駐村幫扶“接棒治理”的邏輯與歸宿

摘 要：有效貧困治理需要強(qiáng)有力的村社集體，然而，廢除農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村基層組織越來(lái)越“懸浮”于農(nóng)民。隨著國(guó)家扶貧政策的實(shí)施和大量扶貧資源持續(xù)輸入農(nóng)村，軟弱渙散的村社集體卻失去了與國(guó)家資源對(duì)接的能力，造成貧困治理的“內(nèi)卷化”。村社集體的內(nèi)生活力某種意義上需要外部力量予以激活和再造，以“第一書(shū)記”為代表的“駐村幫扶”是貧困治理的一種有益探索。駐村幫扶本身是連續(xù)性的，成員通常由同一單位選派，類(lèi)似于接力賽，故稱(chēng)之為“接棒治理”。“接棒治理”能夠?yàn)槔斫怦v村幫扶貧困治理實(shí)踐提供一種可取視角。在“接棒治理”的框架內(nèi)，由同一單位選派的駐村幫扶成員有著共同的身份認(rèn)同，在目標(biāo)上是一致的，都旨在最大限度地為幫扶對(duì)象爭(zhēng)取更多的資源、多辦實(shí)事。作為外部嵌入力量，駐村幫扶不可避免地對(duì)村莊內(nèi)部治理秩序產(chǎn)生影響，但由于退出機(jī)制的確定和可預(yù)期，駐村幫扶下的“接棒治理”不會(huì)完全改變村莊內(nèi)部權(quán)力格局，更不會(huì)對(duì)村莊自治造成破壞，其旨在培育并回歸自治，將“接力棒”最終交接給村社集體。

關(guān)鍵詞：駐村幫扶;接棒治理;第一書(shū)記;自治

中圖分類(lèi)號(hào)：F304.8 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107（2020）04-0043-13

收稿日期：2019-12-12 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（18YJC820086）

作者簡(jiǎn)介：張洪新（1987-），男，中南大學(xué)法學(xué)院在站博士后，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理、民間法。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，極大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，即基層政權(quán)從“汲取型”轉(zhuǎn)向“懸浮型”[1]，鄉(xiāng)村基層組織越來(lái)越“懸浮”于農(nóng)民，傳統(tǒng)中國(guó)的“簡(jiǎn)約治理”失去了效用[2]。伴隨著農(nóng)村扶貧政策的推進(jìn)，在國(guó)家大量扶貧資源持續(xù)輸入農(nóng)村的情況下，村社集體卻失去了與國(guó)家資源對(duì)接的能力[3]，大量扶貧資源被“精英俘獲”[4]，造成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化[5]。如何保證扶貧資源被精準(zhǔn)有效地分配到農(nóng)民手中，便成為黨和國(guó)家首要關(guān)注的問(wèn)題。

貧困地區(qū)的內(nèi)在復(fù)雜性需要國(guó)家統(tǒng)籌人才及其他資源在鄉(xiāng)村的重新分配來(lái)推進(jìn)扶貧工作，從而打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。以群眾路線(xiàn)為生命線(xiàn)的中國(guó)共產(chǎn)黨審時(shí)度勢(shì)提出“駐村制”策略并廣泛應(yīng)用到農(nóng)村扶貧工作中[6]。2015年4月29日，中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)組通字〔2015〕24號(hào)），要求對(duì)全國(guó)57 688個(gè)黨組織軟弱渙散村、12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部去任“第一書(shū)記”。那么“駐村幫扶”村莊治理的運(yùn)作機(jī)制是什么，在實(shí)踐過(guò)程中運(yùn)作效果如何，即成為眾多學(xué)人的研究對(duì)象。

基于不同研究視角，當(dāng)前駐村幫扶扶貧研究存在著三種觀點(diǎn)。（1）持肯定與積極觀點(diǎn)。結(jié)合山東省“第一書(shū)記”制度建設(shè)實(shí)踐，陶正付等認(rèn)為，駐村幫扶的“第一書(shū)記”制度取得明顯進(jìn)展，駐村黨支部戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)，幫扶村脫貧致富步伐明顯加快[7];利用清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2016年“百村調(diào)查”數(shù)據(jù)，舒全峰等指出具備相對(duì)較高公共領(lǐng)導(dǎo)力的“第一書(shū)記”，通過(guò)在村莊社會(huì)重建信任和再造權(quán)威，駐村幫扶實(shí)踐促成了村莊集體行動(dòng)，提升了農(nóng)村公共治理水平[8]。（2）持否定與消極觀點(diǎn)。嚴(yán)國(guó)方等研究發(fā)現(xiàn)，作為政府主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式鄉(xiāng)村建設(shè)模式，干部下鄉(xiāng)、部門(mén)包村存在嚴(yán)重內(nèi)在制度性缺失，處于“兩張皮”的尷尬境地，難以形成鄉(xiāng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制[9];從“接點(diǎn)治貧”視角，謝小芹指出雖然駐村“第一書(shū)記”實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊發(fā)展和公平正義等發(fā)展之“效”，但帶來(lái)了對(duì)自治的消解及雙重治理失效等發(fā)展之“殤”[10]。（3）除積極與消極兩種觀點(diǎn)外，學(xué)人還將影響“駐村幫扶”因素納入研究范圍?；趶V西自治區(qū)L縣個(gè)案研究，林雪霏指出政府科層組織構(gòu)建的扶貧場(chǎng)域存在政策部門(mén)化、制度僵化等弱點(diǎn)，定點(diǎn)幫扶的扶貧手段要想發(fā)揮功效必須通過(guò)強(qiáng)激勵(lì)將制度執(zhí)行者與制度施與對(duì)象緊密聯(lián)系，形成“共容利益”[11];許漢澤等認(rèn)為，駐村“第一書(shū)記”扶貧工作遭遇結(jié)構(gòu)性制約，上級(jí)政府目標(biāo)權(quán)責(zé)設(shè)置的不匹配、原單位有限資源的條件限制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的共謀、“鄉(xiāng)-村”關(guān)系閉合的制度性約束，使“第一書(shū)記”扶貧難以發(fā)揮預(yù)期功效[12];何陽(yáng)等認(rèn)為，“第一書(shū)記”存在權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)象，承擔(dān)較大責(zé)任但擁有權(quán)力有限，對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)效承擔(dān)責(zé)任但僅在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行環(huán)節(jié)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，缺乏精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)質(zhì)決策權(quán)，并從分權(quán)式管理方式、“尖”型組織結(jié)構(gòu)向“扁平”型組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、重厘駐村“第一書(shū)記”扶貧責(zé)任與追責(zé)規(guī)則來(lái)化解精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書(shū)記”權(quán)責(zé)匹配[13]。

通過(guò)對(duì)既有文獻(xiàn)的簡(jiǎn)單梳理，可以看出當(dāng)前駐村幫扶研究，既在理論層面分析駐村幫扶的積極功能，也有實(shí)證性分析駐村幫扶在實(shí)踐中的運(yùn)作效果;研究主題既涉及駐村幫扶尤其是“第一書(shū)記”隊(duì)伍內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也有“駐村幫扶”實(shí)踐遭遇的結(jié)構(gòu)性困境，這些研究成果對(duì)審視“駐村幫扶”制度與實(shí)踐均有所裨益。然而，當(dāng)前研究卻忽視了一個(gè)至關(guān)重要視角，即駐村幫扶隊(duì)員之間的行為與互動(dòng)關(guān)系。雖然理論上“駐村幫扶”作為一種外部嵌入力量，行動(dòng)面臨著結(jié)構(gòu)性困境，但駐村幫扶本身是連續(xù)性的，通常由同一單位選派的“駐村幫扶”隊(duì)員之間存在著接續(xù)、互動(dòng)關(guān)系，即一種類(lèi)似于接力賽模式下的相互關(guān)系。為此，分析者必須在前后相接的時(shí)間序列中理解“駐村幫扶”貧困治理的運(yùn)作方式。因?yàn)橹卫聿⒉皇枪铝⑦M(jìn)行，而是制度環(huán)境約束下的動(dòng)態(tài)選擇。治理的各種備選模式的比較績(jī)效，一方面隨著制度環(huán)境發(fā)生變化，另一方面也隨經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的特性而變化[14]。以治理有效為取向的駐村幫扶，既需要考慮制度環(huán)境約束與變化，也必須考慮行動(dòng)者的特性與接續(xù)、互動(dòng)關(guān)系?？紤]到駐村幫扶隊(duì)員之間存在的這種接續(xù)、互動(dòng)關(guān)系，“接棒治理”為“駐村幫扶”貧困治理的運(yùn)作方式提供了一種邏輯框架，使“駐村幫扶”貧困治理的目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制和目的得以解釋。

