生態(tài)補(bǔ)償制度研究

摘要：2015年9月11日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，該方案規(guī)定全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)八項(xiàng)制度，其中就規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度，而目前我國(guó)在關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)方面，還存在許多問(wèn)題。本文就從我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償目前存在的問(wèn)題出發(fā)，提出問(wèn)題，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出完善建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償制度;“環(huán)境財(cái)政”;市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式;生態(tài)補(bǔ)償立法

一、生態(tài)補(bǔ)償概述

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

在2013年4月國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作的《關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》中，間接地通過(guò)對(duì) “生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的闡釋解釋“生態(tài)補(bǔ)償”定義，即 “在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的公共制度安排”。從上述定義看，中國(guó)政府文件所謂的 “生態(tài)補(bǔ)償”包括如下含義：第一，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖敲鞔_界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化;第二，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ㄊ遣扇∝?cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式;第三，確立生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

而筆者在本文引用了汪勁教授的觀點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償即是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過(guò)向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

1.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

2.目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原理性探討較多，針對(duì)具體地區(qū)、流域的實(shí)踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系。因此，有必要通過(guò)在重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。

二、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域有哪些？

從國(guó)情及環(huán)境保護(hù)實(shí)際形勢(shì)出發(fā)，目前我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域有四個(gè)方面，分別為以下幾個(gè)。

（一）自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

要理順和拓寬自然保護(hù)區(qū)投入渠道，提高自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)水平;引導(dǎo)保護(hù)區(qū)及周邊社區(qū)居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，降低周邊社區(qū)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的壓力;全面評(píng)價(jià)周邊地區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞或功能區(qū)劃調(diào)整、范圍調(diào)整帶來(lái)的生態(tài)損失，研究建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

推動(dòng)建立健全重要生態(tài)功能區(qū)的協(xié)調(diào)管理與投入機(jī)制;建立和完善重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)體系，加大重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度;開展重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算研究，研究建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償

各地應(yīng)當(dāng)確保出界水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。搭建有助于建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政府管理平臺(tái)，推動(dòng)建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制。加強(qiáng)與有關(guān)各方協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。

三、我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問(wèn)題

（一）缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律規(guī)定

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償工作才剛剛起步。已實(shí)踐多年、取得了很大成績(jī)的退耕還林，在執(zhí)行過(guò)程中存在著貫徹“生態(tài)目標(biāo)不到位”和“給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位”的問(wèn)題。前者表現(xiàn)在護(hù)林環(huán)節(jié)上，農(nóng)民出錢出力確保生態(tài)效益的動(dòng)力不足，后者表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償沒有及時(shí)全部?jī)冬F(xiàn)給農(nóng)民，加上后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)未跟上，一些地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)了貧困面增大的趨勢(shì)。作為中國(guó)第一個(gè)大規(guī)模生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，“生態(tài)目標(biāo)”不能實(shí)現(xiàn)，將影響到這一政策的成敗。由于生態(tài)林的成長(zhǎng)和生態(tài)效益發(fā)揮需要近十年的時(shí)間，生態(tài)效益又主要是公益性的，因此生態(tài)目標(biāo)在其他目標(biāo)中最為脆弱，很容易成為急功近利的犧牲品。而“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”落實(shí)不到位，不僅會(huì)使退耕還林難于持續(xù)或出現(xiàn)反復(fù)，還可能在一些地方加劇社會(huì)矛盾。這也說(shuō)明，真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一種遠(yuǎn)比想象深刻的社會(huì)利益大調(diào)整和制度創(chuàng)新。

（二）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律缺乏體系化

縱觀我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《水法》、《草原法》等相關(guān)法律法規(guī)針對(duì)水面、土地及草原等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度作出了一些規(guī)定。但是，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，在1989年制定并頒發(fā)，由于受到當(dāng)時(shí)時(shí)代背景的影響，并未針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出相關(guān)規(guī)定，這種情況下我國(guó)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償方面面臨立法零散的局面，缺乏體系化與系統(tǒng)性。所以，新環(huán)保法制定以后將生態(tài)補(bǔ)償確定為我國(guó)的基本制度，這是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償制度體系化與法制化的一項(xiàng)必然要求。

四、對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度提出的完善建議

建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。因地制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式，不斷完善政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，動(dòng)員全社會(huì)積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。逐步加大補(bǔ)償力度，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化，推動(dòng)各個(gè)區(qū)域走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

（一）加快建立“環(huán)境財(cái)政”

把“環(huán)境財(cái)政”作為公共財(cái)政的重要組成部分，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取Ｔ谥醒牒褪〖?jí)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。為擴(kuò)大資金來(lái)源，還可發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償基金彩票。按照完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。資金的安排使用，應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。重點(diǎn)支持礦山生態(tài)環(huán)境治理，推動(dòng)礦山生態(tài)恢復(fù)與土地整理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與土地資源開發(fā)的良性循環(huán)。采取“以能代賑”等措施，通過(guò)貨幣幫助或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，大力支持開發(fā)利用沼氣、風(fēng)能、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制太陽(yáng)能等非植物可再生燃能源，來(lái)保證“休樵還植”，以解決農(nóng)村特別是西部地區(qū)農(nóng)村燃能問(wèn)題。積極探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償方式，從體制、政策上為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的異地開發(fā)創(chuàng)造有利條件。加大生態(tài)脫貧的政策扶持力度，加強(qiáng)生態(tài)移民的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)工作，加快農(nóng)民脫貧致富進(jìn)程。

（二）積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式

引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場(chǎng)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，可達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)，積極探索資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。

（三）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?/p>

環(huán)境財(cái)政稅收政策的穩(wěn)定實(shí)施，生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。為此，必須加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。應(yīng)盡快制訂《可持續(xù)發(fā)展法》、《西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)法》等，對(duì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出全局性的戰(zhàn)略部署，對(duì)西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出科學(xué)、系統(tǒng)的安排。同時(shí)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，使其更加關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè);完善環(huán)境污染整治法律法規(guī)，把生態(tài)補(bǔ)償逐步納入法制化軌道。

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作者簡(jiǎn)介：

王春梅（1995—），女，漢族，云南昭通人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)碩士研究生，研究方向： 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。