深圳地鐵車站與周邊物業(yè)連通通道規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)踐

徐景安 李娟娟

摘 要：深圳市踐行“站城一體化”發(fā)展理念，著力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)站城一體化重要方式地鐵連通通道的建設(shè)。文章結(jié)合地鐵連通通道的特性和深圳市的要求，闡述深圳地鐵連通通道規(guī)劃建設(shè)的管理體系、建設(shè)方案的審查程序、定制化的土地管理措施、規(guī)劃管理的分類和控制要點(diǎn)等關(guān)鍵事項(xiàng)，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)探討深圳實(shí)踐中規(guī)劃、土地、審批等管理方面存在的不足，相應(yīng)提出通道規(guī)劃功能復(fù)合化、預(yù)留通道接口標(biāo)準(zhǔn)化、用地參照市政道路用地方式管理、合并審批環(huán)節(jié)等建議。

關(guān)鍵詞：地鐵車站;周邊物業(yè);規(guī)劃與管理;連通通道;站城一體化

中圖分類號(hào)：U231.+4

構(gòu)建地鐵車站與周邊物業(yè)連通通道能加強(qiáng)車站與周邊地塊無(wú)縫銜接，擴(kuò)大軌道車站的輻射范圍;能有效減少城市交通中人與車的沖突，改善人的步行舒適度和過街安全性，構(gòu)筑以人為本、安全舒適的交通環(huán)境;能促進(jìn)車站與周邊地區(qū)一體化開發(fā)，構(gòu)建高效、集約、立體化的城市空間。深圳市自地鐵建設(shè)伊始就學(xué)習(xí)香港“軌道+物業(yè)”的模式，注重做好地鐵車站與周邊物業(yè)的聯(lián)系。深圳地鐵前三期工程中地鐵連通通道的建設(shè)方便了市民乘坐，吸引了客流，也產(chǎn)生了良好的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。隨著“建軌道就是建城市” “站城一體化”理念的普及并深入人心，地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)者將更加注重地鐵車站與周邊城市、周邊物業(yè)緊密結(jié)合，進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)。隨著地鐵車站數(shù)量的增加、覆蓋范圍的擴(kuò)大，與地鐵車站相鄰的物業(yè)越來越多，連通通道需求量必然會(huì)增加。本文通過分析地鐵連通通道的特性，總結(jié)深圳地鐵連通通道建設(shè)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并提出優(yōu)化建議。

1 地鐵連通通道特性和深圳要求

1.1 地鐵連通通道特性

（1）跨用地紅線性。地鐵車站通常敷設(shè)在市政道路上，不與物業(yè)地塊在同一用地紅線范圍，地鐵連通通道須跨越物業(yè)用地紅線與地鐵車站相連接，如圖1所示。

（2）非獨(dú)立占地性。地鐵連通通道不管在地上、地下或地面，都或與市政道路共用土地，或與物業(yè)地塊共用土地，而未獨(dú)立占地。

（3）附屬性。地鐵連通通道作為地鐵車站出入口的延伸，從功能上可認(rèn)為是地鐵的一個(gè)出入口，是地鐵車站的一個(gè)附屬設(shè)施。地鐵連通通道作為便民乘坐地鐵額外增設(shè)的物業(yè)出入口，其功能并不是物業(yè)必不可少的部分，而是物業(yè)附設(shè)的部分。不管是作為地鐵的組成部分還是物業(yè)的組成部分，地鐵連通通道都只是一個(gè)附屬設(shè)施，不是一個(gè)獨(dú)立設(shè)施。

（4）建設(shè)雙標(biāo)準(zhǔn)性。地鐵連通通道的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與地鐵車站相接的一端要符合地鐵的標(biāo)準(zhǔn)，與物業(yè)相接的一端要符合物業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，而地鐵工程與其他建設(shè)工程的消防、結(jié)構(gòu)、機(jī)電設(shè)備等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，因此地鐵連通通道的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)具有雙標(biāo)準(zhǔn)性。

（5）兩端工程時(shí)序異步性。地鐵車站工程與周邊物業(yè)工程各自獨(dú)立，各有建設(shè)時(shí)序。通道的跨用地紅線性和非獨(dú)立占地性決定了通道規(guī)劃管控和土地管理的復(fù)雜性;附屬性和雙標(biāo)準(zhǔn)性要求地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)單位介入通道建設(shè)管理中;兩端工程時(shí)序異步性需要先建工程為后建工程前瞻性地預(yù)留通道接口，以及統(tǒng)籌先后工程和通道的整體報(bào)建謀劃。

