國(guó)家公園建設(shè)的公眾參與機(jī)制研究

摘要：指出了目前在國(guó)家公園建設(shè)管理過(guò)程中讓公眾擁有權(quán)利進(jìn)行參與已成為發(fā)展趨勢(shì)。在我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)背景下，研究公眾參與機(jī)制對(duì)于未來(lái)國(guó)家公園的建設(shè)與發(fā)展具有十分重要的意義。分析了我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)面臨的參與主體單一化、政府信息公開(kāi)不明確、公眾參與缺乏反饋、公民自身參與意愿較低等問(wèn)題。在借鑒國(guó)外國(guó)家公園管理中公眾參與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞公眾參與群體、公眾參與內(nèi)容以及公眾參與方式3個(gè)基本要素，構(gòu)建了我國(guó)國(guó)家公園的公眾參與機(jī)制，以期為未來(lái)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)管理提供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園;建設(shè);公眾參與

中圖分類號(hào)：TU986 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（ 2020） 2-0237-04

1 引言

“中國(guó)生態(tài)文明之路以國(guó)家公園為起點(diǎn)”。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》[1]（以下簡(jiǎn)稱《方案>），《方案》指出，為建立國(guó)家公園體制并促進(jìn)國(guó)家公園發(fā)展，應(yīng)依照國(guó)家總體要求制定《方案》并科學(xué)界定國(guó)家公園內(nèi)涵;建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制;建立資金保障制度;完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度;構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度并實(shí)施保障。在上述7項(xiàng)內(nèi)容中，構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，完善社會(huì)參與機(jī)制被突出強(qiáng)調(diào)。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》[2]，其中探索全民參與機(jī)制再次被突出強(qiáng)調(diào)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)家公園不僅重視嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域內(nèi)生物多樣性及生態(tài)環(huán)境，更要求其在“以人為本”的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。因此，研究完善國(guó)家公園公眾參與機(jī)制是未來(lái)國(guó)家公園發(fā)展的重要環(huán)節(jié)[3]。本文將通過(guò)分析我國(guó)國(guó)家公園公眾參與存在的問(wèn)題，在研究國(guó)外國(guó)家公園公眾參與理念的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建我國(guó)國(guó)家公園公眾參與機(jī)制的建議，為未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)管理提供參考。

2 國(guó)外國(guó)家公園（保護(hù)地）中公眾參與的發(fā)展

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱：IUCN）根據(jù)管理目標(biāo)的不同，將國(guó)家公園在IUCN保護(hù)區(qū)管理分類體系中分屬第II類，指“國(guó)家公園是把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來(lái)，以保護(hù)大范圍的生態(tài)過(guò)程及其中包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)”[4]。

在國(guó)家公園建設(shè)初期，公園所劃分區(qū)域的自然環(huán)境優(yōu)越性決定了區(qū)域內(nèi)擁有一定數(shù)量的原住民，但大部分國(guó)家公園都是在未充分考慮原住民遷移居住條件與其未來(lái)就業(yè)的情況下建設(shè)的[5]，且在20世紀(jì)國(guó)外保護(hù)地中的公眾參與興起之前，環(huán)境資源類保護(hù)決策都由政府“自上而下”進(jìn)行，因此原住民期望表達(dá)訴求、參與發(fā)展的意愿與國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)所劃分區(qū)域的意愿產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突，易引發(fā)參與者的“抗?fàn)幮詤⑴c”。為緩解公眾參與缺失演化的“抗?fàn)幮詤⑴c”，公眾與政府共同決策進(jìn)入了大眾視野。與此同時(shí)，公眾參與浪潮的興起也表現(xiàn)出公眾在社會(huì)發(fā)展的新階段對(duì)于環(huán)境質(zhì)量更高的要求[6]。因此，讓公眾參與國(guó)家公園建管事務(wù)是緩解公眾“抗?fàn)幮詤⑴c”并彌補(bǔ)政府模式弊端的重要方式。

