習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念下紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的優(yōu)化路徑

李 奕

(東莞理工學(xué)院城市學(xué)院,廣東東莞523419)

2018年3月國(guó)家監(jiān)察委成立后,紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公,履行執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法雙重職責(zé),毋庸置疑,兩機(jī)關(guān)合署辦公運(yùn)行中如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接成為需要解答的主題,而紀(jì)委與監(jiān)委之間的權(quán)力邊界,紀(jì)法界限,更急切需要明確與嚴(yán)格規(guī)范,才能使黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一,反腐敗工作規(guī)范化、法治化開展。近代以來,隨著全球法治化的深入發(fā)展,作為與人治相悖的一種治理模式,政黨法治越來越受關(guān)注,得到理論界的認(rèn)可和肯定。有關(guān)政黨法治的既有理論研究成果,為我們進(jìn)一步探索更為合法、高效的紀(jì)委監(jiān)委合署辦公模式,促進(jìn)黨在從嚴(yán)治黨中優(yōu)化其功能定位,奠定了理論基礎(chǔ),提供了學(xué)術(shù)參照。本文力圖以對(duì)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公運(yùn)行中若干問題的一孔之見作為引玉之磚。

一、政黨法治之內(nèi)涵解讀

“現(xiàn)代政治是政黨政治,……現(xiàn)代政治也要求法治,……政黨政治和法治都是現(xiàn)代化的題中之義……?！盵1]由于黨組織是公共組織①組織包括企業(yè)組織、黨政組織和社團(tuán)組織,后兩類屬于公共組織。公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù),提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的,擁有法定的或授予的公共權(quán)力的所有組織實(shí)體。參見強(qiáng)昌文：《公共性：理解軟法之關(guān)鍵》,載于《法學(xué)》2016年第1期。,擁有管理公共資源的權(quán)力和管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利,法治成為政黨治理的理論、原則、理念和方法,也是必然趨勢(shì)和選擇。

自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來,雖然沒有明確提出政黨法治的概念,但是一直以來把政黨法治建設(shè)視為立黨、興黨、強(qiáng)黨的根本之策和重要法寶。根據(jù)黨先后作為革命黨和執(zhí)政黨的地位,其法治建設(shè)分為兩個(gè)階段。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代,黨主要以黨員干部管理制度、加強(qiáng)黨組織建設(shè)為主題初步開展法治建設(shè),科學(xué)闡明了政黨法治建設(shè)的根本要求和內(nèi)容支撐。在中國(guó)共產(chǎn)黨二大黨章中專門設(shè)立“紀(jì)律”一章。其后黨在第五次全國(guó)代表大會(huì)中確定紀(jì)律監(jiān)察制度。后來中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)強(qiáng)調(diào)：“黨章和黨的法律法規(guī)不僅要規(guī)定黨的基本原則”,還要“規(guī)定黨的組織形式和內(nèi)部生活的規(guī)則”[2]。中華人民共和國(guó)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨一方面通過頒布國(guó)家法律文件,另一方面,把黨內(nèi)規(guī)范體系建設(shè)作為重點(diǎn)工作來抓,從國(guó)家法律和黨內(nèi)規(guī)范兩個(gè)基本維度出發(fā),促進(jìn)了政黨法治建設(shè)。十一屆三中全會(huì)以來,先后從以鄧小平為主要代表的新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)“雙管齊下”,以江澤民為代表的黨中央首次把依法治國(guó)確定為黨治理國(guó)家的基本方略,以胡錦濤為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨提出“黨要堅(jiān)持依法治國(guó)”,到以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在十八大之后發(fā)出了“建設(shè)法治中國(guó)”的偉大號(hào)召。法治中國(guó)這一概念包括法治國(guó)家、法治政黨和法治社會(huì)三大板塊和內(nèi)涵[3]。以習(xí)近平為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到法治對(duì)于政黨至關(guān)重要,對(duì)政黨法治建設(shè)的戰(zhàn)略地位、基本方略、動(dòng)力機(jī)制重大理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了深入思考,深刻揭示了政黨法治建設(shè)的基本規(guī)律[4],從而掀開了中國(guó)共產(chǎn)黨政黨法治建設(shè)的新篇章。