“接棒治理”為理解駐村幫扶貧困治理實(shí)踐提供了可取視角。本文以Z高校在河南省L行政村的“駐村幫扶”實(shí)踐為個(gè)案，通過(guò)田野調(diào)查，在描述“駐村幫扶”實(shí)踐中幫扶人員的具體幫扶行為與前后相繼互動(dòng)方式的基礎(chǔ)上，嘗試將其概念化與理論化，并給出相應(yīng)思考結(jié)論。

二、案例概況與分析框架

（一）案例概況

本文田野調(diào)查的對(duì)象為河南省D縣（貧困縣）L村（貧困村）按學(xué)術(shù)研究慣例，筆者對(duì)文中的地名和人名進(jìn)行了匿名化處理。。L行政村地處豫東南平原地區(qū)，隸屬LL鄉(xiāng)，位于D縣西北18公里、鄉(xiāng)政府北3公里處，有L、D、Y、M共4個(gè)自然村，7個(gè)村民小組328戶(hù)村民，總?cè)丝? 737人;耕地1 690畝，人均耕地約1畝，耕地有效灌溉面積達(dá)90%以上;村“兩委”現(xiàn)有干部5人，黨支部黨員30名。農(nóng)作物以小麥、玉米為主，共有41個(gè)蔬菜大棚，以種植反季節(jié)番茄、黃瓜等蔬菜為主。

作為貧困村，2015年L行政村共有建檔立卡貧困戶(hù)149戶(hù)683人，屬于深度貧困村，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，村“兩委”班子能力普遍不強(qiáng)，無(wú)合作經(jīng)濟(jì)組織，無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，“無(wú)人管事、無(wú)人干事、無(wú)錢(qián)辦事”現(xiàn)象突出[7]。當(dāng)時(shí)筆者對(duì)L行政村村支書(shū)LX訪(fǎng)談時(shí)，他開(kāi)玩笑說(shuō)：“哪個(gè)當(dāng)官的沒(méi)有良心，那就請(qǐng)他在下雨天到L村走走。”可見(jiàn)當(dāng)時(shí)L村的貧困狀況。

筆者與所在團(tuán)隊(duì)在2019年7-9月在L行政村開(kāi)展了多次駐村調(diào)研，調(diào)研時(shí)行政村已發(fā)生了顯著變化。為追蹤L行政村的幫扶歷程，調(diào)研主要采用訪(fǎng)談與觀察的方法，對(duì)兩任扶貧“工作隊(duì)員”、兩任駐村“第一書(shū)記”、L行政村“兩委”干部、貧困戶(hù)、普通村民等多個(gè)主體進(jìn)行了訪(fǎng)談，特別是兩任扶貧“工作隊(duì)員”、兩任駐村“第一書(shū)記”各自進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)訪(fǎng)談，并輔助于相關(guān)政策文本，以分析歷任幫扶隊(duì)員的行為與互動(dòng)方式為主線(xiàn)，以“接棒治理”為概念框架，對(duì)駐村幫扶貧困治理實(shí)踐在L行政村的展開(kāi)過(guò)程予以完整呈現(xiàn)。

（二）概念框架

接棒其本喻運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上的接力賽的傳遞?？紤]到L行政村的幫扶情況，類(lèi)似一種彼此協(xié)力、互相配合的4×100米田徑比賽，故稱(chēng)“接棒治理”。運(yùn)動(dòng)型治理是相對(duì)于常規(guī)性治理而言的，其存在情景是常規(guī)性治理出現(xiàn)失靈，常規(guī)機(jī)制無(wú)法運(yùn)作。因而，“接棒治理”分享“運(yùn)動(dòng)型治理”的一般特點(diǎn)，“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制大多是針對(duì)某一特定目標(biāo)或情形而已有常規(guī)機(jī)制無(wú)法應(yīng)對(duì)而啟動(dòng)的，其啟動(dòng)和運(yùn)行是暫時(shí)的、有針對(duì)性和策略性的，表現(xiàn)出間斷性和不確定性。 ”[15]就河南省實(shí)踐而言，“接棒治理”模式下駐村幫扶的啟動(dòng)和運(yùn)行有嚴(yán)格要求與針對(duì)性， 駐村幫扶僅適用于黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村與艾滋病防治幫扶重點(diǎn)村，村社集體在此無(wú)法發(fā)揮正常運(yùn)作，需要外來(lái)嵌入者予以運(yùn)動(dòng)式幫扶。

雖然“接棒治理”分享“運(yùn)動(dòng)型治理”的一般特點(diǎn)，但接棒治理在以下方面區(qū)別于一般運(yùn)動(dòng)型治理。（1）“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制”的啟動(dòng)與運(yùn)作存在“間斷性”和“不確定性”，不可預(yù)期;而“接棒治理”的啟動(dòng)與運(yùn)作則具有接續(xù)性和確定性?！敖影糁卫怼钡倪B續(xù)性是指“接棒治理”一旦啟動(dòng)，在達(dá)到目標(biāo)之前，參與者之間必須密切配合、前后交接，一旦出現(xiàn)間斷，則會(huì)影響運(yùn)動(dòng)目標(biāo)的達(dá)成;確定性是指“接棒治理”下的“駐村幫扶”范圍事先明確，有嚴(yán)格適用條件，且每位行動(dòng)者“交棒”時(shí)間大體可以確定，最終結(jié)束時(shí)間也可以預(yù)期，在可控制范圍之內(nèi)，時(shí)間不確定的“交棒”使接力賽喪失意義。（2）“運(yùn)動(dòng)型治理”強(qiáng)調(diào)政治性動(dòng)員，而“接棒治理”更強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)性參與。一般“運(yùn)動(dòng)型治理”旨在打破常規(guī)過(guò)程，解決常規(guī)過(guò)程的惰性與失敗，旨在權(quán)威體制與有效體制之間取得權(quán)衡[16]。運(yùn)動(dòng)型治理對(duì)常規(guī)治理機(jī)制的糾偏和規(guī)范功能，意味著沒(méi)有強(qiáng)大政治動(dòng)員無(wú)法取得成功。相反，“接棒治理”下的“駐村幫扶”更強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)性參與，旨在恢復(fù)村社集體對(duì)接國(guó)家資源的能力，以治理有效為目標(biāo)追求，并非在權(quán)威體制與有效體制之間求得平衡。實(shí)際上，由于“接棒治理”在終點(diǎn)的可預(yù)期，在幫扶任期結(jié)束時(shí)，外部嵌入者即便是權(quán)威性的，也必須及時(shí)退出。由于以治理有效為目標(biāo)追求，參與到“駐村幫扶”實(shí)踐中的行動(dòng)者，尤其是駐村“第一書(shū)記”，基本上都是派出單位里的優(yōu)秀干部，沒(méi)有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)技巧，通常很難被單位所選派。（3）“運(yùn)動(dòng)型治理”面臨合法性危機(jī)，而“接棒治理”具有當(dāng)然合法性。在運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制內(nèi)部，經(jīng)常出現(xiàn)黨務(wù)系統(tǒng)的官僚化和政務(wù)系統(tǒng)的政治化等一系列危機(jī)，使得常規(guī)與運(yùn)動(dòng)作為雙重治理機(jī)制的邊界模糊[16]。一旦運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化，必然受到官僚體制常規(guī)機(jī)制的束縛和同化，效果每況愈下。而且，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的制度設(shè)施導(dǎo)致黨政之間、常規(guī)與運(yùn)動(dòng)之間的多方位緊張，嚴(yán)重影響組織效率，面臨合法性危機(jī)。而“接棒治理”作為治理模式卻并不存在合法性困擾，雖然包括駐村“第一書(shū)記”在內(nèi)“駐村幫扶”本身起源于政治動(dòng)員，但“駐村幫扶”有群眾基礎(chǔ)，具有合法性，且具體運(yùn)作在各種規(guī)范性文本的指導(dǎo)與約束下。駐村制是由解放初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”演變而成，是一種反官僚化運(yùn)作的工作方法，是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線(xiàn)”“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制[17]。以駐村“第一書(shū)記”為例，從“第一書(shū)記”的選派范圍、人選條件、職責(zé)任務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金使用、日?？记凇⒐芾砜己说浇M織領(lǐng)導(dǎo)都有嚴(yán)格政策性文本，甚至有些省份為推動(dòng)“第一書(shū)記”在抓黨建、促脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮應(yīng)有作用，對(duì)在駐村工作中不能正常履職、工作不得力、群眾反映差的駐村“第一書(shū)記”實(shí)行召回制度[18]。駐村幫扶整個(gè)具體運(yùn)作都有相應(yīng)規(guī)范性文本，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)則做事，并不存在合法性問(wèn)題。

