上海公共租界防控疫情立法史鑒

立法規(guī)定消滅攜帶病毒的宿主

上海公共租界發(fā)生疫情以后，會盡快找到病毒宿主，并用立法形式加以規(guī)定，果斷消滅宿主，防止疫情進一步蔓延。在狂犬病的防治上就是如此。這是一種致亡率很高的疫病，可達100%，宿主則是帶有狂犬病毒的狗。

據(jù)《上海的租界》（馬長林著）一書記載，上海公共租界于1875年發(fā)生了第一例致死的狂犬病例，并把狂犬病毒的宿主定位于在租界內(nèi)游蕩的狗。1876年就規(guī)定捕殺在租界內(nèi)游蕩的所有野狗。1893年又進一步規(guī)定，凡在租界馬路上游蕩又沒戴頸圈的狗（不只是野狗），也一律捕捉;如果7天之內(nèi)無認(rèn)領(lǐng)者，狗即被殺死。

關(guān)于捕捉、捕殺狂犬病毒宿主的規(guī)定得到了實施。據(jù)1893年的統(tǒng)計，這一年共捕捉游蕩狗4457條，其中有主人認(rèn)領(lǐng)的750條，其余的都被作為野狗殺死。1899年捕捉游蕩狗的力度加大，共達4758條，其中大部分被殺死。狂犬病因此得到有效控制。

上海公共租界為防治狂犬病印發(fā)的宣傳畫

上海公共租界免費接種天花疫苗的宣傳畫

上海公共租界清潔車

消滅狂犬病毒宿主的規(guī)定被推廣到上海華界與中國其他一些省份，取得良好的管控效果，以致中國狂犬病的發(fā)病率明顯降低，并達到世界的較低水平。

立法使用最有效的病毒防控辦法

在有多種辦法可以防控病毒的情況下，上海公共租界會選擇最佳辦法并用立法加以固定，進行推廣，使市民從中受益。

據(jù)《上海租界志》（史梅定主編）記載，1869年12月，上海公共租界發(fā)現(xiàn)多例天花病患者，出現(xiàn)了流行該病的征兆。當(dāng)時的上海已有防治天花病的免疫辦法，稱為“人痘法”（又稱“痘痂法”）。這是一種傳統(tǒng)的免疫辦法，即把天花病患者身上生出的皰瘡愈合后所結(jié)的痂取下并制成粉末，來進行防疫。此法曾起過積極作用，還被推廣到其他國家?？墒牵褂谩叭硕环ā钡娘L(fēng)險比較大，因為其會成為誘發(fā)天花病的傳染源。

當(dāng)時的歐洲已廣泛使用“牛痘法”，而且效果好于“人痘法”，風(fēng)險也小于“人痘法”。這為上海公共租界進行接種牛痘來防控天花病毒提供了依據(jù)。

上海公共租界面對天花病將要流行的威脅，果斷采取措施，進行立法，并于1870年上半年作出規(guī)定。其內(nèi)容主要是：租界內(nèi)市民免費接種牛痘，不種人痘;告知市民接種牛痘的地點;前來接種牛痘的市民需要進行登記;培訓(xùn)接種牛痘的醫(yī)生;要準(zhǔn)備較為充足的牛痘疫苗等。之后，考慮到兒童是感染天花病的主要人群，便鼓勵租界內(nèi)兒童接種牛痘。1872年規(guī)定，凡接種牛痘而且效果較好的兒童，每人發(fā)給獎金300文。

上海公共租界關(guān)于接種牛痘防控天花病的規(guī)定產(chǎn)生了積極效果。上海公共租界內(nèi)接種牛痘的辦法被市民所接受，接種的人數(shù)也有所增加，特別是一些兒童。據(jù)統(tǒng)計，1873年接種牛痘的兒童為488人，1878年增加到1298人，1880年又增加到1472人。往后，接種牛痘防治天花病就成了一種常態(tài)。

上海公共租界用“牛痘法”防控天花病所取得的成效，使其周邊的上海華界受到啟發(fā)。上海道臺也作出規(guī)定，在華界同樣采用“牛痘法”，摒棄“人痘法”。至此，全上海使用牛痘來防治天花病的做法蔚然成風(fēng)。