我國(guó)學(xué)術(shù)界很少使用政黨法治一詞,學(xué)者何力平較早使用了這一概念[5],此后政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者開始對(duì)政黨法治進(jìn)行深入探討。學(xué)者王韶興認(rèn)為政黨法治是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念,包含豐富的制度內(nèi)涵,如民主和程序、權(quán)利和義務(wù)等;涵蓋了政黨內(nèi)外活動(dòng)各個(gè)方面,貫穿于政黨對(duì)外管理和對(duì)內(nèi)治理的全過程[6]。所謂政黨法治,主要是指政黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律來保障黨權(quán),規(guī)范黨權(quán),進(jìn)而把黨的內(nèi)部行為、執(zhí)政行為和領(lǐng)導(dǎo)行為納入法治化軌道[7]。我國(guó)政黨法治既反映了一般政治和法治規(guī)律,又衍生出特別邏輯,呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

(1)從主體維度,政黨法治中的“政黨”,不是一般意義上的政黨,特指作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨。(2)從范圍和客體維度看,政黨法治包括依法管理內(nèi)部事務(wù)和對(duì)外事務(wù)。政黨內(nèi)部事務(wù),是指黨組織內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù),黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為;政黨對(duì)外事務(wù)是作為執(zhí)政黨的中共對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)行使領(lǐng)導(dǎo)、管理、治理等權(quán)力時(shí)涉及的事務(wù)。(3)從現(xiàn)實(shí)依據(jù)來看,政黨法治強(qiáng)調(diào)依法來進(jìn)行活動(dòng),法包含黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)方面。黨內(nèi)法規(guī)是黨中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的,規(guī)范黨組織工作和黨員行為的規(guī)章制度的總稱。國(guó)家法律是指全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)立法程序制定的規(guī)范性文件。(4)從主旨要義來看,政黨法治是以維護(hù)政黨生存、發(fā)展權(quán)利,控制與制約政黨權(quán)力為圭臬。中國(guó)共產(chǎn)黨的法治建設(shè)目的是不斷加強(qiáng)黨的權(quán)力規(guī)范化、制度化和程序化,正確處理好與政府①政府這一概念,依據(jù)《中國(guó)大百科全書·政治學(xué)》認(rèn)為,廣義的政府泛指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān),包括立法、行政和司法機(jī)關(guān);狹義的政府指國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān),即人們通常所講的政府部門,本文從廣義上來理解政府的概念。的關(guān)系;依靠法律權(quán)威,通過制度化將黨的立法、守法、執(zhí)法等活動(dòng)納入法律運(yùn)作軌道。它要求政黨不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系、塑造法治思維、培養(yǎng)法治信仰、切實(shí)提升法治能力,形成全黨遵紀(jì)守法的氛圍。

二、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公運(yùn)行過程中的問題

紀(jì)委監(jiān)委合署辦公是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國(guó)法有效銜接的重要舉措,使黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督形成集中、統(tǒng)一、高效的機(jī)制。實(shí)行合署辦公的紀(jì)委監(jiān)委采取“一套人馬”,兩塊牌子的做法,處理程序和人員高度統(tǒng)一,兩者之間有融合性。由于兩機(jī)構(gòu)之間有分工性[8],表現(xiàn)為性質(zhì)、監(jiān)督對(duì)象、依據(jù)、行使職權(quán)等方面有很大差異,兩機(jī)關(guān)合署辦公實(shí)際運(yùn)行過程中會(huì)出現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)委一體化、受理案件不明確、程序交叉、界限不明等問題。

(一)紀(jì)委監(jiān)委一體化,容易導(dǎo)致紀(jì)強(qiáng)監(jiān)弱

近年來我國(guó)反腐敗工作取得了舉世矚目的成果,為了使這項(xiàng)工作制度化和規(guī)范化,我國(guó)于2018年成立了監(jiān)察委員會(huì),并采取紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公模式。紀(jì)委監(jiān)委在監(jiān)督職權(quán)的具體運(yùn)行中,采取了由兩機(jī)關(guān)“并行辦案”“一竿子插到底”的工作機(jī)制[9]。這種工作機(jī)制,有助于解決職能重疊、職能交叉的問題,有利于破解以往反腐中存在的“九龍治水而水不治”的困局,這顯然是優(yōu)化黨政關(guān)系的一種路徑選擇。但是,紀(jì)委監(jiān)委是合署,不是合并,是指兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)在一起辦理公務(wù)的情況[10],畢竟雙方的性質(zhì)和職權(quán)各不相同。如果紀(jì)委監(jiān)委兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的分工、職責(zé)、功能不作明確的界分,與政黨法治的基本準(zhǔn)則和精神會(huì)產(chǎn)生直接沖突。