目前，在國(guó)家公園建設(shè)管理過(guò)程中使公眾擁有權(quán)利進(jìn)行參與已成為發(fā)展趨勢(shì)。在各國(guó)國(guó)家公園公眾參與活動(dòng)中，英國(guó)的國(guó)家公園土地大部分由私人所屬，為保障公民權(quán)利，其管理機(jī)構(gòu)施行嚴(yán)格的公眾參與制度，各類型的開(kāi)發(fā)規(guī)劃從編制、公布、審批到訴訟的程序中都規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容，公眾參與成為英國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”[7];加拿大在制定和實(shí)行國(guó)家公園的相關(guān)政策時(shí)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，重視公眾參與[8]，其中《加拿大國(guó)家公園法》第2.4條中明確規(guī)定：“在國(guó)家、地區(qū)和當(dāng)?shù)厮缴?，適當(dāng)?shù)墓妳⑴c是完善管理計(jì)劃的必需步驟”;新西蘭獨(dú)特之處在于沒(méi)有走先污染后治理的道路，其國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的目的是保護(hù)與利用相結(jié)合，生態(tài)保護(hù)的核心基礎(chǔ)為公眾廣泛參與的管理體制、綠色管理理念等;芬蘭國(guó)家公園的管理模式相當(dāng)集中，在國(guó)家公園參與式的規(guī)劃過(guò)程中，通過(guò)公眾參與進(jìn)行利益相關(guān)者治理一直受到重視。

3 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)公眾參與機(jī)制的存在的問(wèn)題

在我國(guó)，《方案》將國(guó)家公園定義為由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。依據(jù)《方案》，本文認(rèn)為國(guó)家公園的公眾參與機(jī)制是在國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織等積極參與的運(yùn)行方式，是由參與主體、客體、層次、方式、過(guò)程、結(jié)果六個(gè)維度以及相關(guān)子機(jī)制構(gòu)成，通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式[9]。

自1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)始，我國(guó)自然保護(hù)地體系迄今按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依已發(fā)展為3類，分別是國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)與自然公園，各類國(guó)家級(jí)保護(hù)地總數(shù)約為3000處，總面積約140萬(wàn)km2，約占國(guó)土總面積的15%[10]。龐大的保護(hù)地?cái)?shù)量為我國(guó)自然保護(hù)事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但在國(guó)家公園管理與公眾參與中也暴露出許多亟待解決的實(shí)際問(wèn)題，與西方國(guó)家在國(guó)家公園管護(hù)前期情形相似，許多問(wèn)題來(lái)自于未形成規(guī)范科學(xué)的公眾參與機(jī)制相關(guān)[11]。具體存在問(wèn)題如下。

3.1 參與主體單一化

公眾參與環(huán)境管護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本制度。為滿足利益相關(guān)人的切身需求，管理者應(yīng)盡可能多方面的了解不同類型、不同領(lǐng)域公民的想法?？傮w來(lái)說(shuō)，參與保護(hù)地建設(shè)管理的公眾可分為兩大類，即與保護(hù)地資源保護(hù)或利用相關(guān)的各類利益相關(guān)者（包括建設(shè)區(qū)域內(nèi)原住民、原住轉(zhuǎn)崗護(hù)園民、傳統(tǒng)文化關(guān)系民、附近社區(qū)居民、公園特許經(jīng)營(yíng)者等），以及對(duì)保護(hù)地建設(shè)管理感興趣的公民及社會(huì)組織。但目前，公眾參與主體構(gòu)成較為單一，主要包含當(dāng)?shù)鼐用窈推笫聵I(yè)單位等[12]。

3.2 政府信息公開(kāi)不明確

環(huán)境信息的獲取是保障我國(guó)公眾知情權(quán)的重要渠道，也是公眾參與環(huán)境管理的前提條件?；趯徤餍悦裰鳎?deliberative democracy）的要求，行政機(jī)關(guān)必須考慮公眾提出的意見(jiàn)，并在做出最終決策時(shí)說(shuō)明采納或不采納公眾意見(jiàn)的理由。但目前，由于國(guó)家公園涉及信息公開(kāi)的各類信息具有復(fù)雜性，因此以往的環(huán)境信息公開(kāi)條例難以適用于國(guó)家公園的信息公開(kāi)[13]。

