退牧還草政策經(jīng)濟(jì)影響分析

王曉軒 耿天學(xué)

[提要] 本文闡述退牧還草政策和經(jīng)濟(jì)影響，通過文獻(xiàn)回顧，認(rèn)為退牧還草政策確實發(fā)揮效果，對農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

關(guān)鍵詞：退牧還草;經(jīng)濟(jì)影響

基金項目：內(nèi)蒙古社會科學(xué)研究項目：“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化研究”（項目編號：16B20）

中圖分類號：F812 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年4月28日

一、退牧還草政策回顧

退耕還林、退牧還草是政府強(qiáng)制實施恢復(fù)生態(tài)的政策。2005年農(nóng)業(yè)部提出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)退牧還草工程實施管理的意見》，2011年8月國家發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于完善退牧還草政策的意見》。以《退耕還林條例》為主體，我國初步形成了法規(guī)和配套政策。退耕還林、退牧還草工程的準(zhǔn)則和依據(jù)都是國務(wù)院及相關(guān)部委、地方政府的規(guī)定和條例。退牧還草政策具有風(fēng)險小、效率高、對農(nóng)戶影響積極等特征。退牧還草的政策、條例對退牧還草中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行界定，政策具有平衡利益的功能，主要針對生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展等價值領(lǐng)域進(jìn)行平衡，促進(jìn)利益群體之間的平衡。退耕還林、退牧還草的政策會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速或減速。退牧還草的政策結(jié)果是必須進(jìn)行考察的關(guān)鍵，這也是本研究的目的之一。

由于退牧還草存在政策時間效力和空間效力的差異，導(dǎo)致政策發(fā)揮的作用在范圍和程度方面不如預(yù)期效果。然而，退牧還草的政策影響究竟有哪些？在文獻(xiàn)研究中少有體現(xiàn)。

從目標(biāo)看，退牧還草對已經(jīng)退化的草原進(jìn)行保護(hù)，在生態(tài)系統(tǒng)平衡的目標(biāo)下，退牧還草還存在著以下一些認(rèn)識：（1）退牧還草政府政策意圖非常明確，但是實施途徑單一。目前，退牧還草主要以圍欄禁牧、人工飼草、補(bǔ)播、棚圈項目為主。在調(diào)動農(nóng)戶禁牧、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面存在著局限性。（2）政府配置資源要符合退牧還草的目標(biāo)，但是在配置資源中，采用市場化模式不足，調(diào)動民間資本的力量不足。（3）退牧還草實施中，農(nóng)戶利益沖突明顯，農(nóng)戶意愿變化遲緩，雖然對農(nóng)戶的補(bǔ)償緩解了利益沖突，但是本質(zhì)上退牧還草是政府強(qiáng)制的行政手段。（4）退牧還草主要是對草原不合理使用進(jìn)行矯正，通過禁牧緩解草地資源過度破壞，并重建生態(tài)。

二、退牧還草經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)理念

退牧還草是政府實施的減少草原承載力、減少水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的政策。在政策實施中，存在著矛盾或不一致的利益關(guān)系者，從利益博弈角度看，如何平衡和妥協(xié)博弈相關(guān)者的利益是退牧還草持續(xù)發(fā)展、良性循環(huán)的關(guān)鍵。退牧還草的三方博弈中，地方政府與中央政府的博弈是資金、政策的博弈，農(nóng)戶與中央政府的博弈是土地權(quán)力的博弈，而地方政府與農(nóng)戶的博弈是利益得失、補(bǔ)貼的博弈。農(nóng)戶退牧的利益損失與政府的博弈關(guān)系中，存在著兩個納什均衡，政府提高補(bǔ)貼，農(nóng)戶退牧的收益得到補(bǔ)償，農(nóng)戶會選擇禁牧;農(nóng)戶退牧的收益得不到完全的補(bǔ)償，農(nóng)戶將選擇偷牧等行為。

（一）退牧還草指導(dǎo)理念。政府對恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的理念將會促使政府建立合適的退牧還草持續(xù)激勵機(jī)制，中央政府持續(xù)激勵機(jī)制是否適用，還需要實踐進(jìn)行檢驗。但是可以肯定中央政府對地方政府和農(nóng)戶的補(bǔ)償是必需的，補(bǔ)償?shù)拈L期性仍然需要進(jìn)行實踐討論和分析。農(nóng)戶與地方政府的利益損失（農(nóng)戶的養(yǎng)殖收入下降，地方政府農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出減少）是否會得到長期、分階段的補(bǔ)償是退牧還草可持續(xù)性的關(guān)鍵。在利益補(bǔ)償和利益平衡中，首先需要明確的是退牧還草的效益和成本，這是退牧還草的重點。退牧還草構(gòu)造了一個農(nóng)戶與政府之間的間接契約，在委托代理模式下，形成固定地租契約、分成契約。而且對草原權(quán)屬的問題在退牧還草中也需要予以明確和解釋。

