的發(fā)展方向抱有質(zhì)疑和擔(dān)心。而且，省級(jí)管網(wǎng)的改革走向尚不明確。目前，除了浙江省等少數(shù)省份出臺(tái)了省管網(wǎng)改革措施外，其他省份仍在“靜觀其變”，都在看新成立的國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)得怎么樣，效果好不好，也都在“待價(jià)而沽”：從本省及企業(yè)自身利益出發(fā)，到底是選擇并入還是不并入國(guó)家管網(wǎng)公司？因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快進(jìn)行國(guó)家管網(wǎng)公司有關(guān)資產(chǎn)劃撥、業(yè)務(wù)開(kāi)展和運(yùn)營(yíng)規(guī)章制度建設(shè)等工作。

建議盡快制定油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)相關(guān)規(guī)則（具體包括資產(chǎn)劃撥與評(píng)估方法、管容分配、管容交易、信息公開(kāi)、氣質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、安全運(yùn)營(yíng)機(jī)制等）、管網(wǎng)投資建設(shè)規(guī)則，等等；完善管輸服務(wù)價(jià)格體系等適應(yīng)新油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理模式的規(guī)章制度，并加強(qiáng)對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的監(jiān)管，避免形成新的壟斷，降低油氣管網(wǎng)體制改革所帶來(lái)的紅利。通過(guò)規(guī)范國(guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)行，指導(dǎo)省級(jí)管網(wǎng)和支線管網(wǎng)運(yùn)行，促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展，讓外界獲得實(shí)實(shí)在在的改革成果。這樣，不僅會(huì)消除包括省級(jí)管網(wǎng)公司在內(nèi)的各主體對(duì)管網(wǎng)體制改革的擔(dān)心，而且會(huì)給他們樹立改革標(biāo)桿，加速推進(jìn)省級(jí)管網(wǎng)改革、形成“全國(guó)一張網(wǎng)”的進(jìn)程。

處理好不同主體利益關(guān)系

在推進(jìn)省級(jí)管網(wǎng)改革中，勢(shì)必涉及中央政府（包括國(guó)家管網(wǎng)）、地方政府（包括省級(jí)管網(wǎng)）、現(xiàn)有油氣資源企業(yè)、消費(fèi)者等不同主體利益的調(diào)整。不同主體之間因?yàn)槔娌煌l(fā)生碰撞和博弈，將是不可避免的事情，這就需要未雨綢繆、早做謀劃，避免因此對(duì)改革造成的不利影響。事實(shí)上，中央與地方在省級(jí)管網(wǎng)改革中就有不同的利益和目標(biāo)偏差。

首先，從目的上看，中央與地方存在一定的偏差。中央組建國(guó)家管網(wǎng)公司的目的之一是希望創(chuàng)造“X+1+X”的市場(chǎng)格局，實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一張網(wǎng)”和資源在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一靈活調(diào)配，保障天然氣供應(yīng)安全。地方政府組建省級(jí)管網(wǎng)公司的目的有二：一是用天然氣產(chǎn)業(yè)來(lái)支持和推動(dòng)地方的發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善地方民生；二是利用天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資源調(diào)控，有限保證本區(qū)域內(nèi)的供氣安全。

其次，從責(zé)任劃分與收益分配看，中央與地方矛盾比較突出。管網(wǎng)作為一種高壓力密閉輸送方式，輸送介質(zhì)易燃易爆，還面臨自然災(zāi)害、第三方施工損害等多重威脅，安全運(yùn)行壓力始終存在。按照管網(wǎng)屬地管理的原則，這個(gè)壓力將由地方政府承擔(dān)。由于管網(wǎng)對(duì)沿線地方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益不顯著、收益與責(zé)任不對(duì)等，將導(dǎo)致地方對(duì)管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)安全運(yùn)行的積極性不高。

再次，管網(wǎng)公司實(shí)行總部繳稅制，企業(yè)所得稅只在總部所在地繳納，不在管網(wǎng)沿線途經(jīng)地方省市進(jìn)行納稅。如果省級(jí)管網(wǎng)公司并入到國(guó)家管網(wǎng)公司去，對(duì)地方不僅沒(méi)有帶來(lái)實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益，而且減少了經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)過(guò)地方的干線管網(wǎng)如果沒(méi)有開(kāi)口，對(duì)沿線地方是實(shí)現(xiàn)不了收入的，也沒(méi)法交稅。這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，利益的損失比較巨大。

綜合考慮各種因素，未來(lái)在對(duì)省級(jí)管網(wǎng)進(jìn)行改革的時(shí)候，最好建立一個(gè)多方協(xié)調(diào)機(jī)制，將中央政府、油氣資源供應(yīng)企業(yè)、國(guó)家管網(wǎng)公司、省級(jí)政府，以及相關(guān)地方政府、地方燃?xì)夥咒N服務(wù)商、企業(yè)用戶和居民用戶等，都納入該協(xié)調(diào)機(jī)制中。要通過(guò)公開(kāi)、公平、公正等規(guī)則和程序，協(xié)調(diào)處理好改革過(guò)程中所面臨的問(wèn)題，綜合考慮各方意見(jiàn)和利益訴求，出臺(tái)相關(guān)改革方案和有關(guān)政策措施。

隨著我國(guó)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的推進(jìn)，省級(jí)管網(wǎng)改革勢(shì)必將提上議程。但由于我國(guó)現(xiàn)有省級(jí)管網(wǎng)公司的多元性和復(fù)雜性，注定了未來(lái)的改革將面臨更多的難點(diǎn)和博弈?？紤]到目前省級(jí)管網(wǎng)改革意見(jiàn)尚未出臺(tái)，應(yīng)推動(dòng)各省像浙江省一樣因地制宜地出臺(tái)省級(jí)管網(wǎng)改革方案，進(jìn)行改革實(shí)踐，并在改革中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，以尋求一條相對(duì)合理、成本較低的改革路徑。