1.2 地鐵連通通道深圳要求

為順利推進(jìn)地鐵連通通道的建設(shè)，從解決實(shí)際問題出發(fā)，2017年深圳市以市政府紀(jì)要文件——《關(guān)于研究我市地鐵站點(diǎn)與周邊地塊連通通道建設(shè)問題的會(huì)議紀(jì)要》的形式對(duì)地鐵連通通道的一系列事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。

1.2.1 性質(zhì)規(guī)定

深圳市將地鐵連通通道定性為市政公共設(shè)施，且禁止開發(fā)商鋪等商業(yè)經(jīng)營(yíng)性行為。市政公共設(shè)施的性質(zhì)明確了地鐵連通通道的服務(wù)范圍為公眾。其不涉及經(jīng)營(yíng)性行為的單純功能便于確定通道產(chǎn)權(quán)歸屬，便于按公共項(xiàng)目增補(bǔ)規(guī)劃、簡(jiǎn)化行政審批程序，便于用地按市政公共設(shè)施可免除地價(jià)、土地使用權(quán)選取行政劃撥或協(xié)議出讓等簡(jiǎn)便出讓方式。

1.2.2 關(guān)鍵事項(xiàng)要求

（1）產(chǎn)權(quán)。在市政公共設(shè)施性質(zhì)前提下，深圳市自然地將地鐵連通通道的產(chǎn)權(quán)規(guī)定歸政府所有，劃歸市交通運(yùn)輸局并由其委托市地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“市地鐵集團(tuán)”）代持。

（2）報(bào)建。由市地鐵集團(tuán)（產(chǎn)權(quán)代持人）負(fù)責(zé)報(bào)建。

（3）投資和建設(shè)。從實(shí)際情況出發(fā)，深圳市按照“誰(shuí)使用誰(shuí)投資建設(shè)”的原則，規(guī)定地鐵連通通道由周邊物業(yè)開發(fā)商無(wú)償全資建設(shè)。

（4）管理維護(hù)。地鐵連通通道的管理維護(hù)主體由市地鐵集團(tuán)與周邊物業(yè)開發(fā)商協(xié)商劃定各自管理維護(hù)的范圍并簽訂協(xié)議。從目前已簽訂的協(xié)議情況來看，基本上按照“誰(shuí)使用誰(shuí)管理”的原則，將地鐵連通通道交由物業(yè)開發(fā)商來管理維護(hù)。

根據(jù)上述規(guī)定和要求，深圳市創(chuàng)建了地鐵連通通道的投資主體與產(chǎn)權(quán)主體相分離、建設(shè)主體與報(bào)建主體相分離、管理維護(hù)主體與產(chǎn)權(quán)主體相分離的三分離建設(shè)運(yùn)作模式。

2 規(guī)劃建設(shè)的行政管理

2.1 行政管理體系

結(jié)合地鐵連通通道特性，落實(shí)深圳要求，深圳市為地鐵連通通道建設(shè)管理建立起一套行之有效的行政管理體系（圖2）：先由市軌道交通建設(shè)指揮部辦公室（以下簡(jiǎn)稱“市軌道辦”）牽頭對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行審查，后續(xù)通過市發(fā)展和改革委員會(huì)、市規(guī)劃和自然資源局、市住房和建設(shè)局分別進(jìn)行立項(xiàng)、報(bào)建和竣工后的驗(yàn)收;市地鐵集團(tuán)全程參與技術(shù)審核。

深圳地鐵連通通道建設(shè)前期比其他常規(guī)項(xiàng)目前期多出建設(shè)方案審查階段，并在建設(shè)工程規(guī)劃許可、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)增加市地鐵集團(tuán)技術(shù)審核流程。

另外，規(guī)劃兩證一書（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和城市規(guī)劃行政主管部門核準(zhǔn)發(fā)放的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書）和用地辦理流程雖與其他常規(guī)項(xiàng)目無(wú)不同，但地鐵連通通道規(guī)劃建設(shè)存在以下2個(gè)關(guān)鍵問題。

（1）地鐵連通通道規(guī)劃缺失。目前深圳市既有法定圖則、地鐵線路詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃中都未考慮規(guī)劃地鐵連通通道，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，必須補(bǔ)上規(guī)劃。

（2）通道用地與市政道路重疊問題。連通通道的中段部分常位于市政道路上方或下方，須做好與市政道路共用土地的管理。

2.2 建設(shè)方案管理

建設(shè)方案審查是地鐵連通通道規(guī)劃建設(shè)管理的首要環(huán)節(jié)，直接影響后續(xù)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理工作。為有序開展建設(shè)方案審查工作，市軌道辦以《關(guān)于研究我市地鐵站點(diǎn)與周邊地塊連通通道建設(shè)問題的會(huì)議紀(jì)要》為綱領(lǐng)出臺(tái)了相關(guān)政策，就地鐵連通通道建設(shè)方案審查環(huán)節(jié)建立一套完整程序，對(duì)地鐵連通通道建設(shè)方案的申報(bào)條件、審查內(nèi)容、審查程序做出了以下具體規(guī)定。

