礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)徲?jì)協(xié)同紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證研究

摘 ?要：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是我們國(guó)家反腐敗的兩大支柱，而政府審計(jì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，查處大案要案中涉及到的財(cái)政收支問題是其職能范圍內(nèi)的工作。三者共同發(fā)力，形成反腐敗的“金三角”。本文從礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗案件著手，對(duì)該領(lǐng)域貪腐問題的研究現(xiàn)狀及相關(guān)部門聯(lián)合辦案的規(guī)定進(jìn)行了總結(jié)，在厘清了政府審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)三者內(nèi)涵及職能的基礎(chǔ)上，分析立案后審計(jì)在協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)辦案時(shí)的不同規(guī)定和做法，探討審計(jì)機(jī)關(guān)如何在聯(lián)合辦案過(guò)程中發(fā)揮協(xié)助作用。

關(guān)鍵詞]：礦產(chǎn)資源腐敗案件;審計(jì)取證;腐敗治理

中圖分類號(hào)：F239.66 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

黨的十八大以來(lái)，在審計(jì)署的協(xié)助下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)查處了一批礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域貪污腐敗問題。2018年1月13日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議公報(bào)》指出：“著力解決選人用人、審批監(jiān)管、資源開發(fā)、金融信貸等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗問題?！辈谎远?，礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域依然是反腐敗的聚焦點(diǎn)。正是由于資源領(lǐng)域腐敗具有“涉及面廣、涉案人員多、金額巨大及負(fù)面影響深”等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在理論與實(shí)務(wù)中都予以重點(diǎn)關(guān)注。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是目前公認(rèn)的五大自然資源資產(chǎn)之一，由于其固有的隱蔽性等特點(diǎn)，導(dǎo)致發(fā)生在該領(lǐng)域的貪腐案件層出不窮且金額巨大，國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能也受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。正是由于該領(lǐng)域的貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重，落馬官員不計(jì)其數(shù)，因此對(duì)該領(lǐng)域腐敗案件的研究極具代表性和典型性。一方面，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)的一個(gè)重要構(gòu)成部分，研究礦產(chǎn)資源審計(jì)對(duì)我國(guó)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、深化生態(tài)文明體制改革有積極作用;另一方面，隨著礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)不斷發(fā)展，而相關(guān)的配套措施、法律法規(guī)未及時(shí)跟進(jìn)，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域已成為腐敗的高發(fā)區(qū)，因此，對(duì)礦產(chǎn)資源腐敗案件的研究也是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性順利的的必然要求。當(dāng)前關(guān)于審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的研究主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：“審、紀(jì)、檢”協(xié)同治理腐敗機(jī)制的研究、審計(jì)證據(jù)與司法訴訟證據(jù)的轉(zhuǎn)化以及審計(jì)線索的移送。而針對(duì)立案之后，各部門在進(jìn)行進(jìn)一步地調(diào)查過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該如何利用自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，對(duì)這一問題還有待進(jìn)一步深入探究。

二、相關(guān)研究綜述

（一）礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗問題的研究現(xiàn)狀

自2015年7月起，國(guó)土資源部在全國(guó)部署開展了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)。通過(guò)補(bǔ)征收入、追回資金等促進(jìn)增收節(jié)支5600多億元，處理4133人，制定和完善制度3877項(xiàng)。這些數(shù)據(jù)透漏出礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)，即：涉案金額巨大，危害十分嚴(yán)重;滋生腐敗環(huán)節(jié)多，“窩案”“串案”頻發(fā);手段隱蔽多樣，發(fā)現(xiàn)和查處難度大（李靔，2016）。關(guān)于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗多發(fā)的原因，鐘紀(jì)安（2016）認(rèn)為：一是礦產(chǎn)資源開發(fā)行政權(quán)力介入深，權(quán)力尋租空間大;二是相關(guān)部門和企業(yè)制約權(quán)力的制度不健全，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、審計(jì)等監(jiān)督失之于寬松軟。同時(shí)他提出要加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，遏制腐敗蔓延勢(shì)頭，深化體制機(jī)制改革，從根本上鏟除腐敗滋生土壤。發(fā)生在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的腐敗案件多以貪污賄賂為主，礦產(chǎn)資源專項(xiàng)資金包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款，這些都屬于專項(xiàng)收入，正因?yàn)橹卫淼V產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域腐敗問題難度大，需通過(guò)對(duì)該類型的案件進(jìn)行深入解剖，不可能一蹴而就，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治，多管齊下。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的相關(guān)研究

檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)疑是我國(guó)反腐敗的兩大支柱（丁曉波、陳元，2016）。有關(guān)審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦案的研究出現(xiàn)較晚，近幾年才開始有學(xué)者涉足這一新的研究領(lǐng)域，王會(huì)金（2015）分析了政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察在治理腐敗中協(xié)同運(yùn)作的可行性，并設(shè)計(jì)了二者的協(xié)同治理模型，強(qiáng)調(diào)通過(guò)序參量管理，完善系統(tǒng)整體的有序協(xié)作。并提出協(xié)同效應(yīng)可以運(yùn)用到更廣泛的與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作的財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、國(guó)有企業(yè)審計(jì)、公共工程審計(jì)及資源環(huán)境審計(jì)等領(lǐng)域中來(lái)。熊磊（2016）總結(jié)了政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同運(yùn)作在理論研究、制度規(guī)范、合力整合三方面存在的不足，對(duì)癥下藥提出三大優(yōu)化策略：加強(qiáng)理論研究、細(xì)化制度規(guī)范、整合系統(tǒng)合力。這對(duì)創(chuàng)新腐敗治理機(jī)制來(lái)說(shuō)，具有一定的借鑒意義。此外，他也對(duì)政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的契合性進(jìn)行了分析，認(rèn)為政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察目標(biāo)一致、客體交叉、職能趨同。將協(xié)同治理腐敗機(jī)制分為制度規(guī)范、組織架構(gòu)、資源共享三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。王會(huì)金，嵇欣欣（2018）基于反腐敗的視角，分析了政府審計(jì)與行政部門在腐敗治理中的法定職責(zé)，并通過(guò)價(jià)值目標(biāo)、職能、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容等方面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)同治理腐敗的可行性進(jìn)行分析，認(rèn)為二者可以在腐敗治理方面發(fā)揮協(xié)同治理功能，提升腐敗治理效率。

三、審計(jì)協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證可行性分析

（一）審計(jì)協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)辦案相關(guān)規(guī)定

2003年頒布的中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》中明確規(guī)定：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)共同立案查處的案件，案件查清后，對(duì)黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的追究，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為的審計(jì)處理、處罰，由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處案件中，需要審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助配合的，可以商請(qǐng)予以協(xié)助，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。2004年頒布了《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》中也規(guī)定：加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與法律監(jiān)督的緊密銜接，整合資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有助于形成反腐敗工作的合力，對(duì)于深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行具有十分重要的意義。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)治理腐敗的目標(biāo)一致性

審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)同屬國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，三者都發(fā)揮著國(guó)家治理腐敗監(jiān)督的作用。三者之間存在著以下的一致性：首先，治理腐敗目標(biāo)趨同。審計(jì)機(jī)關(guān)著重從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中找到病根，順藤摸瓜，違紀(jì)違法分子在其作案過(guò)程必定會(huì)在單位會(huì)計(jì)賬簿和相關(guān)資料中留下痕跡，審計(jì)機(jī)關(guān)可以為司法機(jī)關(guān)判案提供專業(yè)上指導(dǎo)性證據(jù)，政府審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的最終目標(biāo)都是為保障黨內(nèi)純潔性以及政府機(jī)關(guān)、行使公權(quán)力的組織依法行使權(quán)力;其次，監(jiān)督內(nèi)容交叉。政府審計(jì)是一種獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，在腐敗治理中，審計(jì)機(jī)關(guān)需要收集腐敗的證據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審查財(cái)政財(cái)務(wù)收支等會(huì)計(jì)資料以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)發(fā)現(xiàn)權(quán)力的違規(guī)使用問題。而紀(jì)檢監(jiān)察，主要是對(duì)權(quán)力是否存在失范和失效行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是懲治貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪的專門機(jī)關(guān)。在監(jiān)督內(nèi)容上，將三者職能進(jìn)行有效融合與整合，有利于形成權(quán)能互補(bǔ)、機(jī)制銜接和辦案效果相互促進(jìn)的腐敗治理新格局。審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)協(xié)作運(yùn)行過(guò)程如下圖所示：

四、審計(jì)協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證存在的問題及對(duì)策

（一）存在問題分析

由于目前審計(jì)監(jiān)督工作與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件工作相銜接的工作機(jī)制還不夠完善，實(shí)踐中還存在法律制度體系不健全、案件線索移送處理不及時(shí)、信息溝通不順暢等問題，影響了對(duì)腐敗犯罪行為的打擊力度和效果。

1.法律制度體系不健全

關(guān)于審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)協(xié)作配合的制度尚未達(dá)到立法層面，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定大多屬于規(guī)范性文件層次，法律效力位階較低。審計(jì)法（1994年制定、2006年修改）及其實(shí)施條例均未設(shè)置有關(guān)移送條款。僅有的幾個(gè)規(guī)范性文件也只對(duì)相關(guān)監(jiān)督主體之間的協(xié)作配合作出要求，沒有具體操作上的規(guī)定。

2.案件線索移送處理不及時(shí)

在審計(jì)移送全過(guò)程中，缺乏移送前情況通報(bào)、移送時(shí)信息交流、移送后結(jié)果反饋等機(jī)制的保障。在實(shí)務(wù)工作當(dāng)中，審計(jì)人員專業(yè)能力也對(duì)審計(jì)移送工作機(jī)制起著重要作用。部分審計(jì)人員業(yè)務(wù)知識(shí)以及專業(yè)技術(shù)水平不能勝任業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，對(duì)被審計(jì)單位的違紀(jì)違法行為“看不出、識(shí)不破”，對(duì)違紀(jì)違法問題線索的事實(shí)證據(jù)、責(zé)任對(duì)象“找不全、拿不準(zhǔn)”，這對(duì)審計(jì)移送質(zhì)量的下降以及審計(jì)移送風(fēng)險(xiǎn)的增加也存在重大影響。