法國(guó)政治學(xué)家莫里斯·迪韋爾熱將現(xiàn)代政黨取得政權(quán)的方式分為內(nèi)生黨和外生黨,中國(guó)共產(chǎn)黨大體屬于外生黨[11]。西方政黨鞏固政權(quán)采取部分執(zhí)政,而中共與此不同,實(shí)行全面執(zhí)政[12]。黨政之間的關(guān)系是“嵌入形”[13],所有國(guó)家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。這種領(lǐng)導(dǎo)不僅從思想和精神層面,而且為國(guó)家機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人員配置、工作決策等方面提供現(xiàn)實(shí)制度支撐[14]。如果黨政不分、以黨代政,就有可能使得強(qiáng)勢(shì)的一方政黨將弱勢(shì)的一方國(guó)家機(jī)關(guān)“綁架”,使后者陷入機(jī)構(gòu)虛置、功能癱瘓,紀(jì)委和監(jiān)委兩個(gè)機(jī)構(gòu)很可能融合為一體。這種情況在歷史上就曾出現(xiàn)過,1993年中央紀(jì)委與監(jiān)察部、各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公初衷在于貫徹和實(shí)施“兩手抓、兩手都要硬”的戰(zhàn)略方針,集合發(fā)揮黨和政府監(jiān)督機(jī)關(guān)的合力,但合署后黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)更加直接涉足監(jiān)察機(jī)關(guān)事務(wù),使監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能弱化,權(quán)限被僭越,實(shí)際效果造成“一條腿長(zhǎng)一條腿短”[15]的困境,我們要引以為戒,不要重蹈覆轍。

(二)受理案件的范圍不清晰,職能界限混糅

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》(以下簡(jiǎn)稱《黨章》)第四十六條第二款明確規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”,各級(jí)紀(jì)委的任務(wù)是對(duì)黨員和黨組織是否遵守黨紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督,維護(hù)黨規(guī)黨法。監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)專門行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu),依照《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)和有關(guān)法律對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置,維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！侗O(jiān)察法》中所指的公職人員是行使公共管理職權(quán)、社會(huì)管理職能或提供公共服務(wù)職能的人,具體包括黨組織機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、政協(xié)等黨和國(guó)家治理機(jī)構(gòu)中的人員,或者經(jīng)授權(quán)管理公共事務(wù)、公共財(cái)產(chǎn)的組織和機(jī)構(gòu)中的人員。在當(dāng)代中國(guó),約80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員[16],他們具有雙重身份,由于紀(jì)委與監(jiān)委行使的職責(zé)時(shí)有交叉和重疊,所以兩機(jī)構(gòu)合署辦公。但是并非所有的公職人員都是黨員,還有非黨員公職人員,如果全部都由紀(jì)委監(jiān)委并行辦案,紀(jì)委不僅對(duì)黨組織和黨員進(jìn)行監(jiān)督,還會(huì)導(dǎo)致紀(jì)委的權(quán)力及于非黨員的公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員,與建設(shè)法治國(guó)家的精神相違背[17]。

