PPP融資模式在公立醫(yī)院的應用分析

穆尼熱·阿布都卡德爾

隨著我國醫(yī)療改革的深化推進，PPP項目在醫(yī)療領域中的應用越來越得到政府的重視。PPP項目的引進不僅可以緩解政府的財政支出壓力，也可以提升醫(yī)院的整體服務質量，進一步深化醫(yī)療衛(wèi)生改革。本文在分析我國PPP模式現(xiàn)狀的基礎上，分析公立醫(yī)院PPP項目的應用，并以北京門頭溝區(qū)醫(yī)院為例，分析其改革的基本情況以及成效，最后給出門頭溝醫(yī)院改革的借鑒意義及一些建議。

公立醫(yī)院作為我國非營利組織的重要組成部分，由政府主導建立并服務于國人，不以盈利為目的。隨著我國經濟的快速發(fā)展，國人的生活質量大大提高，對高質量醫(yī)療水平的需求日益增長，醫(yī)療服務在內容和形式上的創(chuàng)新屢屢被提及。在這樣的背景下，PPP模式逐步得到推廣。所謂PPP（Public-Private？Partnership）是20世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式，即在公私部門合作的基礎上，將提供公共產品或服務作為其為目標，以利益共享與風險共擔為基本特征，政府通過特許經營、購買服務、股權合作等方式與私營部門建立基于合同的長期合作關。黨的十八屆三中全會提出“允許并鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與到公共基礎設施的投資和運營過程”，通過PPP模式吸引社會資本參與到公共基礎設施領域已成了社會關注的焦點。根據(jù)中國PPP綜合網的統(tǒng)計，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目7，137個、投資額10.8萬億元，覆蓋了交通運輸、教育、水利建設、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老、能源等多個行業(yè)。在醫(yī)療衛(wèi)生領域，截至2016年12月31日，醫(yī)療衛(wèi)生類項目共492個，約占財政部國家PPP綜合信息平臺項目庫總項目的4.37%，涉及總投資232449.462億元，對應投資占比約為1.72%。

PPP模式在醫(yī)療改革中的作用越發(fā)顯著，政府相繼出臺相關政策鼓勵社會資本積極參與醫(yī)療改革過程。2010年國務院發(fā)布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，2014年出臺《國家發(fā)展和改革委員會等關于加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的通知》，提出將社會資本作為健康與養(yǎng)老服務項目的優(yōu)先考慮對象。2015年《國務院辦公廳關于轉發(fā)衛(wèi)生計劃生育委員會等部門關于促進醫(yī)療養(yǎng)老結合的指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕84號）中明確規(guī)定要落實好相關的支持性政策，擴大市場化的融資渠道，積極探索公私合營（PPP）的投融資模式，以促進符合條件的醫(yī)養(yǎng)結合機構的改善。2016年3月通過的“十三五”規(guī)劃綱要明確指出，PPP模式在醫(yī)療領域的應用不僅可以提高醫(yī)療服務和產品的數(shù)量和質量，也可以有效地調節(jié)供應需求與醫(yī)療供應數(shù)量和質量之間的矛盾。這些支持性政策為公立醫(yī)院的PPP項目運營提供了政策基礎。

文獻綜述

國內相關的理論研究主要集中在PPP模式的應用，優(yōu)勢及其存在的問題。戚悅等（2016）指出民航業(yè)大力發(fā)展PPP模式恰逢時機，并建議民航局及時形成PPP相關的制度保障機制，促進民航PPP融資模式的推進，從而提高項目效率。程英（2017）將高校使用PPP模式的必要性歸納為以下三點：一，高校建立新校區(qū)且投資額較大情況下，PPP模式可以起到資金支持的作用;二，高校使用PPP模式可以進一步緩解政府的財政支出壓力，同時也可以起到轉移風險的作用;三，在PPP融資模式下，民營企業(yè)可以在項目初期就參與到項目當中，有助于具體項目的確定和實施。劉書民（2017）研究PPP模式在鐵路融資中的應用，提出PPP融資模式有利于提升鐵路建設項目的技術含量，同時也能在一定程度上確保民營企業(yè)的經濟利益，并解決鐵路建設資金不足的問題。羅興（2017）以經濟新常態(tài)為背景，探討分析我國PPP融資模式，提出在PPP模式的應用過程中，存在公私雙方信任不夠、項目評估經驗不足、PPP相關法律不完善等問題。張一琳（2018）探討PPP融資模式存在的問題及對策，認為PPP模式能夠減輕政府的財政負擔，提高工作效率、減少費用、降低風險，提高項目融資的可行性，并提出我國PPP融資的發(fā)展過程中存在一系列問題：相關的法律法規(guī)不健全，政府過于主導話語權導致過分重視融資功能而輕視融資效率，缺乏獨立的第三方評估機構等。趙超等（2018）研究我國西部基礎設施項目PPP融資模式，提出PPP 融資模式在我國西部基礎設施應用過程中存在相關法律體系不完善、社會資本參與的積極性不高、融資渠道不暢、定價體系不完善等問題。劉炎燃（2019）研究PPP融資在新建公立醫(yī)院中的應用，提出其過程中存在對PPP項目的認識不夠、缺乏專業(yè)的 PPP 融資模式運營部門等問題。

可見，學者對PPP模式的應用研究主要集中在對其應用的必要性，過程中存在的問題以及相應的對策?？偟膩碚f，PPP融資模式的應用有利于適當降低政府的財政負擔，提高項目的完成效率，促進政府實現(xiàn)從實施者到監(jiān)管者的職能轉變，促進管理體制改革和創(chuàng)新。此外，PPP模式在運用過程也存在一系列問題，其可歸納為以下幾點：一，相關法律制度體系不完善;二，缺乏具有獨立性質的第三方評估機構;三，公私雙方缺乏信任。