總之，作為常規(guī)治理失靈而出現(xiàn)的駐村幫扶，“接棒治理”分享“運(yùn)動(dòng)型治理”的一般特點(diǎn)。而作為一種特殊的“運(yùn)動(dòng)型治理”，“接棒治理”框架下的駐村幫扶，更強(qiáng)調(diào)諸多行動(dòng)者在確定時(shí)間內(nèi)具有接續(xù)性的專(zhuān)業(yè)性參與，具有合法性。駐村幫扶在L行政村的實(shí)踐歷程也印證了這一點(diǎn)。

三、“駐村幫扶”

在L行政村的實(shí)踐歷程 ?自2012年7月至今，Z高校與L行政村形成結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系，并先后向L行政村選派了4名駐村幫扶人員。他們雖職務(wù)不同、稱(chēng)謂有別，但各自都為L(zhǎng)行政村帶來(lái)了顯著變化。

（一）扶貧“工作隊(duì)員”S“書(shū)記”的幫扶

Z高校選派的首位幫扶人員是S，幫扶時(shí)間為2012年7月至2013年7月。S，1954年生，先后擔(dān)任Z高校體育學(xué)院書(shū)記、校紀(jì)委副書(shū)記，在此以S“書(shū)記”相稱(chēng)（書(shū)記加引號(hào)是以原官職相稱(chēng)，以區(qū)別于有著正式官職的“第一書(shū)記”）。2012年7月，Z高校黨委副書(shū)記W書(shū)記找到S“書(shū)記”，向其說(shuō)明學(xué)校有一個(gè)下鄉(xiāng)扶貧任務(wù)指標(biāo)，學(xué)校黨委決定讓S作為扶貧“工作隊(duì)員”，參與到D縣結(jié)對(duì)幫扶中。Z高校原定幫扶“工作隊(duì)員”有2名，另外一人因突發(fā)疾病未去，扶貧“工作隊(duì)員”只剩S“書(shū)記”。后經(jīng)D縣扶貧辦決定，Z高校定點(diǎn)扶貧村確定為L(zhǎng)行政村，2012年7月底S“書(shū)記”進(jìn)入到L行政村。由于當(dāng)時(shí)如何開(kāi)展定點(diǎn)扶貧并沒(méi)有具體政策，S“書(shū)記”對(duì)自身工作定位是：走村串戶(hù)，了解情況，在單位條件允許的情況下，做一些實(shí)事。作為扶貧“工作隊(duì)員”，S“書(shū)記”受縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)，其日常吃住在鄉(xiāng)里，從鄉(xiāng)里騎自行車(chē)到L行政村辦公，Z高校每天補(bǔ)貼20元生活費(fèi)用。除每周抽出幾天時(shí)間到L行政村了解情況外，S“書(shū)記”仍然在Z高校從事原工作。

幾個(gè)月走訪(fǎng)之后，在與鄉(xiāng)辦公室人員、行政村黨支部書(shū)記、鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)反復(fù)協(xié)商和討論后，結(jié)合L行政村與Z高校實(shí)際，在工作任期內(nèi)，S“書(shū)記”做了以下實(shí)事：（1）L行政村小學(xué)辦學(xué)條件非常差，校舍破舊、沒(méi)有窗戶(hù)、個(gè)別墻體劈裂，屬于危房，S“書(shū)記”剛來(lái)就提出修校舍的想法，后因Z高校、D縣扶貧辦沒(méi)有充足資金，未果。但S“書(shū)記”向所在單位爭(zhēng)取了4萬(wàn)元資金，加上D縣農(nóng)建辦部分資金，將L行政村到小學(xué)一段路修好，同時(shí)發(fā)放村小學(xué)全體學(xué)生每人一套書(shū)包與文具。（2）L行政村有種植蔬菜的傳統(tǒng)，但也時(shí)常面臨技術(shù)和管理難題。S“書(shū)記”駐村之后，正趕上該村大棚西紅柿出現(xiàn)大面積病蟲(chóng)害，種植戶(hù)束手無(wú)策。S“書(shū)記”及時(shí)與Z高校生物系取得聯(lián)系，采集標(biāo)本確定病因，尋找防治辦法，最終蔬菜病蟲(chóng)害全部治愈，挽回經(jīng)濟(jì)損失10多萬(wàn)元。（3）考慮到種植蔬菜戶(hù)經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)缺乏，S“書(shū)記”決定組織41戶(hù)大棚種植戶(hù)到山東壽光考察，幫助群眾開(kāi)闊視野，掌握大棚蔬菜科學(xué)種植與管理技術(shù)。（4）幫助困難群眾解決實(shí)際生活困難。在節(jié)日期間，S“書(shū)記”與Z高校領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)干部與村支書(shū)，為貧困家庭送去大米、面粉和食用油等，并為部分特困家庭、“五保戶(hù)”和特困教師送去300～500元的慰問(wèn)金。

由于沒(méi)有正式職務(wù)，除在扶貧范圍內(nèi)做了以上4件實(shí)事外，S“書(shū)記”并未參與L行政村其他事務(wù)，沒(méi)有列席有關(guān)村務(wù)的各種會(huì)議。S“書(shū)記”在村莊內(nèi)部事務(wù)的治理過(guò)程中是缺席的，或說(shuō)無(wú)法參與。治理的缺席也體現(xiàn)在S“書(shū)記”與行政村“兩委”干部的日常稱(chēng)呼中，在日常交往中，S“書(shū)記”直接以“官職”稱(chēng)呼“兩委”干部，而村“兩委”干部則以S在Z高校的職務(wù)稱(chēng)呼為S“書(shū)記”或S老師。

一年多扶貧工作結(jié)束后，縣扶貧辦、幫扶單位Z高校并沒(méi)有對(duì)S“書(shū)記”扶貧工作予以正式任期評(píng)價(jià)，但S“書(shū)記”提交了一份扶貧工作總結(jié)。對(duì)此，S“書(shū)記”感受頗多：“扶貧工作讓我有一個(gè)學(xué)習(xí)與鍛煉的機(jī)會(huì)，學(xué)到了書(shū)本上和學(xué)校里沒(méi)有的知識(shí)，人民群眾是最樸實(shí)、最善良、最知道感恩的人。”2013年7月扶貧工作結(jié)束后，S“書(shū)記”曾多次返回村里，受到村民熱情招待。S“書(shū)記”也于當(dāng)年年底在Z高校退休。

（二）扶貧“工作隊(duì)員”W“主席”的幫扶

第二任扶貧工作隊(duì)員W“主席”，參與扶貧時(shí)間2014年3月到2015年9月。W在Z高校曾任基建處處長(zhǎng)，扶貧時(shí)任校工會(huì)副主席，為了與前面的S“書(shū)記”相對(duì)應(yīng)，下面以W“主席”相稱(chēng)。W“主席”作為扶貧工作隊(duì)員也是經(jīng)由Z高校黨委決定，要求W“主席”代表學(xué)校，為L(zhǎng)行政村多辦些實(shí)事。W“主席”與S“書(shū)記”的工作定位一樣：在力所能及范圍內(nèi)多辦些實(shí)事。W“主席”扶貧期間吃住也在鄉(xiāng)里，騎自行車(chē)到村里辦公。W“主席”大概每周抽出兩天時(shí)間到L行政村，其余時(shí)間仍然在Z高校繼續(xù)原工作，扶貧與繼續(xù)工作兩者同時(shí)進(jìn)行。

