外國(guó)人永久居留管理涉及的制度問(wèn)題

隋欣

由全球化智庫(kù)（CCG）主辦的“第三屆全球人才流動(dòng)和國(guó)際移民學(xué)術(shù)研討會(huì)”上，CCG理事長(zhǎng)王輝耀認(rèn)為，全球人才流動(dòng)已成為一個(gè)新的趨勢(shì)，人才流動(dòng)和國(guó)際移民都是中國(guó)參與全球化發(fā)展的重要體現(xiàn)。2004年外交部、公安部聯(lián)合頒布《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，對(duì)外國(guó)人永久居留的條件與程序等做了初步規(guī)定;2012年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中國(guó)出入境管理辦法》并于2013年正式實(shí)施，將外國(guó)人永久居留權(quán)制度從部門規(guī)章上升到法律高度;2020年《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》的頒布，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家在人才流動(dòng)方面的全球化發(fā)展提出制度要求。

（一）關(guān)于外國(guó)人永久居留的理論爭(zhēng)議

目前，社會(huì)上面對(duì)意見(jiàn)稿有兩種聲音，一種是支持國(guó)家進(jìn)行人才引進(jìn)，完善外國(guó)人永久居留的條例;另一種是反對(duì)意見(jiàn)。就社會(huì)中出現(xiàn)的最多的反對(duì)原因總結(jié)如下：

1、人口問(wèn)題。司法部頒布的征求意見(jiàn)稿較2004年的頒布的管理辦法，外國(guó)人申請(qǐng)永久居留權(quán)的條件更加寬松了。引進(jìn)高端人才的確可以解決國(guó)家內(nèi)部一些科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的燃眉之急，但與此產(chǎn)生的人口壓力，多出一部分分蛋糕的人，生命的繁衍造成的人口壓力是不得不考慮的重要因素。

《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》第41條，永久居留外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作的，按照社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)的規(guī)定參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。在中國(guó)境內(nèi)居留但未工作的，可以按照居留地相關(guān)規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

征求意見(jiàn)稿將無(wú)工作能力的外國(guó)人也納入在社會(huì)保險(xiǎn)法保護(hù)的范疇，這一點(diǎn)似乎與意見(jiàn)稿吸引杰出人才參與國(guó)家建設(shè)的初衷相違背。對(duì)外國(guó)人開(kāi)設(shè)永久居留的權(quán)利是為了促進(jìn)國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，為某些領(lǐng)域具有杰出才能、取得杰出成就的人才提供的保障，但第41條的規(guī)定將涵蓋范圍擴(kuò)大，這不僅會(huì)加劇國(guó)家的財(cái)政壓力，對(duì)于國(guó)民來(lái)說(shuō)也存在不公待遇。

2、時(shí)機(jī)尚未成熟。有一部分人指出，國(guó)家正處于發(fā)展的關(guān)鍵階段，引進(jìn)人才不如留住人才，國(guó)家近幾年的繁榮發(fā)展也吸引眾多國(guó)外學(xué)成歸來(lái)的人才，這時(shí)候引進(jìn)“外國(guó)人才”似乎不合時(shí)宜?！吨腥A人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留條例（征求意見(jiàn)稿）》第二章申請(qǐng)條件中，不光為對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的外國(guó)人提供機(jī)會(huì)，還對(duì)一些在國(guó)內(nèi)工作經(jīng)濟(jì)信用良好的外國(guó)人、在中國(guó)境內(nèi)投資的外國(guó)人、有家庭團(tuán)聚需要的外國(guó)人等提供申請(qǐng)機(jī)會(huì)，這部分人認(rèn)為，此舉在現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，帶來(lái)的負(fù)擔(dān)大于獲得的收益。

3、政治威脅。引進(jìn)人才不單單是一個(gè)肉體的進(jìn)駐，他的思想與信仰也會(huì)跟著傳入國(guó)家，孤木不成林，倘若這部分人不加以嚴(yán)格把控與篩選，那么對(duì)于國(guó)家的政治也會(huì)構(gòu)成威脅。

（二）關(guān)于外國(guó)人永久居留權(quán)我的看法

本人認(rèn)為對(duì)于外國(guó)人永久居留問(wèn)題不可偏激討論，我更支持國(guó)家通過(guò)征求意見(jiàn)稿的方式聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，完善外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例。如今這樣一個(gè)時(shí)代下，人才交流是國(guó)家進(jìn)步的一種重要方式，外國(guó)人的引入并不能打擊我們的民族自信，只要加以合理規(guī)制，嚴(yán)格把控引入條件，國(guó)家可以有效的解決以上反對(duì)意見(jiàn)所提出的可能會(huì)發(fā)生的不良影響。

首先，完善外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例也是在彌補(bǔ)國(guó)家在相關(guān)方面的立法缺失。中國(guó)并非移民國(guó)家，在移民法方面建設(shè)較少，單獨(dú)從制度條例的角度來(lái)看，此征求意見(jiàn)稿對(duì)于國(guó)家移民立法的建設(shè)有重大意義。