（1）申報(bào)條件。周邊物業(yè)項(xiàng)目需取得用地審批文件和用地規(guī)劃許可文件。

（2）審查內(nèi)容。審查內(nèi)容主要包括連通通道與片區(qū)交通及地下空間規(guī)劃符合性、建設(shè)必要性、客流需求分析、設(shè)計(jì)方案、投資規(guī)模及劃分、建設(shè)方式與時(shí)序、對(duì)地鐵建設(shè)工期及后期運(yùn)營(yíng)的影響、產(chǎn)權(quán)歸屬和日常運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)責(zé)任。

（3）審查程序。首先由區(qū)政府初審，各區(qū)政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位提出的連通通道與片區(qū)交通及地下空間規(guī)劃符合性、建設(shè)必要性、市政公共性質(zhì)、投資劃分等材料進(jìn)行初審，并由其書面報(bào)市軌道辦;然后由市地鐵集團(tuán)進(jìn)行技術(shù)審核，市軌道辦受理區(qū)政府的申報(bào)，轉(zhuǎn)市地鐵集團(tuán)針對(duì)通道客流需求分析、設(shè)計(jì)方案、投資規(guī)模及劃分、對(duì)地鐵建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)的影響、產(chǎn)權(quán)歸屬、日常管理維護(hù)分工等進(jìn)行技術(shù)審查并提出意見;最后由市軌道辦審查，其將結(jié)合技術(shù)審查意見向各區(qū)政府提出最終的方案審查意見。

2.3 土地管理

深圳的土地管理政策為地鐵連通通道用地的重疊管理、土地使用權(quán)出讓、用地范圍調(diào)整等進(jìn)行了配套支持。

（1）靈活處理地鐵連通通道用地與市政道路用地重疊的問題。依照深圳市2008年6月為實(shí)現(xiàn)地鐵1號(hào)線前海車輛段上蓋物業(yè)用地實(shí)施分層設(shè)權(quán)、分別出讓而制定的政策，將市政道路上方或下方的地鐵連通通道用地空間分離出來分層設(shè)權(quán)，單獨(dú)出讓。

（2）土地使用權(quán)出讓方式簡(jiǎn)便化。按《深圳市人民政府關(guān)于完善國(guó)有土地供應(yīng)管理的若干意見》（深府規(guī)[2018]11號(hào)）規(guī)定“連接兩宗地塊的地上、地下空間按公共通道可以協(xié)議方式出讓”，地鐵連通通道用地的土地使用權(quán)采取協(xié)議出讓，這種簡(jiǎn)便的出讓方式可快速將通道用地定向給受讓方。

（3）用地范圍二次調(diào)整機(jī)制。在建設(shè)工程規(guī)劃許可階段，可根據(jù)規(guī)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對(duì)地鐵連通通道水平投影范圍、面積和豎向標(biāo)高進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議，無(wú)須重新申請(qǐng)建設(shè)用地審批。這個(gè)用地獲批后適當(dāng)調(diào)整而無(wú)須再審批的措施可為用地審批階段難以準(zhǔn)確地劃定通道用地范圍提供處理機(jī)制。

2.4 規(guī)劃管理

2.4.1 連通情形

在深圳行政管理中，將地鐵車站分為未建成（含規(guī)劃和在建）和已建成2類。除此之外，由于深圳目前已進(jìn)入存量開發(fā)時(shí)代，而存量開發(fā)另有一套完整的城市更新和土地整備政策，因此將周邊物業(yè)用地分為城市更新用地或留用地、其他用地2類。這樣地鐵車站與周邊物業(yè)的連通可組合成4種情形（圖3），這4種情形的地鐵連通通道有時(shí)對(duì)應(yīng)不同的規(guī)劃處理形式。

2.4.2 規(guī)劃控制要點(diǎn)

總結(jié)深圳的規(guī)劃情況，得出其地鐵連通通道規(guī)劃控制要點(diǎn)包括功能、規(guī)模、用地范圍和接口預(yù)留幾個(gè)方面，具體如下。

（1）功能方面?；谑姓苍O(shè)施定性、禁止開發(fā)商鋪等商業(yè)經(jīng)營(yíng)性行為，目前規(guī)劃部門將地鐵連通通道功能按單一的人行通道進(jìn)行管控。

（2）規(guī)模方面。結(jié)合GB 51298-2018《地鐵設(shè)計(jì)防火標(biāo)準(zhǔn)》、GB 50157-2013《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》和2019年發(fā)布的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，地鐵連通通道規(guī)劃控制要求為：?jiǎn)蝹€(gè)地鐵連通通道的長(zhǎng)度不應(yīng)小于10 m，寬度不應(yīng)小于6 m且不應(yīng)大于8 m，凈高不宜小于3 m。