案例——北京門頭溝區(qū)醫(yī)院

基本情況

門頭溝區(qū)醫(yī)院于1951年建成，是最早由區(qū)政府舉辦、服務民眾的公立醫(yī)院。引進社會資本之前，醫(yī)院存在基礎設施老化、機制缺乏活力、醫(yī)療服務競爭力不足、人才流失等嚴重的問題。2018年8月，作為北京首家引入社會資本的公立醫(yī)院，北京門頭溝區(qū)醫(yī)院采用PPP模式中的ROT模式，試圖在醫(yī)院改革中引進社會資本，將集團化運營引進到醫(yī)院改革中。鳳凰醫(yī)療集團與門頭溝醫(yī)院建立合作關系，鳳凰醫(yī)療集團投資到門頭溝醫(yī)院，改善醫(yī)院的醫(yī)療設施、提升診療服務水平，并取得19-48年作為期限的管理和運營醫(yī)院、收取醫(yī)院管理費以及為醫(yī)院提供藥品、設備及耗材的權利。最終醫(yī)院管理集團建立以衛(wèi)生局為主導的理事會以及多方代表參與的監(jiān)事會，全面監(jiān)管醫(yī)院的運行，保障了醫(yī)院的公益性質。

成效顯著

門頭醫(yī)院的此次PPP項目實施過程較為成功，效果顯著。鳳凰醫(yī)療集團作為門頭溝醫(yī)院的管理團隊，門頭溝政府每年為其支付200萬元的管理費用。從以下數(shù)字的變化可以看出初步的改革效果：（1）從醫(yī)院的管理視角來看，病床數(shù)從改革前的252張增加到502張，副高級職稱從48人增加到60人;（2）從百姓就醫(yī)的視角來看，2012年，醫(yī)院門診和急診就診人數(shù)達到480，000人次，同比增長28.6%。 每次就診的平均住院費用遠低于相同水平的同類醫(yī)院的平均水平，為9.84%。此次的改革提高了患者的滿意度，改善了住院環(huán)境，解決了改革前存在的人才短缺，醫(yī)療服務競爭力不足，基礎設施老化等問題。

北京門頭溝區(qū)醫(yī)院PPP項目的借鑒意義及建議

門頭溝醫(yī)院作為北京首家引進社會資本的公立醫(yī)院，使用成功的樣本開辟一條具有相對較小利益沖突的新路徑，值得借鑒。首先，社會資本的引進是醫(yī)療改革推進的有效途徑。從社會資本的角度，在不改變醫(yī)院屬性的條件下，民營企業(yè)取得醫(yī)院的經營權，可以繼續(xù)享受公立醫(yī)院的政策優(yōu)惠。從醫(yī)院的角度，通過企業(yè)化管理，公立醫(yī)院可以激發(fā)醫(yī)務人員活力，從而解決公立醫(yī)院人才短缺的問題，提高醫(yī)療設施建設，提升醫(yī)院運營效率。其次，醫(yī)院可以引進先進的醫(yī)療臨床技術及管理經驗。相對來說，私營企業(yè)擁有更優(yōu)質的相關資源，它們的引進實現(xiàn)了資源配置的最大化，能夠建設更優(yōu)質、高效的社會公共品或服務。最后，作為國民經濟的重要組成部分，醫(yī)療事業(yè)不能脫離市場，而PPP項目在公立醫(yī)院中應用有利于市場在醫(yī)療服務提供中的定位。

PPP模式的引進為醫(yī)療行業(yè)帶來新的發(fā)展動力的同時，也需要一系列措施，以改善其應用過程中存在的問題：

（1）健全明確的進入機制和退出機制。制定相應的政策，鼓勵社會資本積極進入醫(yī)療行業(yè)PPP項目實施過程，改善目前醫(yī)療服務供小于求的局面。同時，也要完善相應的制度安排，讓私營企業(yè)在公平的原則下自由的進入或退出，以解決投資者的后顧之憂。

（2）建立具有獨立性質的第三方評估機構。作為專業(yè)服務機構，第三方評估機構是客觀，公正，獨立的機構。 它不僅可以在推進PPP模式的過程中發(fā)揮重要作用，而且還可以在完善國家治理體系中發(fā)揮重要作用。因此，應該盡快制定和出臺相關政策，健全第三方評估體系。

（3）明確PPP項目的定位，建立相應的篩查機制，提高PPP項目的質量。有些地方政府將PPP模式作為一種融資模式，試圖減少地方政府債務，從而忽略PPP項目的適用性。針對這種問題，應該制定相關的篩查機制，進一步提升項目的質量。

結語

財政部負責人表示，中國已經成為世界上最大，最具影響力的PPP市場。因此，規(guī)范我國PPP模式在各領域中的應用，具有重要和深遠的意義。公立醫(yī)院作為我國醫(yī)療體制中的重要角色，其發(fā)展水平對醫(yī)療服務供給的影響重大。雖然PPP模式優(yōu)點很多，卻不是我國在醫(yī)療改革推進過程中的萬能良藥，需要具體問題具體分析。門頭溝醫(yī)院的成功說明，社會資本的進入可以給公立醫(yī)院帶來新的活力，提升醫(yī)院的運營效率。同時，這個過程也是一個非常復雜的系統(tǒng)過程，需要考慮很多因素的影響。因此，要完善相關政策，吸引優(yōu)質的社會資本進入醫(yī)療改革的推進過程，實現(xiàn)醫(yī)療事業(yè)穩(wěn)步推進，滿足群眾日益增長的健康需求。

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