推進立法應(yīng)對新疫情

在上海公共租界，有些疫情會在不同時期變換染病方式反復(fù)出現(xiàn)。面對這一情況，立法也需與時俱進，及時應(yīng)對，使其得到有效管控。在防治霍亂病方面就是這樣。據(jù)《上海公共租界城市管理研究》（馬長林等著）一書的記載，按照時間順序，把用立法來控制此病的情況作了梳理。

1879年，日本神戶發(fā)生霍亂病。上海公共租界馬上作出規(guī)定，實行港口船只的檢疫制度，防止霍亂病毒入侵上海。

1884年，上海公共租界虹口一帶出現(xiàn)了一個外僑因喝未煮牛奶而引發(fā)霍亂的病例。上海公共租界很快作出規(guī)定，要求市民重視飲用衛(wèi)生，不喝未經(jīng)煮沸的水，不吃未煮透或被蒼蠅叮過的食物，在6月至10月間不吃隔夜菜，等等。保證在飲食上阻斷霍亂病的發(fā)生。

1886年，上海公共租界又出現(xiàn)霍亂病，發(fā)現(xiàn)致病原因是公寓內(nèi)部衛(wèi)生情況差造成的。上海公共租界又作出規(guī)定，要求各公寓凈化內(nèi)部環(huán)境，在衛(wèi)生官員的監(jiān)督下，清掃、粉刷房間等。

上海公共租界衛(wèi)生宣傳畫

上海公共租界根據(jù)不同霍亂疫情的發(fā)生，及時采用新方法，適用新規(guī)定，收到較好效果。據(jù)統(tǒng)計，從19世紀(jì)80年代到90年代，租界內(nèi)居民的霍亂病死亡率從20.6%下降到16.9%?？梢?，上海公共租界關(guān)于防治霍亂的相關(guān)立法，解決了疫情的突出問題，因與時俱進，取得了較好成效。

立法規(guī)定患傳染病者要入住隔離醫(yī)院治療

在上海公共租界發(fā)現(xiàn)的疫情中，1895年的霍亂疫情比較嚴(yán)重，防控疫情的任務(wù)也比較艱巨，建立隔離醫(yī)院也就提到議事日程上來了。

霍亂主要通過飲食、飲水傳染，也就是人們常說的病從口入。自從1817年霍亂病在印度大流行后，在世界上其他國家也肆虐過，1884、1886兩年上海公共租界也都曾發(fā)現(xiàn)過霍亂病人。由于當(dāng)時病人不多，就在醫(yī)院里隔離治療。

霍亂病的傳染性很強，稍不注意，就會流行，釀成公共衛(wèi)生事件。1895年，上海公共租界出現(xiàn)大批霍亂患者，醫(yī)院里的隔離病房很快捉襟見肘。面對這種流行趨勢，有人建議建造一座隔離醫(yī)院，專門收治霍亂病人，有效防控疫情。這一建議最終被采納。

考慮到建造一所永久性隔離醫(yī)院耗資大，周期長，最后決定建造一所臨時隔離醫(yī)院。該醫(yī)院于1898年建成并投入使用，地點設(shè)在靶子路（今武進路）。為了防控疫情，充分發(fā)揮隔離醫(yī)院的作用，上海公共租界規(guī)定，霍亂等傳染病的病人要入住此隔離醫(yī)院治療。

還有一些規(guī)定出臺，采取了其他一些防疫措施。比如，清潔水源、消毒處理、焚燒污染衣物、煮熟食物等等。多管齊下，霍亂病在上海公共租界得到了有效控制，沒有引發(fā)大的疫情。

上海公共租界防控疫情的立法在中國近代產(chǎn)生過不小的影響。

今天，上海防控新冠肺炎疫情的任務(wù)還未完成，還需不斷努力，不可松懈。上海公共租界通過立法來消滅病毒宿主、使用最有效的病毒防治方法、不斷應(yīng)對新出現(xiàn)的疫情、患傳染病者入住隔離醫(yī)院治療等做法，可為當(dāng)下及以后的疫情防控提供一定的借鑒，起到近為今用的作用。

[此文作者王立民：華東政法大學(xué)教授（二級）、功勛教授、博士生導(dǎo)師。此文是王立民為首席專家的國家社科基金重大招標(biāo)項目“中國租界法制文獻整理與研究”（19ZDA153）的研究成果之一]

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