由于沒(méi)有正式官職和政策文本要求，W“主席”接替S“書(shū)記”成為第二任扶貧工作隊(duì)員后，兩人在扶貧工作上并無(wú)具體交接，也沒(méi)有工作方法與技巧方面的“傳、幫、帶”。盡管如此，作為Z高校的職工，成為新任扶貧工作隊(duì)員后，W“主席”與S“書(shū)記”兩人私下有些經(jīng)驗(yàn)交流，W“主席”的駐村幫扶工作主要在S“書(shū)記”的工作框架內(nèi)展開(kāi)，在具體事項(xiàng)方面有著重疊、繼續(xù)之處。在“多辦些實(shí)事”的工作思路引領(lǐng)下，并結(jié)合自身先前工作經(jīng)驗(yàn)，W“主席”為L(zhǎng)行政村做了以下5件實(shí)事：（1）村小學(xué)危房改造，建設(shè)新校舍。W“主席”曾擔(dān)任過(guò)基建處處長(zhǎng)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著豐富經(jīng)驗(yàn)，請(qǐng)示過(guò)Z高校黨委副書(shū)記后，并在書(shū)記的直接“干涉”下，在Z市教育局協(xié)調(diào)120萬(wàn)元專(zhuān)款專(zhuān)用建設(shè)資金。為使建設(shè)資金順利、足額落地L行政村（LL鄉(xiāng)中心小學(xué)校長(zhǎng)曾說(shuō)該資金不一定給L行政村），W“主席”帶領(lǐng)行政村黨支部書(shū)記LX，多次到D縣教育局、LL鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與奔走，最終于2015年6月足額順利落地L行政村。據(jù)LX多次講：“我們村祖祖輩輩沒(méi)有見(jiàn)過(guò)如此多的錢(qián)，以前是想也不敢想。但現(xiàn)在Z高校做到了。”（2）W“主席”積極到D縣扶貧辦爭(zhēng)取建設(shè)資金，修建D自然村到L自然村之間約1 500米水泥路。（3）部分大棚種植戶(hù)所種蔬菜再次遭受病蟲(chóng)害，利用Z高校生命科學(xué)與農(nóng)學(xué)院的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，幫助每戶(hù)大棚種植戶(hù)挽回2萬(wàn)元左右損失。考慮到大棚多次遭受病蟲(chóng)害，W“主席”決定再次組織大棚種植戶(hù)到外地考察。（4）邀請(qǐng)Z高?！八颊n”教授到LL鄉(xiāng)進(jìn)行鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)，主要就十八屆三中全會(huì)涉農(nóng)政策，尤其是土地流轉(zhuǎn)、群眾教育，予以專(zhuān)題培訓(xùn)。（5）幫助貧困家庭解決實(shí)在生活困難，與S“書(shū)記”將米面油生活必需品直接送到困難家庭不同，W“主席”將節(jié)日慰問(wèn)品放到行政村村部，具體分發(fā)由行政村黨支部書(shū)記LX決定。

與第一任扶貧“工作隊(duì)員”S“書(shū)記”一樣，W“主席”也沒(méi)有參與除扶貧工作以外的村莊其他事務(wù)，在村“兩委”干部日常交往中，直接以“官職”稱(chēng)呼對(duì)方，“兩委干部”則稱(chēng)呼W“主席”或W老師。扶貧工作結(jié)束后，幫扶單位Z高校、縣扶貧辦對(duì)W“主席”也沒(méi)有正式考核，有的只是扶貧工作總結(jié)。W“主席”扶貧工作時(shí)間本為一年，即從2014年3月到2015年3月，由于期間并沒(méi)有合適人選予以接任，W“主席”的扶貧時(shí)間又延續(xù)了6個(gè)月。6個(gè)月后，隨著有著正式職務(wù)的駐村“第一書(shū)記”G書(shū)記的到來(lái)，W“主席”的扶貧工作才得以結(jié)束。2016年6月，W“主席”正式從Z高校退休。

（三）駐村“第一書(shū)記”G書(shū)記的幫扶

駐村“第一書(shū)記”G書(shū)記，1974年生，Z高校副處級(jí)干部，于2015年8月底正式入村，2018年1月任期結(jié)束。此時(shí)，駐村幫扶下農(nóng)村扶貧，由扶貧“工作隊(duì)員”轉(zhuǎn)變成駐村“第一書(shū)記”。駐村幫扶人員身份的轉(zhuǎn)變，有相應(yīng)政策背景。依據(jù)（組通字〔2015〕24號(hào)）規(guī)定，選派“第一書(shū)記”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開(kāi)展工作，注意從派駐村實(shí)際出發(fā)，抓住主要矛盾、解決突出問(wèn)題。該通知規(guī)定了第一書(shū)記的四項(xiàng)職責(zé)，即建強(qiáng)基礎(chǔ)組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。同年7月2日，中共河南省委組織部、中共河南省委農(nóng)村工作辦公室、河南省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室三部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于全面開(kāi)展選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)豫組通〔2015〕18號(hào)）進(jìn)一步細(xì)化了駐村“第一書(shū)記”的駐村范圍、人選條件、職責(zé)任務(wù)、管理考核、組織領(lǐng)導(dǎo)等規(guī)定。7月20日，中共河南省委組織部印發(fā)了《省派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作實(shí)施方案》（豫組通〔2015〕24號(hào)）的通知，確定了190家省直機(jī)關(guān)、省管高校、企業(yè)和中央駐豫單位，每個(gè)單位至少選派1名干部到村任“第一書(shū)記”?！暗谝粫?shū)記”任期一般為2至3年，不占村“兩委”班子職數(shù)，不參加換屆選舉，在村工作時(shí)間不得低于全年工作日總數(shù)的2/3，原則上不承擔(dān)派出單位工作，原人事關(guān)系、工資和福利待遇不變，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到村。

在如此背景下，Z高校作為省管高校，作為L(zhǎng)行政村的定點(diǎn)幫扶單位，選派“第一書(shū)記”就迫在眉睫。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，經(jīng)學(xué)校通知、宣傳、個(gè)人報(bào)名，Z高校黨委組織部決定派G作為駐村“第一書(shū)記”。擔(dān)任駐村“第一書(shū)記”前，G曾在圖書(shū)館擔(dān)任副書(shū)記。2015年8月20日，經(jīng)省委組織部短暫培訓(xùn)，G書(shū)記于2015年8月31日正式入村，成為首任“第一書(shū)記”。駐村之后，G書(shū)記仍然有一年時(shí)間吃住在鄉(xiāng)里，持續(xù)到2016年8月。吃住在鄉(xiāng)里的原因是，L行政村作為黨組織軟弱渙散村，根本不存在用以辦公的村室，駐村時(shí)村室里面堆放著化肥、種子等各種雜物，無(wú)法居住;雖然村“兩委”名義上有5人，但大部分事務(wù)都是村支書(shū)與村主任兩人在村頭、田間決定。

有著正式官稱(chēng)與職責(zé)，作為“第一書(shū)記”G書(shū)記的工作定位與思路截然不同于先前扶貧“工作隊(duì)員”S“書(shū)記”與W“主席”。雖然相關(guān)政策文件規(guī)定“第一書(shū)記”建強(qiáng)基礎(chǔ)組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、落實(shí)基礎(chǔ)制度、辦好惠民實(shí)事四項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，也明確“第一書(shū)記”帶領(lǐng)村成員開(kāi)展工作，但G書(shū)記駐村后真正操作的第一件事是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)，時(shí)間發(fā)生在2016年1月。依據(jù)筆者對(duì)G書(shū)記的訪(fǎng)談，G書(shū)記坦言：“雖然名義上“第一書(shū)記”帶領(lǐng)村‘兩委開(kāi)展工作，但我們內(nèi)部之間也有分工。在分工和磨合未完成之前，村里所有事務(wù)仍然由村‘兩委決定，我只觀察，不做決定?！痹谌〉眯湃沃?，G書(shū)記面臨著結(jié)構(gòu)性困境，村干部消極不作為，部分村民也在私下說(shuō)：“這小伙就是下來(lái)玩的，鍍鍍金就回去了?！盙書(shū)記駐村后，曾多次提出到貧困家庭中走訪(fǎng)，村干部故意刁難說(shuō)：“他們都不在家，都有事忙;貧困家庭有什么好看的？”對(duì)類(lèi)似行動(dòng)困境，G書(shū)記的應(yīng)對(duì)是“既然他們不領(lǐng)著我去，我自己去?！痹隈v村后的前5個(gè)月，G書(shū)記每天都在村里面“走訪(fǎng)”“游玩”，主動(dòng)拜訪(fǎng)村里面德高望重老人，不參與到村務(wù)的治理中，看似整天“無(wú)所事事”。