從各省紀(jì)委監(jiān)委門戶網(wǎng)站公開的信息可知,紀(jì)委監(jiān)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置一般包括：辦公廳、組織部門、宣傳部門、政策法規(guī)研究部門、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、紀(jì)檢監(jiān)察室(分為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查)、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、機(jī)關(guān)黨委辦公室、派駐(或出)機(jī)構(gòu)等。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》),紀(jì)委監(jiān)委的工作流程是：(1)受理材料：信訪部門通過兩方面途徑獲得問題線索。其一是民眾采取信件、電話、網(wǎng)絡(luò)、來訪等方式,將違紀(jì)或職務(wù)違法犯罪問題的線索和材料反映給信訪室,信訪室根據(jù)具體問題按照規(guī)定予以移交給案件監(jiān)督管理部門;其二是紀(jì)委監(jiān)委人員、審計(jì)人員、行政執(zhí)法人員以及司法人員等國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題線索的,移交給案件監(jiān)督管理部門。(2)問題線索處置：案件監(jiān)督管理部門對(duì)受理的問題線索提出分辦意見,履行審批手續(xù),并移交給紀(jì)檢監(jiān)察室辦理。紀(jì)檢監(jiān)察室承辦人員通過談話函詢了解、核實(shí)所受理的違紀(jì)或職務(wù)違法犯罪問題的線索,根據(jù)不同情況做出了結(jié)或者批評(píng)教育、責(zé)令檢查、再次談話函詢或初步核實(shí)等處理。(3)初步核實(shí)：需要初步核實(shí)情形,紀(jì)檢監(jiān)察室承辦人員通過談話、查閱復(fù)制等調(diào)查措施了解問題線索情況后,按照擬立案審查、予以了結(jié)、談話提醒、暫停待查,或者移送有關(guān)黨組織處理等方式提出處置建議,報(bào)給紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)人審批。(4)立案審查調(diào)查：紀(jì)檢監(jiān)察室承辦人員,認(rèn)為存在嚴(yán)重違紀(jì)違法事實(shí)且有必要對(duì)黨紀(jì)或法律責(zé)任進(jìn)行追究的,依照法律和規(guī)定做出立案決定,進(jìn)一步審查調(diào)查,收集證據(jù),查明事實(shí),做出紀(jì)律處理或者處分建議。(5)審理：紀(jì)檢監(jiān)察室承辦人員將處理建議移送案件審理部門,案件審理部門對(duì)處理建議審核處理,如果涉嫌犯罪的按照有關(guān)程序移交司法機(jī)關(guān)。(見圖1)從這些機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)以及紀(jì)委監(jiān)委工作流程來看,對(duì)紀(jì)委與監(jiān)委各自受理的案件范圍沒有明確劃分。

圖1 紀(jì)委監(jiān)委工作流程

此外雖然對(duì)于黨員身份公職人員既涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)又職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪行為,最終會(huì)并行辦案,但是最初受理的標(biāo)準(zhǔn)不明晰。實(shí)踐中紀(jì)委和監(jiān)委探索了三種程序模式：涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)的案件采用先執(zhí)紀(jì)再執(zhí)法;涉嫌職務(wù)違法的案件采用先執(zhí)法再執(zhí)紀(jì);嚴(yán)重違紀(jì)違法的案件紀(jì)委和監(jiān)委并行辦案①例如山西省紀(jì)委監(jiān)委在呂梁市嵐縣縣委原書記薄宇新嚴(yán)重違紀(jì)的案件中,山西省紀(jì)委先行介入;公安部原副部長(zhǎng)孟宏偉的案件中,發(fā)現(xiàn)其涉嫌違法由國(guó)家監(jiān)委對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查,在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)問題,再由中央紀(jì)委進(jìn)行紀(jì)律審查;原河北省政府黨組成員、副省長(zhǎng)李謙涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法,接受中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。,相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)、職務(wù)違法和嚴(yán)重違紀(jì)違法的各自標(biāo)準(zhǔn)和界限不清晰,容易產(chǎn)生職能混糅。

