城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展對策研究
——以湖南省永興縣為例

(湖南省永興縣道路運輸管理所， 湖南 永興 423300)

黨的十九大報告提出，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，促進城鄉(xiāng)資源共享及基礎設施均衡配置。十九大以來，永興縣立足方便群眾出行，大力推進城鄉(xiāng)客運一體化的工作，堅持“一縣一公司、公車公營、統(tǒng)籌規(guī)劃、鄉(xiāng)村全通、價格惠民”原則，加快構建高效、便捷、完善的城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡；建立“政府可負擔、企業(yè)可持續(xù)、百姓得實惠”的公共交通服務機制，著力構建科學合理的客運體系；以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，切實解決群眾出行“最后一公里”的問題，讓城鄉(xiāng)群眾享受更安全、更舒適、更便捷、更優(yōu)惠的公共交通出行服務。

1 永興縣城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

永興縣在湖南省東南部、郴州市北陲，東鄰資興，南連蘇仙，西靠桂陽，北接安(安仁)耒(耒陽)，轄10鎮(zhèn)4鄉(xiāng)2街道辦事處[1]，總人口共71.7萬人，是郴州市人口第2大縣。近年來，永興縣政府堅定不移地推進新型城鎮(zhèn)化建設，推動公共服務及基礎設施向農(nóng)村延伸，全縣的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，政府根據(jù)不同城鎮(zhèn)的優(yōu)勢所在，進行特色城鎮(zhèn)建設，同時對農(nóng)村環(huán)境進行綜合整改，推進文明鄉(xiāng)風建設，將農(nóng)村智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)進行全面覆蓋，打造了S209沿線、武廣高鐵、西河風光帶等美麗鄉(xiāng)村示范帶，建設農(nóng)民小康村55個，開展了

“一場農(nóng)村生活方式的革命”。隨著永興縣“三化”進程的不斷推進，如圖1所示，永興縣2016年城鎮(zhèn)化率為39.8%，到2018年城鎮(zhèn)化率達到51.96%，提高了12.16%，根據(jù)國際城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，當城鎮(zhèn)化水平超過30%時，則城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，因此永興縣已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。

圖1 歷年永興縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

2 永興縣城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展新要求

隨著城鎮(zhèn)發(fā)展水平不斷提升，城鄉(xiāng)經(jīng)濟呈現(xiàn)階段性變化，這給傳統(tǒng)的道路經(jīng)營機制、基礎設施及客運網(wǎng)絡帶來了新的挑戰(zhàn)，原有的城鄉(xiāng)客運公交及班車客運已不能滿足現(xiàn)階段人們需求，永興縣在2019年城鄉(xiāng)客運一體化工作實施方案中提出新一階段發(fā)展目標，結合本縣實際情況提出建設新策略,開創(chuàng)發(fā)展新格局,形成管理新體系，更好地促進城鄉(xiāng)一體化客運發(fā)展。

2.1 提出城鄉(xiāng)客運一體化建設新策略

城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡是阻礙城鄉(xiāng)客運一體化推進的主要原因，中國城鄉(xiāng)呈現(xiàn)二元制結構，即城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化工廠為主，農(nóng)村經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，長此以往造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的局面。雖然近年來城鄉(xiāng)差距在逐步縮小，但二元制結構依舊存在，大部分的農(nóng)村道路路面狹窄，多為單車道，路陡彎多，極大地限制了城鄉(xiāng)客運一體化的推進，需要政府從實際出發(fā)，根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況及運輸方式提出城鄉(xiāng)客運一體化建設新策略，不搞一刀切，探索城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的合理模式。

2.2 開創(chuàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局

隨著縣、鄉(xiāng)、村間的往來愈加密切，城鄉(xiāng)客運作為連接城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的紐帶，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局已不能滿足群眾出行需求，需要不斷推動公共基礎設施向農(nóng)村延伸、公共交通服務向農(nóng)村拓展，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新格局，使城鄉(xiāng)客運發(fā)展更協(xié)調、網(wǎng)絡協(xié)調更順暢、政府保障更到位，努力實現(xiàn)基礎公共客運服務均等化[2]。

2.3 形成城鄉(xiāng)客運一體化管理新體系

隨著城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)客運的矛盾愈發(fā)突出，城市公交由各地市政直接進行統(tǒng)一管理，擁有多項優(yōu)惠政策，運營成本較低；而鄉(xiāng)村客運沒有稅費等多方面優(yōu)惠政策，且禁止超載，運營成本較高，無法實現(xiàn)城市公交與農(nóng)村客運之間的有效銜接，阻礙著城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展[3]。當前亟需建立管理一體化的新體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通設備、交通規(guī)劃的統(tǒng)一性，執(zhí)法尺度的一致性，有效地保障城鄉(xiāng)客運一體化的穩(wěn)步實施。