可以說(shuō)，雖然駐村“第一書(shū)記”有正式官職，帶領(lǐng)村“兩委”開(kāi)展工作，名義上是村“一把手”。實(shí)踐卻表明，“第一書(shū)記”要想順利開(kāi)展工作，克服結(jié)構(gòu)性障礙與內(nèi)部阻力，就必須依賴(lài)村“兩委”，與村莊原生權(quán)力格局形成某種分工，取得村民信任。從互動(dòng)治理視角，“第一書(shū)記”與以村干部為代表的村治力量的良好互動(dòng)是駐村扶貧有效的前提[19]。與扶貧工作隊(duì)員的“做實(shí)事”邏輯不同，“第一書(shū)記”所遵循的行事邏輯是“做成事”。對(duì)村里各種事務(wù)熟悉、有一定掌握之后，2016年1月G書(shū)記開(kāi)始“帶領(lǐng)”村干部開(kāi)展工作，即精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)。嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”工作法，經(jīng)黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議決議，從149戶(hù)建檔立卡的貧困戶(hù)初步選出40戶(hù)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，最終經(jīng)公示確定為28戶(hù)。對(duì)當(dāng)時(shí)貧困戶(hù)如何精確識(shí)別，國(guó)家與地方層面并無(wú)具體政策?！暗捅！彪m與貧困相重疊，但兩者在農(nóng)村經(jīng)常捆綁在一起，不僅使“低?！闭咦邩樱彩狗鲐毷チ嗣闇?zhǔn)對(duì)象[20]。G書(shū)記做法是與村干部對(duì)接，摸著石頭過(guò)河，最終確定的28戶(hù)精準(zhǔn)扶貧對(duì)象與先前40戶(hù)存在一定懸殊，在這懸殊背后，則是G書(shū)記與村“兩委”干部、村民代表、全體村民相互博弈與妥協(xié)的結(jié)果。如果沒(méi)有先前5個(gè)月走訪(fǎng)，28與40的差距不會(huì)如此明顯。

當(dāng)然，如此精準(zhǔn)識(shí)別的28戶(hù)貧困戶(hù)也并非完全沒(méi)有問(wèn)題，依據(jù)2016年6月12日中共河南省委辦公廳、河南省人民政府辦公廳《河南省扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別及管理辦法》（豫辦〔2016〕28號(hào)）識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，即嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮“兩不愁三保障”因素，“一進(jìn)二看三算四比五議六定”工作法，回看28戶(hù)貧困戶(hù)總是存在這樣那樣問(wèn)題。實(shí)際上，對(duì)G書(shū)記精準(zhǔn)識(shí)別的28戶(hù)貧困戶(hù)，依據(jù)D縣貧困發(fā)生率，縣鄉(xiāng)政府都認(rèn)為過(guò)低，應(yīng)該予以增加。對(duì)此，G書(shū)記的回答是：“28戶(hù)精準(zhǔn)扶貧戶(hù)是村民舉手投票通過(guò)的，誰(shuí)增加名額誰(shuí)來(lái)幫扶。”

有了貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別，G書(shū)記其他各項(xiàng)工作也得以順利展開(kāi)，精準(zhǔn)扶貧提供了抓手與平臺(tái)。（1）健全日常工作制度，建強(qiáng)基礎(chǔ)組織。在落實(shí)支委會(huì)、黨員大會(huì)、村民代表會(huì)等制度的基礎(chǔ)上，建立了《干部值班制度》《工作例會(huì)制度》等，形成了每天有值班、要事有記錄、工作有安排、問(wèn)題有反饋的工作秩序。（2）針對(duì)28戶(hù)貧困戶(hù)的不同情況制定具體幫扶臺(tái)賬，因戶(hù)施策精準(zhǔn)幫扶，落實(shí)扶貧政策。對(duì)20戶(hù)進(jìn)行養(yǎng)殖幫扶，5戶(hù)進(jìn)行種植幫扶，4戶(hù)提供教育幫扶，1戶(hù)提供經(jīng)營(yíng)幫扶，10位貧困人員辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，5戶(hù)貧困戶(hù)實(shí)施危房改造等。（3）落實(shí)基礎(chǔ)制度，堅(jiān)持“四議兩公開(kāi)”，認(rèn)真落實(shí)基層民主科學(xué)決策制度。要事大事等決議“上墻”公開(kāi)12次，接受村民監(jiān)督;建立起由村“兩委”干部擔(dān)任成員的矛盾調(diào)解化解組織，化解矛盾10余個(gè)，沒(méi)有發(fā)生一起上訪(fǎng)事件。（4）利用“第一書(shū)記”專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，協(xié)調(diào)各種資金，辦好惠民實(shí)事。利用55萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金建設(shè)扶貧車(chē)間，并爭(zhēng)取D縣扶貧辦在L行政村又建設(shè)了一座扶貧車(chē)間;爭(zhēng)取D縣教委專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)村小學(xué)進(jìn)行兩期升級(jí)改造工程，學(xué)校內(nèi)地面硬化，安裝體育設(shè)施;爭(zhēng)取X縣扶貧辦資金，修建9.4公里道路，4個(gè)自然村村主干道、到村委會(huì)、村小學(xué)的道路全部修通;協(xié)調(diào)D縣國(guó)網(wǎng)電力公司對(duì)行政村進(jìn)行農(nóng)村電網(wǎng)改造;協(xié)調(diào)Z高校圖書(shū)館、設(shè)計(jì)學(xué)院等有關(guān)部門(mén)，為村小學(xué)捐建20余萬(wàn)元的圖書(shū)室，對(duì)L行政村進(jìn)行全面村莊形象提升以及制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，等等。

三是建立帶貧激勵(lì)制度，成立獎(jiǎng)優(yōu)濟(jì)困基金，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。結(jié)合扶貧車(chē)間提供的工作崗位出臺(tái)了《L行政村扶貧車(chē)間務(wù)工獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》，對(duì)到扶貧車(chē)間務(wù)工的貧困村民，除獲得正常務(wù)工收入外，再?gòu)拇寮w收益中拿出其收入總額的1%對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì);為貧困村民提供穩(wěn)定持續(xù)的幫扶支撐，為突發(fā)意外的家庭提供必要經(jīng)濟(jì)保障。L行政村決定每年從扶貧車(chē)間租金收益中拿出5 000元，設(shè)立獎(jiǎng)優(yōu)濟(jì)困專(zhuān)項(xiàng)基金，并制定《L行政村獎(jiǎng)優(yōu)濟(jì)困基金使用規(guī)定（試行）》。2018年獎(jiǎng)優(yōu)濟(jì)困基金已經(jīng)按照規(guī)定啟用2次，第一次是拿出600元增加2016年脫貧戶(hù)Z家庭收入;第二次使用2 000元，對(duì)貧困戶(hù)M家東屋屋頂進(jìn)行翻修，使M在冬至之前搬入安全住房。

四是繼續(xù)辦好惠民實(shí)事，提升幫扶滿(mǎn)意度。利用2019年“第一書(shū)記”專(zhuān)項(xiàng)資金50萬(wàn)元，將4個(gè)自然村內(nèi)所有胡同基本修完，水泥硬化率達(dá)98%;協(xié)調(diào)Z高校20余萬(wàn)元，為村室更新辦公桌4張、會(huì)議桌1套、文件柜4套，安裝空調(diào)4臺(tái)，對(duì)村室進(jìn)行升級(jí)改造;按照美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求，投入資金70余萬(wàn)元，依托Z高校設(shè)計(jì)學(xué)院，以“水墨鄉(xiāng)愁”為主題，對(duì)L、D兩個(gè)自然村進(jìn)行設(shè)計(jì)改造，美化人居環(huán)境;利用2018年“第一書(shū)記”專(zhuān)項(xiàng)資金50萬(wàn)元，為村民購(gòu)置便攜式音箱2個(gè)，安裝體育器材17套，播放電影4場(chǎng)次，開(kāi)展文藝演出5場(chǎng)次，支持村民自發(fā)組織腰鼓隊(duì)、舞蹈隊(duì)，支持村民開(kāi)展形式多樣的文化活動(dòng);在村委會(huì)、村文化廣場(chǎng)樹(shù)立17塊宣傳欄、公示公告欄，將貧困戶(hù)的識(shí)別和退出標(biāo)準(zhǔn)、不能識(shí)別為貧困戶(hù)的9種情況和享受?chē)?guó)家有關(guān)政策的各類(lèi)名單向全村公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。

最后，雖然L書(shū)記作為省派“第一書(shū)記”，與“G書(shū)記”一樣有正式官職，但與村“兩委”干部之間稱(chēng)呼卻與G書(shū)記有所不同，村“兩委”干部一如既往稱(chēng)呼L為L(zhǎng)書(shū)記。無(wú)論是駐村工作的“五天四夜”“早九晚五”工作時(shí)間，還是其他非工作時(shí)間，L書(shū)記對(duì)村“兩委”干部的稱(chēng)呼是一樣的，都以官職稱(chēng)呼。在L書(shū)記看來(lái)，基層工作尤其是農(nóng)村工作不存在工作時(shí)間與非工作時(shí)間之分，“我不可能與村‘兩委干部存在兄弟般情誼，雖然在工作中我要依賴(lài)他們，但作為第一書(shū)記，我更要制約他們?！盠書(shū)記駐村任期還沒(méi)有結(jié)束，2018年底向派出單位提交了年度駐村工作總結(jié)，考核為優(yōu)秀。