退牧還草是草原自我更新、自我修復(fù)的最有效辦法，應(yīng)同時開展人工飼草等項目提高農(nóng)戶飼養(yǎng)能力，補(bǔ)償禁牧導(dǎo)致的飼養(yǎng)能力下降問題。但是目前對農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)模式與草產(chǎn)業(yè)組成的復(fù)合系統(tǒng)仍然沒有充分的經(jīng)驗。退牧還草工程主要目標(biāo)是恢復(fù)生態(tài)和環(huán)境，但是生態(tài)和環(huán)境的恢復(fù)需要若干年，時期長、跨度大。因此，對退牧還草工程的持續(xù)性提出了嚴(yán)格的要求，如果工程的持續(xù)性不強(qiáng)，那么后續(xù)的退牧措施很難發(fā)揮積極的作用?，F(xiàn)有的可持續(xù)調(diào)查中，路慧玲（2015）對退牧的可持續(xù)性進(jìn)行了定量的評價，認(rèn)為調(diào)研區(qū)域的退牧還草工程處于弱可持續(xù)狀態(tài)。在退牧中，一些干擾因素始終不能得到很好的解決，如偷牧問題。

（二）退牧還草、退耕還林的管理措施。退耕還林和退牧還草需要妥善安排各種利益關(guān)系，首先需要處理農(nóng)戶土地問題，穩(wěn)定農(nóng)戶土地權(quán)屬，而進(jìn)一步緩解草原生態(tài)惡化的不良趨勢。退耕還林、退牧還草由于涉及利益群體廣泛、關(guān)系生態(tài)環(huán)境安全等重要影響，因此對管理措施提出了很多挑戰(zhàn)。主要的管理策略應(yīng)該根據(jù)實際和建設(shè)情況，逐步地解決農(nóng)戶、地方政府、中央政府之間的利益矛盾等問題。有學(xué)者提出為了促進(jìn)退耕還林、退牧還草的長期性，應(yīng)該制定“土壤銀行法”，通過“土壤銀行”推動土地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)戶收入。也有學(xué)者認(rèn)為在退牧還草、退耕還林管理中，從權(quán)屬安排、權(quán)屬組合和權(quán)屬的時空差異等角度穩(wěn)定退耕還林、退牧還草的權(quán)屬，應(yīng)該建立穩(wěn)定的、有效的、能妥善解決利益矛盾的退牧還草權(quán)屬關(guān)系。

（三）退牧還草對土地利用、人口的影響。退耕還林、退牧還草以后，土地、草原的利用和投入產(chǎn)出都發(fā)生了較大的變化。林地、草地在土地結(jié)構(gòu)中逐步占據(jù)一定比例，農(nóng)戶耕地和牧場將會減少，農(nóng)戶耕種種植結(jié)構(gòu)也因為養(yǎng)殖業(yè)變化而發(fā)生變化，低價糧食作物的耕種面積和經(jīng)濟(jì)作物的耕種面積將會發(fā)生改變。農(nóng)戶不再是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，而是商品經(jīng)濟(jì)下的作物經(jīng)濟(jì)。退耕還林、退牧還草對耕地、草原資源的利用效率和效益也產(chǎn)生了影響，退牧、禁牧導(dǎo)致農(nóng)戶養(yǎng)殖方式轉(zhuǎn)變，退耕導(dǎo)致農(nóng)戶對耕地的利用方式轉(zhuǎn)變，耕種集約化、勞動用工和化肥使用量等都出現(xiàn)了增加。退牧還草恢復(fù)草原生態(tài)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的草原利用方式轉(zhuǎn)變，草原不再是農(nóng)戶放牧增收的主要途徑，而是生態(tài)、環(huán)境的良性發(fā)展的主要載體。

三、退牧還草的經(jīng)濟(jì)影響分析

退耕還林、退牧還草是解決 “三農(nóng)”問題的重要手段。退耕還林、退牧還草通過一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促使農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和生產(chǎn)方式，從而轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)戶收入。通過退耕還林、退牧還草工程補(bǔ)償農(nóng)戶可以改變農(nóng)戶長期以來全面放牧的局面，通過禁牧、舍飼棚圈、人工飼草等項目可以促進(jìn)農(nóng)戶經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變。