3 發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀

3.1.1基礎設施建設逐步提升

近年來，永興縣全面推進城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展，提質改造道路158 km，完成道路安保設施296.5 km，建設農(nóng)村公路總計1 145 km，全縣公路總里程達2 969 km，道路運輸行業(yè)保持上升態(tài)勢，已基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青道路或水泥道路。截止到2018年底全縣引進民間資本1.4億元，擁有客運公司9家，客運車輛463輛，累計完成客運量1020.2萬人次，新建公交站臺310座，改造危橋27座，新增會車車道153處?；A設施建設不斷提升，不僅為永興縣的經(jīng)濟一體化發(fā)展提供了強有力支撐，也為實施城鄉(xiāng)道路一體化提供了物質條件。

3.1.2城鄉(xiāng)客運線路網(wǎng)絡初步形成

截至目前，客運線路235條，其中城市公交線路10條、城際公交線路1條、城鄉(xiāng)公交線路6條、片區(qū)公交線路74條、定制班線1條、客運班線143條，實現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)、村客運網(wǎng)絡線路全覆蓋，行政村的通客車率達100%。在城際客運方面，開通永興途徑郴永大道至郴州；鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運方面，調整優(yōu)化原有客運路線網(wǎng)絡，對城區(qū)周邊20 km范圍內的客運班線進行公交化改造，增加城市公交線路16條；農(nóng)村公交方面，針對鄉(xiāng)村較為分散的實際情況，規(guī)劃設置馬田、鯉魚塘、柏林3個片區(qū)公交網(wǎng)絡。城鄉(xiāng)路線網(wǎng)絡的擴大加快了城市公交客運與農(nóng)村客運的融合與銜接，為城鄉(xiāng)道路一體化發(fā)展奠定基礎。

3.1.3道路運輸管理日趨規(guī)范

持續(xù)開展打擊非法營運行為，重點整治各客運站及馬田片區(qū)站外經(jīng)營、非法營運、非法接送學生等違法違規(guī)現(xiàn)象，聯(lián)合相關職能部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法查扣非法從事客運的二輪摩托車、三輪摩托車、低速載貨汽車、“黑的”、“面的”及客運車輛違法經(jīng)營行為，有力打擊了全縣非法營運；抓好車輛技術管理，積極落實交通運輸部2016年1號令，督促企業(yè)的設備升級，組織全縣營運客車進行綜合性能檢測和技術等級評定；建立市縣聯(lián)合執(zhí)法機制，定期與市客運整治辦開展聯(lián)合執(zhí)法行動，對車輛進行了以經(jīng)營資格和安全技術性能為主的排查整改；不斷創(chuàng)新安全監(jiān)管措施，完善安全管理長效機制，促進道路運輸管理日趨規(guī)范，為城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展提供有利平臺。

3.2 存在問題

3.2.1管理體制多元分割

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城市客運與短途公交之間不斷地融合，傳統(tǒng)的城市客運與短途公交的管理體制之間存在差異，在融合過程中出現(xiàn)一系列的問題[4]。傳統(tǒng)的多部門分治是管理部門長期延續(xù)使用的模式，未能形成精簡程序、高效辦事、統(tǒng)一管理的體制，嚴重影響城鄉(xiāng)客運一體化的推進速度。雖然現(xiàn)已推行交通部門為主及“一城一運”的管理模式，減少職能交叉，提高工作效率，但交通運輸部門職責范圍僅限于公共客運的經(jīng)營管理，其他管理交通規(guī)劃、設計、建設、服務定價及財政補貼的部門尚未統(tǒng)一。

3.2.2路網(wǎng)結構不合理

永興縣城區(qū)與各鄉(xiāng)村遠近程度不同，目前還只是以城鎮(zhèn)為中心向四周輻射，村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的通車車次少，路網(wǎng)中高等級路面所占比重較小，低等級路面所占比重較大，部分路段較窄，非直線系數(shù)大，導致道路容量不足，直達率低，限制農(nóng)民出行等問題；與個別相鄰縣之間未能開通干線公交，形成各縣級之間的客運路網(wǎng)無縫銜接，不能滿足居民“行有所乘”的基本公共服務要求，阻礙永興縣城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展。