(三)并行辦案,容易出現(xiàn)程序混合

根據(jù)2018年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,紀(jì)委對(duì)黨員違反六大紀(jì)律行為行使調(diào)查權(quán),監(jiān)委會(huì)對(duì)公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)行為進(jìn)行調(diào)查,這時(shí)需采取“并行辦案”“一竿子插到底”模式②中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)官方網(wǎng)站上,有審查調(diào)查一欄中,公布一些黨員公職人員接受中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查,這就是“并行辦案”“一竿子插到底”模式。。所謂“并行辦案”模式是指紀(jì)委監(jiān)委“一班人馬”對(duì)一個(gè)案件根據(jù)兩套程序的各自要求,同時(shí)進(jìn)行違紀(jì)和違法初步核實(shí),同步立案,同時(shí)進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查和依法調(diào)查程序,執(zhí)紀(jì)審查按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定,違法調(diào)查按照國(guó)家法律規(guī)定,并行辦理,形成紀(jì)委監(jiān)委兩套文書。此舉體現(xiàn)了反腐敗工作追求效率和正義的協(xié)同發(fā)展,完成了從“前后銜接”到“并行銜接”“紀(jì)法銜接”模式的重大轉(zhuǎn)變[18]。但“并行辦案”導(dǎo)致一個(gè)案件對(duì)象在兩個(gè)以上的調(diào)查程序中接受調(diào)查,此時(shí)調(diào)查主體卻是相同一組人員,如果不把紀(jì)律審查和監(jiān)督性調(diào)查程序清晰地區(qū)分開,容易出現(xiàn)交錯(cuò)或混合運(yùn)作的現(xiàn)象[19]。如果違紀(jì)與違法問題交織,很多黨員本應(yīng)既要追究黨紀(jì)又要追究法律責(zé)任的,出現(xiàn)“以罰代刑”現(xiàn)象[20],只追究黨紀(jì)責(zé)任未追究法律責(zé)任③從中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)的案件來看,有一些案件其實(shí)已經(jīng)完全符合受賄罪的構(gòu)成要件,卻沒有移交給檢察院審查起訴作為犯罪處理,而只給予違紀(jì)或者政務(wù)處分。如,在2013年至2017年期間姚某收受業(yè)務(wù)單位所送消費(fèi)卡,共計(jì)價(jià)值人民幣4.5萬(wàn)元。2018年9月姚某只受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告,被收繳違紀(jì)所得的處分。參見中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站：《浙江通報(bào)14起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題》,http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201809/t20180920_180154.Html。。會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員的不公平對(duì)待,這直接損害了黨的形象和法律的權(quán)威。此外從新成立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和各地監(jiān)察委員會(huì)的組成人員來看,基本上保留了原有紀(jì)委的人員,然后把轉(zhuǎn)隸的原來檢察機(jī)關(guān)的人員分散插入紀(jì)委的各個(gè)部門,如案件審查部門、案件監(jiān)督管理部門等。原有紀(jì)委人員的調(diào)查規(guī)范已經(jīng)形成了以紀(jì)委辦案規(guī)范為主的辦案流程,而轉(zhuǎn)隸的檢察人員根據(jù)刑事訴訟法為主的法律規(guī)范來辦理案件,如果不明確辦案規(guī)范,很容易弱化證據(jù)證明力,或者增加證據(jù)轉(zhuǎn)化的步驟而減低辦案效率[21]。

三、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的優(yōu)化路徑

雖然不同的國(guó)家有不同的社會(huì)發(fā)展軌跡和法治建設(shè)路徑,但有一點(diǎn)是形成了共識(shí)的,即所有國(guó)家的政黨必須遵守法律,政黨活動(dòng)不僅要實(shí)質(zhì)合法而且形式也要合法。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者,更應(yīng)該把政黨法治作為其治國(guó)理政的基本方略。

國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅是理論問題,更是實(shí)踐問題,能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)效果、法律效果、政治效果,這直接關(guān)系黨的執(zhí)政能力和治國(guó)理政科學(xué)化水平。盡管中國(guó)監(jiān)察體制已經(jīng)開始進(jìn)入新階段——全面深化階段[22],但在體制機(jī)制運(yùn)行中仍存在一些障礙,改革依然任重道遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下三個(gè)方面推進(jìn)實(shí)質(zhì)性改革,從而實(shí)現(xiàn)其法治化轉(zhuǎn)型。

(一)優(yōu)化黨政關(guān)系,促進(jìn)黨紀(jì)與國(guó)法融合

由于紀(jì)委是黨的工作機(jī)關(guān),監(jiān)委是國(guó)家機(jī)關(guān)①理論界和實(shí)踐部門對(duì)監(jiān)委的定位有爭(zhēng)論,但是本文認(rèn)同秦前紅教授的觀點(diǎn),監(jiān)察機(jī)關(guān)為國(guó)家機(jī)關(guān)。參見秦前紅：《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》,載《中外法學(xué)》2018年第3期。同時(shí)中央紀(jì)委副書記、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)副主任肖培在就憲法增寫監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)內(nèi)容答記者問時(shí)亦表明：“監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,既是黨的機(jī)構(gòu),又是國(guó)家機(jī)構(gòu)?！?紀(jì)委和監(jiān)委的關(guān)系,就是黨和政府關(guān)系的縮影和體現(xiàn)。政黨關(guān)系是中國(guó)政治體制改革的核心問題,也是法治的一部分。正如習(xí)近平同志指出的,“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題,處理得好,則法治興、黨興、國(guó)家興;處理得不好,則法治衰、黨衰、國(guó)家衰”[23]。在新中國(guó)成立初期的30年中,黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)幾乎完全合二為一[24],隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,合一型黨政關(guān)系不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,國(guó)家治理能力受限逐步凸現(xiàn)。鄧小平同志提出黨政分開,客觀來看這一說法在特定時(shí)期對(duì)于黨國(guó)關(guān)系的構(gòu)建具有啟發(fā)性意義,但是,現(xiàn)在可能已不合時(shí)宜。

