制度創(chuàng)新是臨港新片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最優(yōu)途徑

葉金龍

【摘要】中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)臨港新片區(qū)的發(fā)展歷史就是遵循中國特色社會主義道路，持續(xù)不斷進行制度創(chuàng)新的歷史。在當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)格局發(fā)生重大變化，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)競爭更加激烈的形勢下，作為肩負(fù)國家進一步改革開放重大戰(zhàn)略任務(wù)的自由貿(mào)易新片區(qū)，更應(yīng)加大體制機制改革力度，強化社會主義市場經(jīng)濟配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進特殊經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)，為其他自由貿(mào)易試驗區(qū)提供新鮮經(jīng)驗。

【關(guān)鍵詞】自由貿(mào)易新片區(qū)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展；制度創(chuàng)新

【中圖分類號】F127

2019年8月6日，國務(wù)院正式公布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，科學(xué)決策作出的進一步擴大開放重大戰(zhàn)略部署，是新時代彰顯我國堅持全方位開放鮮明態(tài)度，主動引領(lǐng)經(jīng)濟全球化健康發(fā)展的重要舉措。臨港新片區(qū)的設(shè)立，也表明了從海港新城到臨港新城，再到臨港新片區(qū)的重大歷史跨越。臨港地區(qū)的產(chǎn)業(yè)打造進入了一個新的歷史時期。

一、臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三個階段

（一）重裝備階段

2002年國家正式批準(zhǔn)上海國際航運中心洋山深水港項目，國家發(fā)改委以及上海發(fā)改委、經(jīng)信委、南匯區(qū)委區(qū)政府等部門，對國際航運中心建設(shè)相關(guān)的制造業(yè)作了深入研究。麥肯錫、科爾尼和野村綜合研究所等國外咨詢機構(gòu)也作了專題分析。一致認(rèn)為在當(dāng)時國際新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮和上海城市制造業(yè)大規(guī)模梯度轉(zhuǎn)移背景下，按照“依港建城，城以港興”的思想，結(jié)合臨港地區(qū)擁有碼頭岸線，交通設(shè)施，相對廣闊的土地資源等情況，提出了以超重、超大、超限為主的重裝備產(chǎn)業(yè)方向，在臨港南部的杭州灣沿線，規(guī)劃設(shè)立了重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)。并開展了針對性的招商工作，短期內(nèi)引進了中船重工、上海電氣、外高橋船廠等一批重型企業(yè)，形成了一批具有國內(nèi)一流國際先進的核電裝置、超臨界發(fā)電機組、大直徑曲軸、模塊化海上鉆井平臺技術(shù)和產(chǎn)品，取得了初步成果。

（二）智能制造階段

“十二五”規(guī)劃伊始，臨港新片區(qū)意識到重型裝備制造占地多，土地產(chǎn)出少，占用能源多，生態(tài)壓力大，材料消耗多，技術(shù)含量少等問題，不符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)更新要求，也不符合上海土地空間局限和城市更新要求。臨港新城管委會、臨港集團等主動提出制造業(yè)向輕型化智能化發(fā)展的思路。在有關(guān)部門指導(dǎo)下，按照國家《2025制造業(yè)計劃》制定了臨港智能制造三年行動方案，力爭打造工業(yè)2.0版本，著力發(fā)展集成電路、航空航天、新能源汽車等新一代戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶、科創(chuàng)城和科創(chuàng)中心；接納中科院、中科大、交通大學(xué)等高端科技研發(fā)機構(gòu)；引進了映瑞光電、積塔電子、新松機器人等知名企業(yè)，開始了從重型裝備向智能制造的轉(zhuǎn)移。2018年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1250億元，其中高新技術(shù)產(chǎn)值占80%以上。臨港地區(qū)成為上海建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的主體承載區(qū)。

（三）前沿產(chǎn)業(yè)階段

2019年8月，臨港新片區(qū)設(shè)立。國務(wù)院明確建立以關(guān)鍵核心技術(shù)為突破口的前沿產(chǎn)業(yè)集群。以集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天為主，推動核心芯片、特色工藝、關(guān)鍵裝備和基礎(chǔ)材料等重點領(lǐng)域發(fā)展，建設(shè)人工智能創(chuàng)新及應(yīng)用示范，推動智能汽車、智能制造、航空發(fā)動機、智能機器人等項目建設(shè)，成為特殊經(jīng)濟功能區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，也是臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入新階段的主要標(biāo)志。新片區(qū)設(shè)立以來，產(chǎn)業(yè)集聚勢頭較好。特斯拉超級工廠、盛美半導(dǎo)體、進平新能源、君實生物、藥明康德等大批項目開工或投產(chǎn)，國際技術(shù)交易中心、離岸孵化器逐步落戶。累計洽談項目2041個，簽約246個，涉及投資2080億元。