四、“接棒治理”的邏輯解釋

在兩任扶貧“工作隊(duì)員”與兩任駐村“第一書(shū)記”的接力下，L行政村成為了其他貧困村“羨慕”對(duì)象，扶貧成效顯著：149戶(hù)建檔立卡戶(hù)已脫貧146戶(hù)624人，未脫貧戶(hù)僅剩6戶(hù)14人;集體經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有，形成兩個(gè)扶貧車(chē)間、2個(gè)光伏電站為主體的集體經(jīng)濟(jì)框架，2018年村集體收入達(dá)14.4萬(wàn)元;基層組織能力得到顯著增強(qiáng)，2015年至2018年D縣委先后3次授予L行政村先進(jìn)基層黨組織;以村莊形象提升、廢舊坑塘整治、主干道路加寬、休閑廣場(chǎng)建設(shè)等內(nèi)容，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)取得顯著成效，2018年被授予“市級(jí)文明村鎮(zhèn)”?！敖影糁卫怼痹贚行政村的有效運(yùn)作需要我們解釋其背后邏輯與運(yùn)行機(jī)理。

（一）目標(biāo)一致：“接棒治理”的邏輯前提

運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上接力賽雖然參賽者不同，但其目標(biāo)是一致的，都為了最快跑到終點(diǎn)。目標(biāo)一致是“接棒治理”的邏輯前提。有著共同目標(biāo)，不同行動(dòng)者才會(huì)產(chǎn)生交接與配合的需要，思考如何形成合力。就兩任扶貧“工作隊(duì)員”而言，他們的工作目標(biāo)與定位都是“扶貧，做些實(shí)事”;雖然第一書(shū)記的工作職責(zé)除精準(zhǔn)扶貧，還有加強(qiáng)基礎(chǔ)組織建設(shè)、為民辦事、提升治理水平等職責(zé)，但只有以扶貧為抓手，其他各種工作才得以順利開(kāi)展。扶貧的共同目標(biāo)，保證了“接力棒”在扶貧“工作隊(duì)員”與駐村“第一書(shū)記”之間的交接與傳遞。

行動(dòng)者的目標(biāo)一致也進(jìn)一步產(chǎn)生了行動(dòng)者之間的身份認(rèn)同。實(shí)際上，無(wú)論扶貧“工作隊(duì)員”S“書(shū)記”還是W“主席”，無(wú)論駐村“第一書(shū)記”G書(shū)記還是L書(shū)記，都是派出單位Z高校的職工，代表Z高校。在駐村幫扶實(shí)踐中，無(wú)論各個(gè)行動(dòng)者有無(wú)具體官職，所進(jìn)行的各項(xiàng)工作，都不是個(gè)人行為，而是歸屬于Z高校。這也是G書(shū)記將“接棒”移交L書(shū)記時(shí)所強(qiáng)調(diào)的首要一點(diǎn)。行動(dòng)者之間的共同身份認(rèn)同意味著先前行動(dòng)者的工作成就（包括不足）都自然而然地轉(zhuǎn)移到后來(lái)繼任者（接棒者），扶貧治理的成效是累積的，是不同行動(dòng)者共同協(xié)力的結(jié)果。如L行政村小學(xué)校舍的修建、各自然村間路的整修、村室項(xiàng)目的改造、健身廣場(chǎng)設(shè)施的安裝、產(chǎn)業(yè)扶貧的建設(shè)，無(wú)不是漸次推進(jìn)、前后相接、共同協(xié)力的結(jié)果。對(duì)L書(shū)記所取得的扶貧成效，L書(shū)記曾坦言：“當(dāng)前扶貧成果并非我個(gè)人的，而是先前工作的自然延續(xù)，尤其是G書(shū)記所夯實(shí)的各種基礎(chǔ)。他們種好了樹(shù)，果實(shí)結(jié)在了我這里?！狈鲐毠ぷ鞅旧淼睦鄯e性、可接續(xù)性，意味著扶貧工作越到最后越為細(xì)微、精準(zhǔn)、艱難，必然對(duì)治理水平提出更高要求。所謂“脫貧攻堅(jiān)”，“就要派最能打的人，各地要在這個(gè)問(wèn)題上下大功夫。否則，有錢(qián)也不成事”[7]，其意便在于此。

行動(dòng)者間的共同身份認(rèn)同，進(jìn)一步意味著包括扶貧在內(nèi)的各種評(píng)價(jià)最終都轉(zhuǎn)移到派出單位Z高校身上。這是“接棒治理”得以有效運(yùn)作的關(guān)鍵。運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上，競(jìng)賽者所以跑出優(yōu)異成績(jī)，除了競(jìng)賽者本人努力、競(jìng)賽者之間精妙配合以外，更為重要的是有加油、吶喊者，有后勤保障者。“接棒治理”內(nèi)含著“干部當(dāng)代表，單位做后盾，領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)”的工作機(jī)制。由于扶貧工作代表的是派出單位，所謂一榮俱榮、一損俱損，派出單位是否能做好后盾保障，直接關(guān)聯(lián)“接棒治理”的成效。派出單位本身的協(xié)調(diào)、整合各種資源的能力，是扶貧有效開(kāi)展的關(guān)鍵，也是扶貧成果是否具有可持續(xù)性的關(guān)鍵。農(nóng)村扶貧工作看似簡(jiǎn)單，然而各項(xiàng)事務(wù)卻糾結(jié)纏繞在一起，沒(méi)有相應(yīng)地協(xié)調(diào)與整合能力，治理難以有效開(kāi)展。

作為省屬高校，Z高校的黨群、行政、教學(xué)、科研等部門(mén)機(jī)構(gòu)可以說(shuō)時(shí)刻準(zhǔn)備、“蓄勢(shì)待發(fā)”，在駐村幫扶的實(shí)踐過(guò)程中，Z高校能有效協(xié)調(diào)整合扶貧工作所需要各種資源與力量。相比其他功能比較單一的派出單位，駐村幫扶效果都沒(méi)有Z高校明顯。如D縣C貧困村，定點(diǎn)幫扶單位為省財(cái)政廳，計(jì)劃為C貧困村帶來(lái)接近1億元資金的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，然而隨著幫扶單位的撤離，1億元產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目卻遲遲沒(méi)有落地。

（二）內(nèi)外合力：“接棒治理”激勵(lì)機(jī)制

從經(jīng)濟(jì)視角，任何一種治理要想有效展開(kāi)，必須有充分的激勵(lì)機(jī)制。就駐村幫扶下的“接棒治理”而言，激勵(lì)機(jī)制表現(xiàn)外在與內(nèi)在兩個(gè)層面。

首先，從選派單位Z高校角度，作為省屬高校，Z高校參與到L行政村的駐村幫扶中，是完成外在政治任務(wù)的要求，具有相應(yīng)外在激勵(lì)。2018年6月28日，河南省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于開(kāi)展“校地結(jié)對(duì)幫扶精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)的通知”》（豫脫貧組〔2018〕22號(hào)），確定了53所省屬高校與53個(gè)貧困縣的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。依據(jù)該通知，Z高校與D縣形成結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。依據(jù)2019年2月1日河南省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《2018年度脫貧攻堅(jiān)成效考核工作方案》（豫脫貧組〔2019〕3號(hào)），就承擔(dān)校地結(jié)對(duì)幫扶任務(wù)的53所高校在組織領(lǐng)導(dǎo)、智力幫扶、科技幫扶、培訓(xùn)幫扶、人才幫扶、產(chǎn)銷(xiāo)幫扶、特色幫扶等方面予以考核，對(duì)考核結(jié)果“好”的予以表?yè)P(yáng)并適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題多、問(wèn)題突出的，單位負(fù)責(zé)人可能受到省脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組的“約談”。