3.3 公民自身參與意愿較低

培養(yǎng)和提高公眾參與國(guó)家公園管理的意愿，對(duì)于參與機(jī)制的形成與完善十分重要，其不僅有利于公眾自覺(jué)采取國(guó)家公園環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，更有利于公眾利用法律手段來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益。但目前，國(guó)家公園公眾參與中普遍存在公眾參與主動(dòng)性不高，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題。在實(shí)際參與中，進(jìn)行公開(kāi)征集意見(jiàn)或是舉行聽(tīng)證會(huì)，實(shí)際參與入數(shù)都較少，雖具備參與條件卻不積極行使參與權(quán)利、始終保持沉默的卻是大多數(shù)。

3.4 公眾參與缺乏反饋

我國(guó)的公眾參與，不僅是基于法律制度的需求，更是民眾表達(dá)意見(jiàn)促進(jìn)事物完善改進(jìn)的過(guò)程。經(jīng)研究表明公眾參與意愿主要來(lái)自于對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任感、對(duì)自身能力肯定感與訴求滿足感，但目前，在武夷山、三江源與神農(nóng)架國(guó)家公園結(jié)合實(shí)地情況頒布的國(guó)家公園保護(hù)試行條例中，都未有明確指出當(dāng)?shù)鼐用窕蚴菂⑴c決策的公眾在表達(dá)自己的觀點(diǎn)與需求后，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)如何對(duì)公眾進(jìn)行意見(jiàn)的匯總與反饋。

4 我國(guó)國(guó)家公園公眾參與機(jī)制構(gòu)建的啟示

國(guó)家公園作為保護(hù)地類型之一，是我國(guó)十分重要的可持續(xù)生態(tài)發(fā)展系統(tǒng)。保護(hù)國(guó)家公園的自然環(huán)境與生物多樣性不僅是為了綠色永續(xù)發(fā)展，同時(shí)要使國(guó)家公園在世界范圍內(nèi)作為我國(guó)的“綠色名片”。我國(guó)因地域遼闊、人員數(shù)目多，管理具復(fù)雜性等原因，要求公眾參與具有規(guī)范性，同時(shí)也要求國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)能結(jié)合我國(guó)國(guó)情確保公眾參與的主動(dòng)性和平等性，期望雙方科學(xué)合理合法的在管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下進(jìn)行公眾參與。

4.1 規(guī)范信息公開(kāi)與參與流程

我國(guó)國(guó)家公園公眾參與機(jī)制的完善需要公園的管理機(jī)構(gòu)制定切實(shí)可行的規(guī)程。公眾參與規(guī)定流程的制定應(yīng)具備可用性和科學(xué)性.尤其是在操作層面上。在規(guī)范內(nèi)容涵蓋上，應(yīng)制定充分的關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)與管理的信息公開(kāi)規(guī)范，并制定適合公眾參與的一般準(zhǔn)則，如利益相關(guān)者的篩選、參與人員的確定、參與方式的適用性以及參與一般流程的規(guī)定與參與反饋的方式。

4.2 參與主體篩選多元化

參與國(guó)家公園建設(shè)管理涉及的公眾種類是較多的，但并不是在國(guó)家公園建設(shè)管理過(guò)程中需要上述的每類參與者都進(jìn)行盲目參與。參與主體多元化的篩選是建立在符合實(shí)際情況與未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r的標(biāo)準(zhǔn)下，依據(jù)主動(dòng)性、緊急性和重要性原則[14]。例如祁連山國(guó)家公園原住民參與轉(zhuǎn)崗就業(yè)時(shí)，參與重要主體涉及原住民、附近社區(qū)居民以及區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)者。而在涉及少數(shù)民族的地區(qū)，因區(qū)位與文化獨(dú)特性就需要將參與主體設(shè)為少數(shù)民族原住民。

4.3 公眾參與的內(nèi)容及途徑

在我國(guó)國(guó)家公園公眾參與的內(nèi)容及途徑上，通過(guò)參照學(xué)者Arnstein （1969）、Connor （1988）與澳大利亞保護(hù)地提出參與的不同類別，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園的現(xiàn)實(shí)情況，依據(jù)公眾參與由弱到強(qiáng)的程度，將我國(guó)國(guó)家公園的公眾參與類型依據(jù)參與程度由低至高依次劃分為信息公開(kāi)、聯(lián)合規(guī)劃、征詢意見(jiàn)、契約控制以及公眾控制五個(gè)層級(jí)，其中公眾參與的途徑主要分為線上以及線下，較具代表性的分別為新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)信息收集與半結(jié)構(gòu)訪談、社區(qū)溝通方式等（表1）。

