紹興市民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境及對(duì)策研究

吳嬋君

[摘 要]1987—2018年，紹興市60歲以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，高于全國平均水平。突出的人口老齡化問題勢(shì)必加大養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)。目前國家政策民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的力度空前，然而由于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、資金不足、人才短缺等仍面臨諸多問題。因此，文章以紹興民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，分析其發(fā)展困境，并提出了紹興發(fā)展民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]老齡化;民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu);對(duì)策;紹興市

1987—2018年，紹興市60歲以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，遠(yuǎn)高于全國平均水平，人口老齡化問題異常突出，打造完善的養(yǎng)老服務(wù)體系已迫在眉睫。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)體系中一支重要的生力軍，因此，分析紹興民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境并提出解決對(duì)策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 紹興老齡化的現(xiàn)狀和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀分析

據(jù)紹興日?qǐng)?bào)提供的數(shù)據(jù)顯示：截至2018年年末，紹興全市60歲以上老年人口已超過114萬，老齡化程度達(dá)到25.51%。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)高于浙江省老齡化平均水平（22.4%）的全國老齡化平均水平（17.9%）

2 紹興民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境分析

2.1 供給與需求在數(shù)量上、結(jié)構(gòu)上矛盾突出

依據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例約占老年人口總數(shù)的7%，浙江省提出要達(dá)到養(yǎng)老床位占老年人口總數(shù)5%以上的要求，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，按照2018年全市老年人口數(shù)估算，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位至少應(yīng)達(dá)到5.7萬張。近年來，通過政府興建、公建民營、民營自建等方式，紹興全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位從2014年的29016張，增加到2018年的46064張，但與5.7萬張的保守需求量估計(jì)相比，仍然存在較大缺口。

另外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不清，對(duì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)與經(jīng)營產(chǎn)生擠出效應(yīng)。目前全省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與營運(yùn)由政府全額投入，低價(jià)收費(fèi)，享受了高額的政府補(bǔ)貼，但對(duì)收住的人員沒有作出明確的界定，一些經(jīng)濟(jì)條件好、承受能力強(qiáng)、身體相對(duì)健康的老年人大量入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既影響了低收入、沒有社會(huì)關(guān)系、確實(shí)需要入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人入住，又對(duì)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，出現(xiàn)公辦“一床難求”與民辦“床位空置”窘境。

2.2 開發(fā)成本高，回收周期長，資金壓力大

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)既不僅僅是醫(yī)院的開發(fā)也不僅僅是住宅的開發(fā)，還有大量的配套用房、配套設(shè)施的投入，不僅包括硬件，還有軟件投入。硬件方面，既要考慮基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等因素，還要投入諸如休閑場(chǎng)館、老年健康中心、康復(fù)性療養(yǎng)中心、醫(yī)療保健中心以及裝備密集的探頭與無線呼叫定位等配套設(shè)施設(shè)備。軟件方面，需要專業(yè)的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)和服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為老年人提供醫(yī)護(hù)服務(wù)、保健服務(wù)、活動(dòng)組織、日常課程，還要配備營養(yǎng)指導(dǎo)、特殊飲食護(hù)理、餐廳等餐飲服務(wù)等。開發(fā)成本高、投資回收期長、資金壓力巨大，非一般實(shí)力的企業(yè)有能力涉及。

2.3 缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)

從國外民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)來看，保持所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對(duì)完整性，采取床位出租、購買服務(wù)的方式更有利于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目標(biāo)客戶市場(chǎng)的細(xì)分、服務(wù)針對(duì)性的提高、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際利用率的提高，也有利于減輕老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，且增強(qiáng)老人的選擇靈活性。但采取床位出租、購買服務(wù)的方式，給投資者帶來巨大的資金和運(yùn)營壓力，且在當(dāng)前融資成本高居不下背景下，超出了許多企業(yè)的可承受能力。因此，有些定位高端的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，例如萬科隨園嘉樹采取了使用權(quán)出售的方式快速回籠資金。但這種方式也存在著缺乏出售后繼續(xù)提供高質(zhì)量后續(xù)養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)力的隱患，購買者將承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐體系欠缺，產(chǎn)業(yè)鏈不完整

根據(jù)國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，合格的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該提供日常生活服務(wù)、健康管理、醫(yī)療護(hù)理、娛樂文化教育等服務(wù)。然而目前，紹興全市對(duì)上述服務(wù)尚處于起步探索階段，經(jīng)驗(yàn)不足、服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)水平亟待提升，特別是高層次的專業(yè)性養(yǎng)老服務(wù)人才（如護(hù)理、康復(fù)、醫(yī)療等）嚴(yán)重缺乏?？梢姡壳敖B興發(fā)展民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)體系的支撐，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，整合難度較大。

2.5 相關(guān)法規(guī)、政策和制度不完善

民營產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，缺乏具有可操作性的法規(guī)、扶持政策和服務(wù)準(zhǔn)則的支持。一是民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)涉及土地、規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、民政等諸多部門，部門之間的職能發(fā)揮形不成合力，調(diào)控能力弱，很難形成具操作性的統(tǒng)一政策，影響管理效率。二是已出臺(tái)的政策落實(shí)不到位。雖然國家、浙江省、紹興市都提出了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將享受用地、稅收、用電等方面的優(yōu)惠政策。但許多細(xì)則并未落實(shí)到位。三是缺乏支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品。支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)的金融服務(wù)體系和金融衍生產(chǎn)品的缺失嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。四是缺乏相關(guān)法規(guī)、制度。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地的出讓方式規(guī)定不明確、對(duì)經(jīng)營者經(jīng)營行為沒有明確的法規(guī)規(guī)定、開發(fā)者和經(jīng)營者各自的責(zé)任劃分界限不明確、各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與開發(fā)規(guī)范不明確等。