退牧還草雖然是一項政府強(qiáng)制工程，但是農(nóng)戶仍然存在著參與和不參與的潛在的選擇。從參與退牧還草的動機(jī)看，政府提供的退牧補(bǔ)貼是農(nóng)戶的動機(jī)，而理性的農(nóng)戶會對退牧還草的收益和補(bǔ)償進(jìn)行對比。因此，退牧要綜合考慮農(nóng)戶的利益損失，在政策強(qiáng)制實施中，農(nóng)戶的利益被扭曲問題。尊重農(nóng)戶利益，補(bǔ)償農(nóng)戶損失，以便于實現(xiàn)退牧還草的可持續(xù)發(fā)展。

退牧還草提高了農(nóng)戶收入，2002～2010年，農(nóng)戶收入均有較大幅度提高。盧愛英對2001～2008年的退耕還林工程進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)退耕還林導(dǎo)致耕作人口下降，外出務(wù)工人口增加，還導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)收入增加。

而退牧導(dǎo)致的農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)移是農(nóng)戶收入提高的重要影響因素。在退牧還草實施中，農(nóng)戶的畜牧業(yè)收入增長、種植業(yè)收入增長，勞務(wù)收入也出現(xiàn)增長，但是補(bǔ)貼收入是增長最快的。由于退耕還林、退牧還草等政府公益工程的實施，補(bǔ)貼收入出現(xiàn)了巨大的增長，農(nóng)戶獲得了政府的補(bǔ)貼，平衡了農(nóng)戶退牧的利益損失。但是也有學(xué)者質(zhì)疑退牧還草，認(rèn)為退牧工程實施導(dǎo)致補(bǔ)助水平低下，農(nóng)戶生活水平下降，農(nóng)戶返牧、偷牧現(xiàn)象較高，退牧還草政策不成功。王小鵬（2011）在對農(nóng)牧交錯帶農(nóng)戶的分位數(shù)回歸分析中，認(rèn)為退牧還草實施后，農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)未發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)型。

退牧還草提高農(nóng)戶收入，但是收入提高的內(nèi)在原因需要明確，收入可能是由于外部因素，例如糧食價格的上漲;也有可能是通貨膨脹等因素。安瑋瑋（2016）利用傾向值匹配的方法對農(nóng)牧交錯帶的農(nóng)戶收入進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)戶收入增加不能完全歸因于生態(tài)政策的實施，外部的因素也可能是農(nóng)戶收入提高的原因。

退牧還草可能導(dǎo)致家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，農(nóng)戶的牧業(yè)可能是由于退牧而逐步弱化或停滯。而農(nóng)戶更多的以補(bǔ)貼、種植、打工為主要生活來源。在相關(guān)文獻(xiàn)中，認(rèn)為退牧還草沒有達(dá)到改變農(nóng)戶家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)的效果。退牧還草是否會導(dǎo)致家庭經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，已有的研究認(rèn)為，短期內(nèi)并沒有出現(xiàn)明顯的變化，通過草原畜牧業(yè)規(guī)?；?jīng)營也沒有實現(xiàn)。退牧還草還導(dǎo)致了畜牧業(yè)生產(chǎn)成本上升，畜牧業(yè)純收入短期下降。而在畜牧產(chǎn)品價格下跌的情況下，農(nóng)戶虧損情況嚴(yán)重。退牧還草導(dǎo)致農(nóng)戶的養(yǎng)殖成本上升，對農(nóng)戶的沖擊較大。

在生態(tài)方面，退牧還草減少了牧業(yè)對草場的破壞，沙塵天氣明顯減少，通過圍欄項目、補(bǔ)播項目、劃區(qū)輪牧等可以促使草場恢復(fù)生機(jī)。以“整體遏制、局部好轉(zhuǎn)”為第一階段目標(biāo)，退牧還草扭轉(zhuǎn)了生態(tài)持續(xù)惡化的局面。

退牧還草加速了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，退牧工程是工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)，降低了草原承載力，形成了新格局。解決農(nóng)戶養(yǎng)殖困難問題，政府通過舍飼棚圈項目和人工飼草項目給予農(nóng)戶補(bǔ)貼，但是飼草料種植成本高，產(chǎn)量低，難以完全滿足飼料需求。而補(bǔ)貼也存在著數(shù)額偏低，有悖于政策，并且生態(tài)補(bǔ)助等資金不足以對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生根本的影響。因此，退牧還草持續(xù)發(fā)展存在著挑戰(zhàn)。

四、結(jié)語

本文通過對退牧還草政策歷史的回顧，分析了退牧還草的政策對農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)影響，從農(nóng)戶收入、農(nóng)戶人口遷移、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)問題等角度闡述了退牧還草的實際影響。本文通過經(jīng)濟(jì)影響反饋退牧還草的理念實施情況，通過退牧還草理念的闡述以及理念的執(zhí)行分析，本文驗證了退牧還草理念的可執(zhí)行力。

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