3.信息溝通不順暢

大量事實(shí)表明，一些案件需要相互保持信息互通才能真正辦好，否則往往因?yàn)樾畔贤ú患皶r(shí)導(dǎo)致貽誤時(shí)機(jī)或線索流失;一些案件需要相互移送才能真正形成完整鏈條，否則往往因?yàn)闆]有及時(shí)移送而查不了、查不好或達(dá)不到應(yīng)有效果。所以紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)，要進(jìn)一步提升查辦案件協(xié)作配合的層次和水平，通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云審計(jì)等手段，促進(jìn)“監(jiān)督全覆蓋”，為推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作做出新的貢獻(xiàn)。

（二）對(duì)策及建議

1.健全審計(jì)法制環(huán)境，完善案件線索移交制度。礦產(chǎn)資源審計(jì)的范圍不應(yīng)僅局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支、作出重大決策以及執(zhí)行法律法規(guī)等情況。還要從政策制定角度入手，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政。2019年12月10日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布《執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索工作辦法》。該辦法是適應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革新形勢(shì)新要求的一項(xiàng)重要黨內(nèi)法規(guī)，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)開展協(xié)作配合的重要制度依據(jù)。在這樣的背景下，審計(jì)署也應(yīng)相應(yīng)出臺(tái)針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)問題線索移送的工作辦法。給具體的工作實(shí)施提供制度保障。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在參照審計(jì)署的規(guī)定后再根據(jù)自身工作實(shí)際情況制定具體可行的實(shí)施辦法。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)要在查處大要案中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)移送的違法犯罪線索，及時(shí)查處了一批隱藏較深的腐敗問題，有效防止了財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)流失，保障了改革順利進(jìn)行。實(shí)踐表明，審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件線索、推動(dòng)案件突破上有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和重要的作用。在當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪的勢(shì)頭雖有所遏制，但仍是我國(guó)當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的最重要特征，其中經(jīng)濟(jì)案件占全部案件的70%以上。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，正確處理審計(jì)的預(yù)防、揭露和抵御的關(guān)系，在審計(jì)中敢于揭露問題，發(fā)現(xiàn)大要案的線索，并與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)形成合力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

3.完善信息溝通機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)大力推廣和應(yīng)用先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，通過(guò)構(gòu)建云審計(jì)平臺(tái)來(lái)提高審計(jì)質(zhì)量水平，利用云審計(jì)的大數(shù)據(jù)處理技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)審計(jì)與監(jiān)察委員會(huì)的案件線索協(xié)同管理，在保證審計(jì)信息質(zhì)量的高效性和安全性的同時(shí)，打通審計(jì)全覆蓋與監(jiān)察全覆蓋之間的壁壘，用技術(shù)協(xié)同促“監(jiān)審協(xié)同”。

五、結(jié)論與展望

礦產(chǎn)資源領(lǐng)域中出現(xiàn)的腐敗行為主要是由于政府部門對(duì)資源的配置有著絕對(duì)的掌控力，資源在流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)力被濫用或缺位導(dǎo)致的。而權(quán)力市場(chǎng)和政府產(chǎn)品市場(chǎng)都是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，在信息不對(duì)稱條件下，權(quán)力監(jiān)督不到位，為權(quán)力尋租者提供了諸多可能。審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)了違紀(jì)違法問題線索之后按照規(guī)定及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察或檢察機(jī)關(guān)，并協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)在后續(xù)證據(jù)搜集等過(guò)程中提供專業(yè)幫助，共同為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利發(fā)力。

參考文獻(xiàn)

[1] ?王會(huì)金.反腐敗視角下政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理研究[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2015，（6）：3-10.

[2] ?王會(huì)金，嵇欣欣.反腐視域下政府審計(jì)與行政部門協(xié)同治理研究[J].會(huì)計(jì)之友，2018（12）：91-95.

[3] ?丁曉波，陳元.檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗工作銜接機(jī)制研究[J].社科縱橫，2016，31（12）：120-127.

[4] ?楊平波，唐賽.協(xié)同治理視角下審計(jì)案件線索移送機(jī)制的優(yōu)化[J].財(cái)會(huì)月刊，2019（13）：128-133.

[5] ?鐘紀(jì)安.標(biāo)本兼治、多管齊下——有效治理礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域腐敗問題[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2016（10）：34-35.

[6] ?韓繼深，韓爽，李欣蓓，馮林霏.礦業(yè)權(quán)管理和流轉(zhuǎn)審計(jì)問題研究──礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究系列之四[J]. 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2015，28（02）：18-22+46.

作者簡(jiǎn)介：唐賽（1996.02—），女，漢族，湖南長(zhǎng)沙，會(huì)計(jì)碩士研究生，湖南工商大學(xué)，研究方向：審計(jì)理論與方法。

基金項(xiàng)目：本文章由湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助，項(xiàng)目名稱：協(xié)同治理視角下礦產(chǎn)資源審計(jì)腐敗治理機(jī)制研究（項(xiàng)目編號(hào)：CX20190906）