（3）用地范圍方面。結(jié)合深圳土地管理政策，常見地鐵連通通道用地范圍規(guī)劃上的處理如圖4和表 1 所示，將地鐵連通通道用地范圍劃分成位于物業(yè)用地內(nèi)（A）和位于物業(yè)用地外（B）2部分。其中，A部分歸入物業(yè)用地，無(wú)須單獨(dú)標(biāo)明用地范圍;B部分需按情形處理。

（4）接口預(yù)留方面。地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)時(shí)，統(tǒng)籌考慮車站周邊土地利用情況，前瞻性地預(yù)留連通通道接口。

3 建議

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理

（1）重視地鐵連通通道規(guī)劃。探究目前深圳市既有法定圖則、地鐵線路詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃中都未考慮地鐵連通通道的原因，是地鐵連通通道設(shè)施小且為非必要設(shè)施，容易被忽視。建議規(guī)劃主管部門將地鐵連通通道作為市政交通的常規(guī)事項(xiàng)，不管是按強(qiáng)制性內(nèi)容形式還是按建議性內(nèi)容形式落實(shí)在法定圖則中，同時(shí)為地鐵連通通道設(shè)置專門的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、圖示格式規(guī)范和范例。

（2）地鐵連通通道規(guī)劃功能復(fù)合化。深圳市已實(shí)施的絕大多數(shù)地鐵連通通道的規(guī)劃功能單一，僅為人行通道功能，使通道顯得非常單調(diào)、無(wú)生氣，特別是一些較長(zhǎng)的通道。建議對(duì)于有條件的地鐵連通通道（重點(diǎn)是長(zhǎng)大通道），規(guī)劃增加展覽、公共憩息等功能，有利于空間集約使用、激發(fā)空間活力，有機(jī)聯(lián)系站點(diǎn)與周邊形成互動(dòng)。

（3）通道接口預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)化。深圳地鐵前三期工程建設(shè)中存在著低估了周邊物業(yè)接入客流的情況，部分預(yù)留通道接口的寬度不夠，甚至是地鐵車站的出入口寬度不夠;目前，四期工程建設(shè)中不同線路規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)留通道接口的標(biāo)準(zhǔn)仍不統(tǒng)一，缺少管理。對(duì)此提出以下2點(diǎn)建議：①在地鐵設(shè)計(jì)建設(shè)階段，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)地鐵車站周邊土地利用的未來形勢(shì)，確保建成的出入口寬度和預(yù)留通道接口寬度留有一定的彈性空間，以適應(yīng)發(fā)展需要;②制定地鐵連通通道接口預(yù)留設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提出寬度、高度等要求，明確圖紙標(biāo)注要求（如必須標(biāo)出接口底面標(biāo)高、頂面標(biāo)高、高度、兩端坐標(biāo)、寬度等），使接口設(shè)計(jì)、圖紙表達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化。

3.2 優(yōu)化土地管理

地鐵連通通道用地建議參照市政道路用地方式管理。地鐵連通通道與市政道路有著相同屬性——產(chǎn)權(quán)歸政府所有，屬于市政公共設(shè)施，并且通道非獨(dú)立占地，因此建議通道涉及第三方用地為市政道路用地時(shí)，參照市政道路的用地方式，僅需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，而無(wú)須辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)。

3.3 簡(jiǎn)化審批流程

現(xiàn)有的行政管理審批環(huán)節(jié)偏多、流程偏長(zhǎng)。建議按政府職能和審查內(nèi)容將建設(shè)方案審查環(huán)節(jié)與修改規(guī)劃合并為一，或與方案設(shè)計(jì)審查環(huán)節(jié)合并為一，在規(guī)劃修改或方案設(shè)計(jì)審查時(shí)由市規(guī)劃與自然資源局同步轉(zhuǎn)市地鐵集團(tuán)對(duì)技術(shù)審核事項(xiàng)提出意見，以便順利銜接后續(xù)的兩證一書和土地管理，避免部門之間不必要的協(xié)調(diào)工作。

4 結(jié)語(yǔ)

本文通過闡述地鐵連通通道的特性和深圳要求，分析總結(jié)了深圳地鐵連通通道規(guī)劃建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)、不足，并針對(duì)不足提出了相應(yīng)的建議，期冀能為其他城市在地鐵連通通道規(guī)劃建設(shè)管理提供借鑒，從而確保順利開展地鐵連通通道建設(shè)，實(shí)現(xiàn)站城一體化集約發(fā)展。

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收稿日期 2019-12-05

責(zé)任編輯 黨選麗