Z高校自身內(nèi)部激勵(lì)同樣重要。實(shí)際上，任何一所高校都有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。在筆者與兩任扶貧“工作隊(duì)員”與駐村“第一書(shū)記”訪(fǎng)談中，雖然他們?nèi)〉靡恍┓鲐殞?shí)效，但他們都強(qiáng)調(diào)：扶貧得以順利開(kāi)展，離不開(kāi)校領(lǐng)導(dǎo)高度重視與切實(shí)支持。正是在Z高校黨委W書(shū)記利用自身人脈資源，幫助L行政村得到120萬(wàn)元的村小學(xué)危房改造項(xiàng)目。在Z高校整體參與扶貧過(guò)程中，從教師到學(xué)生都得到了實(shí)踐、學(xué)習(xí)與鍛煉機(jī)會(huì)，如產(chǎn)學(xué)研基地的建立、大棚蔬菜病蟲(chóng)害診斷與防治、大學(xué)生暑假“三下鄉(xiāng)”社會(huì)實(shí)踐、藝術(shù)團(tuán)隊(duì)入村慰問(wèn)演出等，將自身資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)，從社會(huì)服務(wù)中提升了教學(xué)科研整體實(shí)力。

其次，就扶貧“工作隊(duì)員”S“書(shū)記”與W“主席”而言，作為Z高校的職工，參與L村的扶貧工作，外在激勵(lì)來(lái)自于Z高校自身任務(wù)要求與考核評(píng)價(jià)體系。然而，由于扶貧工作本身并沒(méi)有正式政策與文本，對(duì)即將退休的扶貧工作隊(duì)員，沒(méi)有職別升遷需要，似乎S“書(shū)記”與W“主席”的內(nèi)在激勵(lì)不足。依據(jù)筆者對(duì)兩任扶貧“工作隊(duì)員”的訪(fǎng)談，他們的內(nèi)在激勵(lì)仍然具備，這種內(nèi)在激勵(lì)來(lái)自于“扶貧”本身，來(lái)自于黨員服務(wù)群眾意識(shí)。所謂貧困并非抽象概念，而是一系列生活事實(shí)，體現(xiàn)為各種具體鮮活的生活場(chǎng)景[22]。沒(méi)有經(jīng)歷、沒(méi)有目睹貧困現(xiàn)象的人，不會(huì)理解貧困之于人、之于家庭的意義。置身于貧困生活場(chǎng)景的外在觀察者，若自己生活相對(duì)富裕又在自己可行能力范圍之內(nèi)，貧困本身自然會(huì)推動(dòng)觀察者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，為貧困群體“做些實(shí)事”，甚至“多做些實(shí)事”。對(duì)兩任即將退休的扶貧“工作隊(duì)員”，從S“書(shū)記”的扶貧感言到W“主席”為120萬(wàn)元校舍改造資金到處協(xié)調(diào)與奔走，可見(jiàn)一斑。

最后，來(lái)自于駐村“第一書(shū)記”的外在激勵(lì)非常明顯，因?yàn)轳v村“第一書(shū)記”與扶貧“工作隊(duì)員”不同，他們有正式官職，需要接受正式任期評(píng)價(jià)與考核。依據(jù)2015年11月12日中共河南省委選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任“第一書(shū)記”領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于《河南省駐村第一書(shū)記管理辦法》（豫選組〔2015〕4號(hào)）規(guī)定，“第一書(shū)記”由縣黨委組織部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理，任期結(jié)束后要接受縣黨委組織部門(mén)與派出單位的考核，而任期考核緊密關(guān)聯(lián)自身的職別升遷，在同等條件下優(yōu)先提拔使用。處于事業(yè)上升期的年輕干部，自然有激勵(lì)參與到扶貧治理中。

就內(nèi)在激勵(lì)而言，駐村“第一書(shū)記”似乎并不存在。然而，在筆者看來(lái)，扶貧的“接棒治理”機(jī)制所以有效運(yùn)作，除了政策與文本層面的激勵(lì)與約束外，沒(méi)有黨員自我的服務(wù)群眾意識(shí)，扶貧無(wú)法取得實(shí)效。在對(duì)兩任“第一書(shū)記”訪(fǎng)談時(shí)，筆者曾問(wèn)使他們積極參與扶貧的激勵(lì)是什么。兩任“第一書(shū)記”的共同回答是作為黨員應(yīng)該為群眾服務(wù)，多做些實(shí)事，而不是職別的升遷與自身前途。對(duì)此回答，兩任“第一書(shū)記”感覺(jué)筆者似乎不是“很滿(mǎn)意”，L書(shū)記解釋說(shuō)：“即便我不去扶貧，兩年以后學(xué)校大量處級(jí)干部即將退休，到時(shí)依據(jù)我的工作能力，我也能夠競(jìng)聘為處級(jí)干部。但參加扶貧卻讓我有一個(gè)切實(shí)為群眾服務(wù)、做實(shí)事的機(jī)會(huì)，我本人甚至大多數(shù)人都是農(nóng)村出身。我理解農(nóng)民的苦。”對(duì)此回答沒(méi)有人會(huì)不信服！

可以說(shuō)，正是黨員這種服務(wù)群眾的意識(shí)，使得扶貧“工作隊(duì)員”不僅要“做實(shí)事”，而且在力所能及范圍內(nèi)“多做實(shí)事”;也正是駐村“第一書(shū)記”內(nèi)在服務(wù)群眾的意識(shí)，要求“第一書(shū)記”不僅依賴(lài)村“兩委”干部“做成事”，而且必然不時(shí)地制約村“兩委”干部，約束村“兩委”權(quán)力行使，將服務(wù)群眾內(nèi)化為思維與習(xí)慣，在“做成事”的基礎(chǔ)上“多做成事”。在來(lái)自?xún)?nèi)外兩種激勵(lì)機(jī)制的合力下，從扶貧工作隊(duì)員到駐村第一書(shū)記，可以將“接棒治理”的做事邏輯歸結(jié)為“做些實(shí)事多做些實(shí)事做成事多做成事”。

（三）回歸自治：“接棒治理”的最后歸宿

運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上，無(wú)論快與慢，接力賽跑總有終點(diǎn)。駐村幫扶下扶貧治理實(shí)踐也是如此。同樣，“接棒治理”的終點(diǎn)和歸宿是自治，而不是損害自治，更不是權(quán)力替代。駐村幫扶下的扶貧實(shí)踐，無(wú)論最初“扶貧工作隊(duì)員”，還是后來(lái)“駐村第一書(shū)記”，在根本意義上必然對(duì)村莊內(nèi)生治理秩序產(chǎn)生影響，但最終歸宿仍然是回歸自治這一村莊治理本質(zhì)。

表面看，以“做實(shí)事”“送溫暖”為工作思路的“扶貧工作隊(duì)員”不直接參與村莊內(nèi)部事務(wù)治理，對(duì)村莊權(quán)力格局不產(chǎn)生影響。然而，正是這種純粹“做實(shí)事”“送溫暖”的粗糙扶貧方式，觸發(fā)了治理問(wèn)題[23]。如雖然兩任扶貧工作隊(duì)員在節(jié)日期間買(mǎi)了一些“慰問(wèn)品”，但這些物品的具體發(fā)放卻由村“兩委”干部尤其是村支書(shū)說(shuō)了算，姑且不論先前村貧困群眾的識(shí)別精準(zhǔn)與否，由于貧困與非貧困界限并非清晰，一定量“慰問(wèn)品”就可能存在將實(shí)際困難群眾未納入其中從而出現(xiàn)包含不足問(wèn)題，或?qū)⒎秦毨罕娂{入其中從而出現(xiàn)包含過(guò)度的問(wèn)題。依筆者在L行政村調(diào)研及其他學(xué)者調(diào)研，貧困村內(nèi)部大量存在著“哭貧”“爭(zhēng)貧戶(hù)”的現(xiàn)象[24]。由于黨組織軟弱渙散，村社集體無(wú)力解決貧困所引發(fā)的治理問(wèn)題。

有著正式官職與行政權(quán)威的“第一書(shū)記”，為貧困治理提供了一種解決方案。一方面，為解決扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)性，通過(guò)走訪(fǎng)調(diào)查，G書(shū)記按照民主決策識(shí)別貧困戶(hù)，并根據(jù)貧困戶(hù)致貧原因，落實(shí)扶貧政策;通過(guò)開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”“五個(gè)自查”“五個(gè)清零”“五個(gè)提升”等工作，對(duì)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶(hù)按照有關(guān)要求退出貧困序列，對(duì)家庭出現(xiàn)重大變故的進(jìn)行及時(shí)幫扶，按照既定程序納入貧困序列。另一方面，讓黨員和群眾代表參與到貧困戶(hù)識(shí)別與退出、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧資金的使用、低保動(dòng)態(tài)調(diào)整等具體工作之中，向黨員和群眾代表做好政策宣傳，解答群眾疑惑，提升群眾扶貧政策知曉率和滿(mǎn)意度?！澳繕?biāo)群體參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是認(rèn)同、配合和監(jiān)督政策執(zhí)行能否按計(jì)劃進(jìn)行、及時(shí)糾正偏差的有效手段，有利于促進(jìn)政策目標(biāo)‘零偏差的實(shí)現(xiàn)”[25]。此外，在做好農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)制度的執(zhí)行和落實(shí)工作基礎(chǔ)上，面對(duì)新問(wèn)題新情況，尤其是如何使用村集體資金、倡導(dǎo)勤勞致富，L書(shū)記嘗試用制度改進(jìn)服務(wù)，建立務(wù)工激勵(lì)制度和設(shè)立獎(jiǎng)優(yōu)濟(jì)困基金，約束權(quán)力運(yùn)行。通過(guò)落實(shí)與建立各種制度對(duì)村社集體進(jìn)行再造，培育村社集體的內(nèi)生治理機(jī)制。