在黨政關(guān)系的形成過程中,我們既要區(qū)分黨權(quán)與政權(quán),黨的規(guī)則與國(guó)家法律的差異,又要加強(qiáng)兩者間的聯(lián)系和合力。在黨政關(guān)系變革這一路上,中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),以中國(guó)的實(shí)踐為基礎(chǔ),探尋一條適合自己的方式,形成具有自身特色的“黨國(guó)互動(dòng)體制”[25]。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)兩者不是分立的權(quán)力形式,相反,它們是高度重合的相互依存狀態(tài),我們要實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系規(guī)范化”[26]。2018年《中華人民共和國(guó)憲法》修正案將黨的領(lǐng)導(dǎo)正式納入憲法正文。黨的十九大報(bào)告精辟提出“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過程和各方面,……依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”[27]。

我國(guó)監(jiān)察體制改革后確定的紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公機(jī)制,形成了從“黨政分工”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政合體”的新型黨政關(guān)系模式[28],這種新型關(guān)系模式是紀(jì)委和監(jiān)委在繼續(xù)保持性質(zhì)和職能獨(dú)立的前提下,強(qiáng)調(diào)在具體工作和組織形式上相互配合和合作。政黨法治要求紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督時(shí),黨政之間分界點(diǎn)是合適的,分合適宜,而不是一刀切,籠統(tǒng)地講“黨政分開”或者“黨政合一”,表現(xiàn)為黨政關(guān)系的形式規(guī)范化方面[29]。在我國(guó)治理腐敗過程中,紀(jì)委和監(jiān)委的目標(biāo)是一致的,都是通過監(jiān)督和制約公權(quán)力達(dá)到抑制腐敗。2018年國(guó)家反腐敗體制改革后,由監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)反腐敗斗爭(zhēng),黨主要行使對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),可以優(yōu)化黨政關(guān)系,更好地促進(jìn)黨紀(jì)與國(guó)法融合,促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善,增強(qiáng)治理能力現(xiàn)代化。紀(jì)委和監(jiān)委在業(yè)務(wù)上的配合,即在查處違紀(jì)、違法問題上相互合作與溝通,共享獲取的線索、信息、技術(shù)等。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨處理反腐敗的具體工作,而是黨通過政治思想的指引、確定反腐敗的基本方針政策,從宏觀層面組織和協(xié)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)工作的進(jìn)行[30]。在紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公運(yùn)行過程中,應(yīng)進(jìn)行職能上的合理分工,紀(jì)委履行領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)黨員遵守黨的紀(jì)律行使監(jiān)督職能,而對(duì)公職人員違紀(jì)、違法進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置時(shí),監(jiān)委是主體。

(二)進(jìn)行內(nèi)部分工,實(shí)施分類受理

鑒于執(zhí)政黨在國(guó)家法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位,建設(shè)法治國(guó)家,黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相輔相成、相互聯(lián)系,相互促進(jìn),共同發(fā)展。兩者都屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,并行不悖。但是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在制定主體、表現(xiàn)形式、適用對(duì)象、制定程序、價(jià)值功能和實(shí)施要求等方面都有所不同[31]。從規(guī)范層面上,兩者分屬不同位階的規(guī)范體系[32],有學(xué)者認(rèn)為,由于黨內(nèi)法規(guī)是政黨制定的黨內(nèi)行為規(guī)范,而政黨是社會(huì)團(tuán)體,所以究其本質(zhì)而言,黨內(nèi)法規(guī)的地位不應(yīng)上升到與國(guó)家法律相并列的高度[33],因而它只對(duì)各級(jí)黨組織和全體黨員有約束力,不應(yīng)調(diào)整和規(guī)范非黨員行為,將其效力外溢。此外紀(jì)嚴(yán)于法,即黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求高于國(guó)家法律,嚴(yán)于并不意味著黨內(nèi)法規(guī)可以與憲法相抵觸[34]?！稇椃ā返谖鍡l第三款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！薄饵h章》明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”,故此制定的黨內(nèi)法規(guī)不能違反國(guó)家法律的禁止性規(guī)定,實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)時(shí),不能侵犯黨員的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律應(yīng)恪守必要界限[35],不能跨越各自的權(quán)力范圍。政黨法治要求黨無論處理內(nèi)部事務(wù)還是外部事務(wù),都應(yīng)受法的規(guī)范。具體而言,黨處理內(nèi)部事務(wù),擁有一定的自治權(quán),依靠黨內(nèi)法規(guī)治理,不能違背憲法和法律;但是對(duì)公共治理和社會(huì)事務(wù)等黨外事務(wù)的管理,交給國(guó)家機(jī)關(guān)直接行使。