二、臨港產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的制度因素

自2003年臨港新城開發(fā)以來，短短十七年時間，就從遠(yuǎn)離上海中心區(qū)，沒有一點制造業(yè)基礎(chǔ)的荒灘上建起了令世人矚目的產(chǎn)業(yè)基地。這其中，制度創(chuàng)新起到了決定性作用。上海市委、市政府和臨港地區(qū)的管理機構(gòu)、開發(fā)主體，堅持走中國特色社會主義道路，主動突破，敢于創(chuàng)新，先后發(fā)布了《上海市臨港新城管理辦法》《關(guān)于在臨港地區(qū)實施特別機制和特殊政策的意見》等文件，探索實施一系列改革措施，確保了臨港產(chǎn)業(yè)的持續(xù)升級和快速增長。

（一）管理體制

《臨港新城管理辦法》規(guī)定設(shè)立臨港新城管理委員會，作為市政府的派出機構(gòu)，實行市屬市管模式，負(fù)責(zé)臨港地區(qū)的規(guī)劃編制、政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)。當(dāng)?shù)貐^(qū)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)配合征地動遷、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和各類社會事業(yè)。建立臨港集團和港城集團，分別負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)區(qū)和主城區(qū)開發(fā)事務(wù)。

（二）開發(fā)機制

明確各開發(fā)主體的投資收益方式。受政府委托建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，其投資由管委會逐步回購。土地出讓金除上繳國家外，按工業(yè)用地、商業(yè)用地等不同性質(zhì)，按不同比例返回開發(fā)主體。不同區(qū)域產(chǎn)生的稅收所形成的地方財力，按不同比例反哺開發(fā)主體。引進閔行、張江、金橋等國家級開發(fā)主體，給予區(qū)域地塊統(tǒng)籌開發(fā)和項目建設(shè)權(quán)限，實現(xiàn)自我經(jīng)濟平衡。

（三）特殊政策

按照產(chǎn)業(yè)定位實施招商引資活動，管委會制定了大量優(yōu)惠政策。原有的特別機制特殊政策即“雙特”政策在產(chǎn)業(yè)扶持、科技創(chuàng)新、人才引進、建設(shè)定向定價房、公共租賃房，實施東灘和南灘自主圍墾，開展收地運動，實行先征后拆、征轉(zhuǎn)分離等辦法，都取得了良好效果，充分發(fā)揮了政府引導(dǎo)和市場配置兩種力量。2019年以來，國家有關(guān)部門發(fā)布了7個支持文件，上海市委市政府出臺了50條特殊支持政策，新片區(qū)又發(fā)布了45個專項政策文件，形成了強有力的政策體系。可以說，臨港是上海制度創(chuàng)新的發(fā)源地之一，也為新片區(qū)設(shè)立提供了較好的制度基礎(chǔ)。

三、充分發(fā)揮制度創(chuàng)新優(yōu)勢，打造前沿產(chǎn)業(yè)高地

國務(wù)院總體方案明確指出，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持新發(fā)展理念，推動經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊功能區(qū)。要加大賦權(quán)力度，賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革、自主創(chuàng)新管理權(quán)限。在風(fēng)險可控的前提下授權(quán)新片區(qū)管理機構(gòu)自主開展貼近市場的創(chuàng)新業(yè)務(wù)。全國人大十三屆三次會議《政府工作報告》再次提出賦予自貿(mào)區(qū)更大改革開放的自主權(quán)。

目前，國務(wù)院臨港新片區(qū)總體方案分解的78項任務(wù)中，涉及國家事權(quán)的49項重點任務(wù)分工，已完成30項，形成方案的16項，正在推進的3項。涉及上海市的事項已基本完成。上海市委市政府確定的176項任務(wù)，己完成124項。新片區(qū)管委會也已發(fā)布了45個政策文件，初步形成了相關(guān)政策體系。但經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，己出臺的政策措施大多數(shù)涉及的是投資貿(mào)易便利化，而非國務(wù)院要求的“建立以投資貿(mào)易自由化為核心的制度體系”。剛剛驗收通過的洋山特殊綜合保稅區(qū)僅在首期14.27平方公里內(nèi)試行“一線放開，二線管住”運營。對此，全國人大代表和臨港新片區(qū)負(fù)責(zé)人仍在此次人代會上疾呼要給新片區(qū)更大的自主創(chuàng)新權(quán)限。