實(shí)際上，在L行政村各種事務(wù)的治理過(guò)程中，“第一書(shū)記”也有意將“接力棒”轉(zhuǎn)交到村“兩委”干部手中。這也是L書(shū)記所以強(qiáng)調(diào)制約而不是完全依賴(lài)村“兩委”的原因。依據(jù)筆者對(duì)L書(shū)記訪(fǎng)談，可以看出L書(shū)記培育自治的清晰認(rèn)識(shí)。越臨近任期結(jié)束，L書(shū)記對(duì)村莊內(nèi)部事務(wù)的直接參與越來(lái)越少。對(duì)不得不主持的事務(wù)也僅提出原則性要求，具體實(shí)施與操作則由村“兩委”干部。以修路為例，L書(shū)記僅要求修路面積要足、質(zhì)量要過(guò)關(guān)，至于修哪條路、怎么修、如何找施工隊(duì)、如何結(jié)賬都由村“兩委”說(shuō)了算，但前提是不能引起人民群眾強(qiáng)烈不滿(mǎn)。

在2019年8月25日，筆者向L書(shū)記做第二次訪(fǎng)談時(shí)，L書(shū)記坦言：“最近兩個(gè)月以來(lái)，我在村里基本上無(wú)事可做，除了每天走訪(fǎng)貧困戶(hù)、走完4個(gè)自然村以外，基本上每天有12個(gè)小時(shí)時(shí)間在看書(shū)?！毕啾容^L書(shū)記“無(wú)事可做”，L行政村“兩委”工作顯得格外“忙碌”?？傊?，“接棒治理”意味著駐村幫扶下的治理必然存在終點(diǎn)，而在終點(diǎn)處參與比賽的選手必須將“接力棒”交到裁判手中，交到村民自身，交到村社集體。作為一種嵌入式權(quán)力，駐村幫扶雖然能對(duì)村莊內(nèi)部治理秩序產(chǎn)生影響，但駐村幫扶下的“接棒治理”不會(huì)完全替代村莊內(nèi)部權(quán)力秩序，更不會(huì)對(duì)自治造成根本破壞，“接棒治理”的歸宿是培育并回歸自治，打造一支“永遠(yuǎn)不走的工作隊(duì)”。

五、結(jié)論與延伸討論

隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，2020年國(guó)家將如期實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)全部脫貧，貧困縣全部摘帽。就當(dāng)前目的而言，需要總結(jié)各種駐村幫扶實(shí)踐的內(nèi)在機(jī)理與成功經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，“接棒治理”為理解駐村幫扶實(shí)踐提供了可取視角。在“接棒治理”概念框架下，無(wú)論“扶貧工作隊(duì)員”還是“駐村第一書(shū)記”，都以某種方式嵌入到村莊治理格局中。雖然理論上，行動(dòng)者必然遭遇一系列結(jié)構(gòu)性困境，甚至損害村民自治，然而，Z高校在L行政村駐村幫扶實(shí)踐卻表明，理論上的顧慮都在實(shí)踐中得到某種解決。L行政村駐村幫扶的成功案例，為完善與優(yōu)化貧困治理模式提出了可供參考樣本。

首先，駐村“第一書(shū)記”扶貧模式仍然沒(méi)有結(jié)束，這意味著“接棒治理”仍然是分析貧困治理問(wèn)題的可取模式。然而，新老“第一書(shū)記”之間如何進(jìn)行具體交棒與對(duì)接，并沒(méi)有普遍操作規(guī)則。為使“交棒”具有指導(dǎo)意義，應(yīng)通過(guò)分析其他更多典型的成功樣本，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成一種具有操作意義的規(guī)則。特別是，當(dāng)前“第一書(shū)記”選拔仍然由派出單位主導(dǎo)，“第一書(shū)記”很少或幾乎不參與。由于具體交接主要是在新老“第一書(shū)記”之間進(jìn)行，在選派新任“第一書(shū)記”時(shí)，應(yīng)該保障老“第一書(shū)記”對(duì)選拔過(guò)程的充分參與，適當(dāng)聽(tīng)取其意見(jiàn)。

其次，“接棒治理”所以有效運(yùn)作，固然依賴(lài)于派出單位特別是駐村“第一書(shū)記”本身?yè)碛泻蛿y帶的大量公共資源，各種外在考核與激勵(lì)機(jī)制，但更根本在于扶貧工作隊(duì)員與駐村“第一書(shū)記”擁有服務(wù)人民群眾的黨員意識(shí)。農(nóng)民內(nèi)含而又不可消解的“小農(nóng)意識(shí)”，說(shuō)明開(kāi)展群眾教育的重要性。為此，“第一書(shū)記”、村“兩委”干部以及其他黨員行動(dòng)者，必須養(yǎng)成服務(wù)群眾的黨員意識(shí)。貧困治理要想有效展開(kāi)，黨建必須先行。在包括貧困治理的諸種鄉(xiāng)村事務(wù)治理中，需要探索適合于村民實(shí)際的黨建主題和黨建的開(kāi)展方式。

最后，“接棒治理”最終歸宿是培育自治，將“接棒”交給村民自身。然而，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，自治不僅是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的一個(gè)面相，鄉(xiāng)村振興所需要的治理體系是自治、法治、德治的融合統(tǒng)一。包括貧困治理的鄉(xiāng)村治理必須適當(dāng)安置自治、法治、德治各自位置與相互關(guān)系。在筆者看來(lái)，鄉(xiāng)村治理體系中自治仍然是根本與最終歸宿?？紤]到國(guó)家仍然以各種方式持續(xù)滲透到鄉(xiāng)村內(nèi)部的硬約束，要想形成以自治為本位的未來(lái)鄉(xiāng)村治理格局，國(guó)家需要改變強(qiáng)硬的“運(yùn)動(dòng)式治理”，轉(zhuǎn)而采取相對(duì)柔軟的“助推式”治理[26]。以制定法治規(guī)則、再造德治規(guī)則的方式，“助推”鄉(xiāng)村自治的實(shí)現(xiàn)。可以預(yù)見(jiàn)，新時(shí)代隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展意味著國(guó)家仍然會(huì)持續(xù)地從外部注入大量資源予以“幫扶”。然而，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的“幫扶”無(wú)論是駐村與否，都必須探索適合于農(nóng)村具體實(shí)際的鄉(xiāng)村治理模式。于此而言，鄉(xiāng)村要想振興，治理須先行。

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Abstract：Effective poverty governance needs strong village collective.However， after the abolition of the agricultural tax，the rural grassroots organizations are more and more “suspended” away from the farmers.With a large number of national poverty alleviation resources continue to be imported into rural areas，weak and lax village communities and collectives lose the ability to connect with national resources，resulting in the “internalization” of poverty governance. In a sense，the endogenous vitality of village community collective needs to be activated and reconstructed by external forces.“Resident Assistance” itself is continuous，and members are usually selected by the same unit，which is similar to the relay race.In order to understand “Resident Assistance” poverty governance practice，“Baton Governance” is a fit model，which provides a desirable perspective.Within the framework of “Baton Governance”，the village-helping members selected by the same unit， having a common identity and a consistent goal， are aimed at maximizing resources and goods for the helped village.As an external embedded force，“Resident Assistance” inevitably affects the internal governance order of the village.However，due to the certainty and predictability of the exit mechanism，the model of baton governance in “Resident Assistance” practice will not completely replace the internal power pattern of villages，let alone cause fundamental damage to the autonomy of villages.“Baton Governance” aims to cultivate and return to autonomy，and finally passes the “baton” to the village community.

Key words：resident assistance;baton governance;first secretary of the village;autonomy

（責(zé)任編輯： 馬欣榮）