在我國(guó)政黨法治化建設(shè)過程中,需要把握好兩者相互影響的限度和方式,有必要在紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止?。信訪部門受理問題線索后,依據(jù)被舉報(bào)者身份是黨員還是非黨員,移交給不同的內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行初步核實(shí),即初步核實(shí)部門將進(jìn)行部門分工,因?yàn)榧o(jì)委和監(jiān)委的各自職權(quán)行使依據(jù)、調(diào)查程序、監(jiān)督對(duì)象、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求是不同的,因而需要予以分類對(duì)待[36]。具有黨員身份的非公職人員僅為紀(jì)委初步核實(shí)部門人員有權(quán)處分,對(duì)于公職人員應(yīng)全部納入監(jiān)委會(huì)初步核實(shí)部門的監(jiān)督范圍,公職人員的人又分為黨員和非黨員兩類。黨員身份的公職人員由監(jiān)委和紀(jì)委依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律并行辦案,非黨員身份的公職人員限于監(jiān)委監(jiān)督、調(diào)查、處置,而紀(jì)委則沒有管轄權(quán)。這是因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,管理國(guó)家和社會(huì)的公權(quán)力主體是國(guó)家機(jī)關(guān),而黨中央各部門,各級(jí)黨組織,只處理黨的事務(wù),不能直接行使國(guó)家的公共權(quán)力,雖然黨代表人民的根本利益,但它不是憲法確定的國(guó)家公共權(quán)力行使的主體。因此,黨組織須尊重和遵循國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力秩序,處理好與政府的關(guān)系,明確自己的地位,嚴(yán)格按照法定程序規(guī)定行使權(quán)力,實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家治理中的形式合法化。

(三)明確紀(jì)法界限,用好兩把“尺子”

法治的根本宗旨是約束公權(quán)力和保障人權(quán),程序?qū)τ诜ㄖ尉哂谢A(chǔ)意義[37]?，F(xiàn)代正義的基本理念是實(shí)體正義與程序正義齊駕并驅(qū)、雙管齊下。實(shí)現(xiàn)正義,不僅在于結(jié)果的正義,更在于過程的正義。程序正義的觀念強(qiáng)調(diào)對(duì)過程本身善的尊重,從而與目的正當(dāng)性達(dá)到一種總體上的平衡[38],因此程序正義成為現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則,同時(shí)它也理應(yīng)成為政黨法治的根本原則。程序正義不僅要求政黨建立健全黨的規(guī)范體系,而且要求政黨貫徹、實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的過程都應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代法治精神,實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力與政治權(quán)力關(guān)系的科學(xué)化、法治化。倘若不能實(shí)現(xiàn)政黨法治的程序正義,不僅使黨內(nèi)法規(guī)的效力大打折扣,而且由于執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)強(qiáng)大的榜樣示范作用,也會(huì)阻礙法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)[39],如此則妨礙政黨法治與國(guó)家法治的實(shí)現(xiàn)。