3.2.3基礎設施差異明顯

城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化是城鄉(xiāng)客運一體化的必要條件，雖然近年來城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，農(nóng)村客運得到了較快的發(fā)展，但城鄉(xiāng)基礎設施之間仍存在巨大差異。農(nóng)村道路通行條件差，大部分公路都在3.5 m以內，無會車道，部分道路無安保設施，安全隱患大；客運場站建設需要大量的資金投入，由于經(jīng)濟發(fā)展及位置等優(yōu)勢，城區(qū)客運站場修建較為完善，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村客運場站建設則較為落后，當前鄉(xiāng)村馬路發(fā)車、場站硬件、服務水平總體偏低，車輛配制及車型結構參差不齊，班車發(fā)車時間不穩(wěn)定及座次率低等問題依舊普遍存在。

4 推進城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的對策

4.1 健全經(jīng)營機制

根據(jù)永興縣城鄉(xiāng)客運經(jīng)營實際，整合現(xiàn)有農(nóng)村客運線路資源，建立公司化、集約化的城鄉(xiāng)客運運營機制。所有農(nóng)村客運車輛由一家公司經(jīng)營管理，減少經(jīng)營主體，公司規(guī)章制度齊全，企業(yè)股份分配明確，各類合賬及檔案資料完善健全；公司實行統(tǒng)一的財務管理，營業(yè)廣告等收入由公司統(tǒng)一管理，車輛維修、保險和人員工資等費用由公司統(tǒng)一支付；農(nóng)村客運車輛統(tǒng)一外觀標識，企業(yè)建立統(tǒng)一投訴舉報電話，在農(nóng)村客運車以及站點對外公布，實現(xiàn)一縣一公司的經(jīng)營機制。

4.2 完善城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡

統(tǒng)籌規(guī)劃，從實際出發(fā)，按照“布局合理、銜接有序、換乘方便”的原則，編制科學合理的多客運一體化發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)城鄉(xiāng)地理特點、客流流向、道路條件等情況，經(jīng)過充分討論并廣泛征求鎮(zhèn)、村意見，按照“一縣一站、一鎮(zhèn)一站、一線一站、一村一站”原則，規(guī)劃建設縣級客運樞紐站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運輸服務站、客運首末站及招呼站，并統(tǒng)一命名為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)運輸服務站”；位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地之外的行政村、居民聚集地、工礦企業(yè)等地的客運首末站具備首末站和三級物流網(wǎng)絡體系服務功能；鄉(xiāng)村全通，具備條件建至村通客車比例到達100%。根據(jù)道路情況，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)公交及道路客運，宜公交則公交，宜道路客運則道路客運。

4.3 推進基礎設施建設

堅持“路站運”一體化，新建、改擴建公路項目與站點同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步交付使用。整合利用現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村客運站場，加快新建、改建城鄉(xiāng)公交樞紐站、首末站，大力推進城鄉(xiāng)公交候車亭建設，停保場、充電樁、停車棚、維修廠規(guī)劃建設應結合縣級客運樞紐站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運輸服務站、客運首末站規(guī)劃建設統(tǒng)籌考慮，并加強站場設施養(yǎng)護及管理。通客車的農(nóng)村公路窄路加寬及崖臨水等危路段安防工程完成率達到100%，農(nóng)村客運招呼站建設任務完成率100%。

4.4 落實票價優(yōu)惠政策

綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展水平，根據(jù)財政承受能力、企業(yè)運營成本、服務產(chǎn)品差異等因素，大力推行一票制及階梯票價，確保相對創(chuàng)建前，同一線路票價下降幅度不低于30%；所有農(nóng)村客運線路最高票價原則上不超過6元，城鄉(xiāng)公交線路最高票價不超過3元，提高農(nóng)村客運的通達深度及廣度，出臺《永興縣農(nóng)村公交特殊人群乘車優(yōu)惠票價補貼管理辦法》,確立城鄉(xiāng)公交服務的公益性定位，完善財政補貼機制，將城鄉(xiāng)公交財政補貼資金納入政府財政年度預算。

5 結語

城鄉(xiāng)客運一體化是一個逐漸完善的過程，是推進城鎮(zhèn)化建設及新農(nóng)村建設的必經(jīng)之路，但由于當前的管理體制、運營模式及法律法規(guī)等方面仍存在一定缺陷，需多方共同努力、協(xié)商解決。本文通過永興縣城鎮(zhèn)化發(fā)展對客運一體化要求的概述，分析了永興縣城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，提出了解決城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的政策措施，為城鄉(xiāng)客運一體化提供參考。