3 紹興市民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)策分析

民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)公共品的特征，必須依靠政府的直接支持和間接支持，具體對(duì)策如下。

3.1 編制專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)老齡化發(fā)展趨勢(shì)和老齡人口分布，結(jié)合浙江省、紹興市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，制定相應(yīng)的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。在專項(xiàng)規(guī)劃中，應(yīng)明確發(fā)展民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)方針、長短期目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施等。

3.2 為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供有效的土地保障

保證民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵是提供有效的土地保障，具體包括：其一，根據(jù)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)適應(yīng)的土地儲(chǔ)備。其二，在用地供給中單列“養(yǎng)老綜合用地”。其三，根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)提供多樣化的土地出讓方式。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)可使用集體所有土地;新辦的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地，可采取劃撥方式優(yōu)先供地;新辦的營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的用地，通過招標(biāo)拍賣、掛牌出讓方式取得。其四，土地出讓價(jià)格以“保本微利”為原則。招標(biāo)拍賣、掛牌出讓方式的起始地價(jià)，可根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)參照社會(huì)公益事業(yè)類地價(jià)確定。關(guān)于地價(jià)款的繳納方式，可采取交納地租的方式，還可采用先租后讓的方式，在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開發(fā)建設(shè)運(yùn)營初期，采用交納地租的方式;待項(xiàng)目盈利之后再辦理土地出讓手續(xù)。

3.3 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)回歸本色

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)回歸本色才能保證民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展。首先，要正確定位公立機(jī)構(gòu)職責(zé)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)于貧窮和弱勢(shì)的老年群體。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)致力發(fā)揮公共養(yǎng)老服務(wù)的“托底”作用，主要面向城市“三無”老人、農(nóng)村“五保”老人、“低保”老人等社會(huì)弱勢(shì)群體。建議公立機(jī)構(gòu)應(yīng)建立明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，公開透明的政策，并公布每次入住老人基本情況。其次，堅(jiān)決剎住建豪華公辦養(yǎng)老院之風(fēng)。為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展讓出足夠的市場(chǎng)空間，倡導(dǎo)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作模式，鼓勵(lì)扶持社會(huì)力量興辦多形式、多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

3.4 統(tǒng)籌養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)政管理

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有社會(huì)保障性質(zhì)，各國政府都十分重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并給予積極的財(cái)政支持。一是進(jìn)一步增加財(cái)政投入。政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和老年人口規(guī)模，建立和完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政投入機(jī)制，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、運(yùn)營補(bǔ)貼、購買居家養(yǎng)老服務(wù)、高齡老人生活補(bǔ)助等經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，按財(cái)政收入的一定比例保證養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。建立財(cái)政投入與老年人口增長相匹配的機(jī)制。二是加大福利彩票公益金用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的比重。福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。三是進(jìn)一步完善財(cái)政的投入機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政資金可通過政府購買服務(wù)、貸款貼息、民辦公助、公建民營等多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量開發(fā)、改造、興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

3.5 加大扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開金融的支持，紹興市必須加大扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新的力度。首先，政府可通過利率補(bǔ)貼、財(cái)政貼息和政府擔(dān)保等方式引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開發(fā)貸款。其次，嘗試將保險(xiǎn)基金的投資對(duì)象向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開放。在依法合規(guī)、收益合理、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極探索保險(xiǎn)基金服務(wù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新模式。再次，借鑒日本、德國等國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推出長期護(hù)理保險(xiǎn)。具體做法是選擇若干個(gè)縣作為試點(diǎn)，為40歲以上中老年人提供長期護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品，為被保險(xiǎn)人因年老、疾病或意外傷殘而需要長期照料的提供護(hù)理服務(wù)費(fèi)補(bǔ)償。最后，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新力度。例如房產(chǎn)按揭、房產(chǎn)置換、老年儲(chǔ)蓄投資理財(cái)產(chǎn)品等。

3.6 提升養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才專業(yè)化水平和薪酬待遇

人才強(qiáng)則產(chǎn)業(yè)強(qiáng)。首先，政府應(yīng)督促相關(guān)部門出臺(tái)完善的培訓(xùn)體系和政策（包括培訓(xùn)方式、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)評(píng)估制度、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等），加強(qiáng)對(duì)目前在職人員的培訓(xùn)，有效提升養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)操守和專業(yè)化水平。其次，政府應(yīng)鼓勵(lì)在高校和中職開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，加快培養(yǎng)老年護(hù)理、醫(yī)療、營養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人才，提高從業(yè)人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)技能和服務(wù)水平。最后，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的薪酬待遇，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才引進(jìn)力度，例如對(duì)從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的高層次管理、醫(yī)療、護(hù)理人才提供落戶優(yōu)惠政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策和職稱職務(wù)晉升優(yōu)惠政策的激勵(lì)。

3.7 實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠政策

對(duì)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可實(shí)行以下稅收優(yōu)惠政策：一是營利性民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得的養(yǎng)老服務(wù)收入免征流轉(zhuǎn)稅及附加稅，經(jīng)營所得應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅給予稅率優(yōu)惠或稅額減免。二是非營利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，例如自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等。同時(shí)，還可實(shí)行費(fèi)用優(yōu)惠政策，例如水、電、氣等價(jià)格采用居民用戶定價(jià)，相應(yīng)的配套費(fèi)給予優(yōu)惠，減半收取電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶一次性接入費(fèi)等。

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