從理論上看,國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力來源、法定權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備等內(nèi)容由組織法制來解決,至于合署之后權(quán)力如何運(yùn)作等問題,則屬于程序規(guī)則范圍,需要通過完善程序立法來實(shí)現(xiàn)[40]。從頒布實(shí)施的《紀(jì)律監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》來看,紀(jì)委和監(jiān)委之間自始至終是高度一體運(yùn)行的,從一個(gè)案件的接受線索到案件審理后作出處理都是一組固定的人員,即“并行辦案”,當(dāng)紀(jì)委監(jiān)委“并行辦案”時(shí),如何進(jìn)行調(diào)查,這需要通過法律明確規(guī)定紀(jì)委和監(jiān)委各自的調(diào)查措施適用情形、實(shí)施方式、實(shí)施程序等內(nèi)容。因?yàn)樽鳛辄h的機(jī)構(gòu)紀(jì)委和國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)委在性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、工作依據(jù)、工作內(nèi)容、工作程序、工作方法等方面都不相同[41]。畢竟黨紀(jì)問責(zé)與違法追責(zé)遵循的是兩條相對(duì)獨(dú)立的路線[42],只有具體的設(shè)計(jì)規(guī)范,才能真正體現(xiàn)和保障法治的科學(xué)化、合理化。本文認(rèn)為可以由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定具體的工作規(guī)范,如《紀(jì)委監(jiān)委信訪舉報(bào)受理辦理工作規(guī)則》《紀(jì)委監(jiān)委問題線索處置工作規(guī)則》《紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作規(guī)則》《紀(jì)委監(jiān)委問題線索審查調(diào)查工作規(guī)則》《紀(jì)委監(jiān)委案件審理工作規(guī)程》等制度,為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公過程中有序開展工作提供流程清晰、環(huán)節(jié)明確、辦案規(guī)范的制度保障,把依紀(jì)審查和依法辦案的要求嚴(yán)格貫徹于審查辦案的全過程,保證辦案工作的每道程序和各個(gè)環(huán)節(jié)都符合黨紀(jì)國(guó)法的規(guī)定[43]。在制定主體、調(diào)整對(duì)象、方式、方法、后果和程序方面,黨紀(jì)與國(guó)法存在差異,二者之間應(yīng)該有一條明確的界限,通過法治化的途徑來細(xì)化與區(qū)分紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與決策范圍,厘清并明確紀(jì)委與監(jiān)委之間的行為邊界,實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力和政治權(quán)力在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合,促進(jìn)紀(jì)委監(jiān)委之間科學(xué)規(guī)范的關(guān)系,使黨總攬全局,協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用得以發(fā)揮。

習(xí)近平總書記指出,致天下之治者在人才,人才是富國(guó)之本、興邦大計(jì)。紀(jì)委監(jiān)委既是執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)也是執(zhí)法機(jī)關(guān),必須培養(yǎng)和鍛造一支既熟悉執(zhí)紀(jì)又精通執(zhí)法的復(fù)合型法治人才隊(duì)伍。作為紀(jì)檢監(jiān)察干部,不僅應(yīng)當(dāng)提高黨紀(jì)黨規(guī)意識(shí),增強(qiáng)執(zhí)紀(jì)本領(lǐng),還要學(xué)習(xí)《監(jiān)察法》的基本原則和精神實(shí)質(zhì),掌握監(jiān)督范圍、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序的實(shí)質(zhì),以及監(jiān)察調(diào)查措施的適用條件和標(biāo)準(zhǔn);不僅要熟悉黨紀(jì)條規(guī)還要掌握法律法規(guī);有必要把握違紀(jì)違法案件的共性,并了解兩者之間的差異。復(fù)合型紀(jì)檢監(jiān)察干部只有如此,才能堅(jiān)持客觀公正地確定事實(shí),準(zhǔn)確把握違紀(jì)違法事實(shí),嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與違紀(jì)違法的界限;才能在定性處理方面,堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù),以紀(jì)律法律為準(zhǔn)繩,避免以黨紀(jì)處分代替法律制裁,以法律制裁代替黨紀(jì)處分等問題的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為,實(shí)行以上措施符合政黨法治建設(shè)的目的和宗旨。首先,中國(guó)共產(chǎn)黨的法治建設(shè)是為了限制政權(quán)和保障政黨權(quán)利,明確區(qū)分兩個(gè)機(jī)構(gòu)的功能和實(shí)施方法,并通過制度予以確定,作為黨的行為準(zhǔn)則,確保執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的正當(dāng)性和合法性。其次,在一個(gè)法治社會(huì)中,民主政治本身就是程序性政治,兩機(jī)構(gòu)合署辦公運(yùn)行中建立科學(xué)、合理的分工機(jī)制,有利于紀(jì)檢監(jiān)察工作有條不紊地展開,有利于紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的繁榮昌盛,可以減少或避免紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的干擾和權(quán)力侵犯性。最后也有利于紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)建設(shè),提高執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的有效性,從而達(dá)到黨政不分家,明確分工的目標(biāo),使監(jiān)察委專職反貪重任,而紀(jì)委專職監(jiān)督黨員職權(quán)的行使[44]。