基于上述文中提出的國(guó)家公園公眾參與機(jī)制概念及機(jī)制構(gòu)建的啟示，結(jié)合已有文獻(xiàn)中國(guó)家公園公眾參與過(guò)程，通過(guò)參照已建立的公眾參與運(yùn)行模式，例如政府檔案網(wǎng)站公眾參與機(jī)制模式與公眾生態(tài)文明建設(shè)參與機(jī)制模式[15，16]，建立我國(guó)國(guó)家公園公眾參與機(jī)制，具體如圖1。

4.4 公眾參與運(yùn)行的子機(jī)制框架

國(guó)家公園公眾參與子機(jī)制的運(yùn)行模式主要說(shuō)明了公眾參與過(guò)程中各子機(jī)制是“如何促進(jìn)參與”、“如何組織參與”、“如何保障參與”及進(jìn)行“參與反饋”，其中子機(jī)制主要包括政治機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、保障機(jī)制以及反饋機(jī)制（圖2）。

（1）政治機(jī)制。政治機(jī)制也是促進(jìn)公眾參與的動(dòng)力機(jī)制。公眾參與的政治機(jī)制要求公眾充分行駛自身權(quán)利。在我國(guó)，公眾參與國(guó)家公園管理具有合法性，《中華人民共和國(guó)憲法》（2004）規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”（第二條），“各種自然資源，都屬于國(guó)家所有和全民所有”（第九條）;此外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014）規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”（第六條）。因此，應(yīng)依法保障國(guó)家公園利益相關(guān)者與公眾的參與權(quán)，加大參與宣傳，培養(yǎng)公眾的民主意識(shí)、主人意識(shí)與法律意識(shí)，使公眾有底氣、有責(zé)任的去參與。

（2）社會(huì)機(jī)制。社會(huì)機(jī)制作為公眾參與的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，主要作用是區(qū)分公眾參與的主體、方式、途徑與范圍，以此保障參與過(guò)程的規(guī)范性和有效性。具體可參照我國(guó)國(guó)家公園公眾參與內(nèi)容及途徑（表1）。

（3）保障機(jī)制。保障機(jī)制作為公眾參與的基石發(fā)揮著十分重要的作用。公眾不敢參與、不去參與、抗?fàn)幮詤⑴c都由于我國(guó)公眾參與法律的缺陷。首先應(yīng)將參與程序以及途徑法定化。其次，還應(yīng)保障公眾與政府管理機(jī)構(gòu)間信息的交流溝通，保障信息發(fā)布的時(shí)效性與可靠性，促進(jìn)兩者間的高效交流。最后，在參與過(guò)程中，政府及管理機(jī)構(gòu)應(yīng)重視弱勢(shì)群體及利益受損群體，例如搬遷或面臨失業(yè)的居民。

（4）反饋機(jī)制。在公眾參與中，參與目的不僅參與本身，更是為了通過(guò)參與影響政府的決策結(jié)果。反饋機(jī)制不僅是對(duì)公眾參與結(jié)果的總結(jié)，也是對(duì)整個(gè)參與過(guò)程的反思與優(yōu)化。因此，應(yīng)完善反饋制度，分階段分層次的對(duì)公眾進(jìn)行的參與活動(dòng)進(jìn)行反饋，并且應(yīng)組合進(jìn)行公眾參與滿意度反饋、參與影響反饋以及未來(lái)的優(yōu)化建議反饋等。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)仍在發(fā)展階段，面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。隨著對(duì)國(guó)家公園建設(shè)與管理進(jìn)行不斷地探索，公眾參與的矛盾可能會(huì)在探索過(guò)程中不斷地顯現(xiàn)，因此在體制建設(shè)初期借鑒國(guó)外良好經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)管理中的公眾參與機(jī)制是十分有意義的。對(duì)于未來(lái)我國(guó)發(fā)展而言，應(yīng)積極探索公眾參與機(jī)制的中觀及微觀層面，將研究落到實(shí)處，促進(jìn)未來(lái)國(guó)家公園的建設(shè)與發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：汪佳穎（1993-），女，碩士，主要從事公共設(shè)施配置與運(yùn)營(yíng)效益方面研究。