其次，外國(guó)人永久居留貌似會(huì)增加國(guó)家人口壓力，但同時(shí)也在提升國(guó)家人口質(zhì)量。征求意見(jiàn)稿中闡明的申請(qǐng)要求不是任何外國(guó)人可以輕易達(dá)成的，這在很大程度上就限制了一定的永居人口數(shù)量。

最后，關(guān)于政治威脅問(wèn)題，本人認(rèn)為是雙向的。很多民眾認(rèn)為引進(jìn)國(guó)外人才來(lái)國(guó)內(nèi)定居，免不了沖擊本土文化與政治，但我覺(jué)得，在這方面的擔(dān)憂大可不必壓力過(guò)大。一方面，中國(guó)與很多歐美國(guó)家適用的國(guó)家制度大不相同;另一方面，永久居留的外國(guó)人也在受我們國(guó)家政治制度的影響。

（三）有關(guān)外國(guó)人永久居留管理制度提出以下建議

1、條例可明確申請(qǐng)永久居留外國(guó)人的年齡界限

規(guī)定年齡界限更有利于外國(guó)人在工作崗位上發(fā)揮能力。多多引進(jìn)青年人才，對(duì)于很多領(lǐng)域的科研創(chuàng)新可以帶來(lái)更多的活力，對(duì)于國(guó)內(nèi)人才培養(yǎng)也更有利于互相溝通、交流。如果申請(qǐng)者大多數(shù)偏向老齡化，對(duì)于國(guó)家人口老齡化不僅增加負(fù)擔(dān)，更是會(huì)形成大批外國(guó)人來(lái)華養(yǎng)老的趨勢(shì)。并不是否定老齡化人口對(duì)于建設(shè)的貢獻(xiàn)，只是綜合考慮國(guó)情實(shí)際情況，吸收更多的青壯年更有益于減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，而不是在原本已經(jīng)存在的問(wèn)題上再雪上加霜。

國(guó)際上對(duì)于老齡化的定義是：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口數(shù)7%。依據(jù)這個(gè)定義，我國(guó)已提前進(jìn)入人口老齡化發(fā)展階段。這意味著，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始面對(duì)人口老齡化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等影響。國(guó)家要承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力在社會(huì)保障方面，不僅如此，退休人員成為了稅收的享受者，國(guó)家要開(kāi)始動(dòng)用儲(chǔ)蓄完成社會(huì)保障任務(wù)。

2、條例可對(duì)申請(qǐng)名額進(jìn)行限制

國(guó)內(nèi)情勢(shì)依舊艱巨，仍有部分國(guó)民尚未受到國(guó)家社會(huì)保障制度的保護(hù)，另一面對(duì)于申請(qǐng)永久居留的外國(guó)人申請(qǐng)名額不加限制，意味著又涌入一大批人來(lái)分享國(guó)家建設(shè)成果。2020年初，中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部就我國(guó)就業(yè)形勢(shì)作出分析，提出我國(guó)目前就業(yè)壓力依舊存在，16-59歲勞動(dòng)年齡人口到2020年后減幅下降將加快?？傮w來(lái)說(shuō)，如不加申請(qǐng)數(shù)額限制將會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)產(chǎn)生巨大壓力，不利于留住、吸引國(guó)內(nèi)人才。

3、正視“超國(guó)民待遇”問(wèn)題

針對(duì)條例設(shè)定的申請(qǐng)條件，很有可能出現(xiàn)“超國(guó)民待遇”問(wèn)題。同國(guó)民相比，已取得外國(guó)籍的華人也可以同時(shí)申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留權(quán)，同時(shí)還規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，逐步推進(jìn)永久居留身份證社會(huì)化應(yīng)用，享受兩國(guó)提供的社會(huì)資源與社會(huì)保障，對(duì)此極易激化國(guó)民形成不公思想。對(duì)于這一問(wèn)題，一方面國(guó)民自己應(yīng)調(diào)整態(tài)度。人才的全球流動(dòng)是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，國(guó)民不該存在種族上的歧視，樹(shù)立正確的價(jià)值觀加以引導(dǎo)。更重要的是，在制度上，國(guó)家應(yīng)合理規(guī)定外國(guó)人永久居留待遇問(wèn)題。

以上內(nèi)容從社會(huì)保障方面出發(fā)進(jìn)行思考，吸引國(guó)外杰出人才來(lái)華發(fā)展是正確的發(fā)展思路，但個(gè)中細(xì)節(jié)還需仔細(xì)斟酌，用科學(xué)的方案制定優(yōu)質(zhì)的制度，畢竟人口的流動(dòng)牽一發(fā)而動(dòng)全身，政治、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的交融會(huì)改變一個(gè)國(guó)家的發(fā)展速度，影響一代國(guó)民的思想，引進(jìn)人才的同時(shí)也要關(guān)注國(guó)家發(fā)展安全。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅友花：論國(guó)民待遇的起源載《全國(guó)商情》，2008（12）.

[2]http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2020-02/27/657_3242533.html.

[3]http：//www.cncaprc.gov.cn/.