面對國際經(jīng)貿(mào)格局變化，西方某些國家對我國技術(shù)和資本等方面的全面圍堵形勢，我國必須堅持深化改革、擴大開放，堅持道路自信，制度自信，以制度創(chuàng)新突破圍堵，加快新片區(qū)產(chǎn)業(yè)建設(shè)步伐。

（一）加強賦權(quán)力度，強化先進制造業(yè)發(fā)展的法制保障

建議全國人大抓緊出臺相關(guān)的法律文件，進一步明確自貿(mào)區(qū)的法制保障模式，針對新片區(qū)進行專門立法，或授權(quán)上海市參照經(jīng)濟特區(qū)管理，在新片區(qū)暫停適用或變通適用某些法律法規(guī)?；蛸x權(quán)上海市人大針對新片區(qū)進行適量單獨立法，以保障新片區(qū)進行差異化創(chuàng)新等先行先試。

（二）加大對外開放力度，提高制造業(yè)自由化程度

鼓勵國際跨國公司，知名企業(yè)在新片區(qū)設(shè)立工廠、研發(fā)機構(gòu)、貿(mào)易機構(gòu)。布局產(chǎn)業(yè)鏈，擴大生產(chǎn)貿(mào)易規(guī)模。鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)開展離岸研發(fā)，離岸生產(chǎn)和離岸貿(mào)易。設(shè)立保稅分撥集拼業(yè)務(wù)、保稅中心倉。方便國外各類技術(shù)人員，管理人員自由進出和工作居住。依托浦東機場海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)開展飛機研發(fā)、關(guān)鍵零部件生產(chǎn)、總裝、維修業(yè)務(wù)。依托上海技術(shù)交易所和科技部技術(shù)轉(zhuǎn)移東部中心，開展國際技術(shù)交易、知識產(chǎn)權(quán)交易，設(shè)立離岸孵化器和加速器，培育壯大科創(chuàng)企業(yè)。利用新片區(qū)進口設(shè)備、材料和易耗品免稅政策，吸引集成電路、生物醫(yī)藥等企業(yè)入駐。放寬資本自由流動限制，降低資本交易稅費，促進海外并購和企業(yè)重組，有利國際先進制造項目進入。

（三）加大市場化力度，推動多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展

自貿(mào)區(qū)應(yīng)是市場化程度最高的地區(qū)。但由于慣性思維和保守做法，實際情況并不理想。特別是在行政管理體制，開發(fā)體制和機制方面，存在大量非市場化情況。要按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于新時期加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，進一步發(fā)揮市場機制的資源配置能力，處理好政府與市場的關(guān)系，提供良好的市場環(huán)境。借鑒新加坡、中國香港、迪拜經(jīng)驗，鼓勵民營企業(yè)和外資企業(yè)參與新片區(qū)內(nèi)的園區(qū)開發(fā)和管理，參與保稅工業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)的投資經(jīng)營，參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)廠房、公租房等的投資經(jīng)營。在各種政策上國有企業(yè)和民營企業(yè)一視同仁，同臺競技，共同發(fā)展。

（四）加大企業(yè)賦能力度，提供更好的發(fā)展環(huán)境

臨港地區(qū)實施的特別機制和特殊政策，相比其他地區(qū)具有更大的扶持力度。一是在產(chǎn)城融合上，充足的定向定價房、公共租賃房和人才公寓、各類商業(yè)、教育、文化、醫(yī)療設(shè)施，為區(qū)內(nèi)工作者及其家庭提供了完善的生活居住條件。二是良好的生態(tài)環(huán)境和公共衛(wèi)生環(huán)境。此次新冠肺炎疫情肆虐全球，但新片區(qū)沒有一例感染者，為各類投資者所青睞。三是已經(jīng)形成和正在構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)集群，完整和安全的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈?zhǔn)俏顿Y者的重要因素。四是新片區(qū)超前的信息基礎(chǔ)設(shè)施，例如5G網(wǎng)絡(luò)率先全覆蓋、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)頂級節(jié)點、國際數(shù)據(jù)港等，激發(fā)新科技新模式新業(yè)態(tài)的賦能作用，推動人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)展，建設(shè)各類數(shù)字園區(qū)、知識制造先導(dǎo)區(qū)、應(yīng)用場景等，為新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級提供信息化支持。

臨港新片區(qū)肩負(fù)著特殊經(jīng)濟功能區(qū)的建設(shè)重任，目標(biāo)到2035年實現(xiàn)GDP一萬億元，再造一個新浦東，即用15年時間在相對薄弱的基礎(chǔ)上，達到浦東28年才實現(xiàn)的目標(biāo)。這是一個宏大和驚人的計劃，唯有制度創(chuàng)新，才有奇跡再現(xiàn)。