新時(shí)期特大城市周邊村莊規(guī)劃探索以戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興示范片村莊規(guī)劃為例

劉欣

新時(shí)期，國家推動(dòng)空間規(guī)劃改革，要求編制實(shí)用型村莊規(guī)劃。本文以戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興示范片村莊規(guī)劃實(shí)踐為例，指出特大城市周邊村莊具有現(xiàn)狀發(fā)展水平較高、承接城鎮(zhèn)功能動(dòng)力強(qiáng)、但距鄉(xiāng)村振興要求仍有差距的特征，其規(guī)劃應(yīng)注重突破空間資源要素瓶頸，實(shí)現(xiàn)多村連片統(tǒng)籌發(fā)展；以鄉(xiāng)村振興五個(gè)要求為戰(zhàn)略引領(lǐng)，探索村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑；以“多規(guī)合一、規(guī)建銜接”為方向，形成既戰(zhàn)略引領(lǐng)又面向?qū)嵤┑男滦痛迩f規(guī)劃成果。

一、引言

2004年至2019年，國家連續(xù)十六年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，持續(xù)關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。十九大以來，更是在指出社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的前提下，首次提出了對(duì)于新時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展具有綜合性、全局性戰(zhàn)略指引作用的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確了鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略方向，確定了產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才和組織等方面的協(xié)同振興發(fā)展要求，相較過去的發(fā)展要求更加全面與系統(tǒng)。

2018年3月，國家組建自然資源部，全面構(gòu)建空間規(guī)劃體系，提出建立全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級(jí)”和總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃“三類”的空間規(guī)劃編制審批體系。村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，要整合土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，解決多頭規(guī)劃的問題。2019年5月，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，進(jìn)一步對(duì)于村莊規(guī)劃的工作原則、目標(biāo)、主要內(nèi)容等都提出了新要求。

新時(shí)期，鄉(xiāng)村地區(qū)需要以鄉(xiāng)村振興為戰(zhàn)略方向，在國土空間規(guī)劃中探索落實(shí)戰(zhàn)略的規(guī)劃舉措，以空間資源用途管控為主要手段，促進(jìn)山水林田湖草村生命共同體的和諧發(fā)展。

二、新時(shí)期特大城市周邊鄉(xiāng)村發(fā)展特征

特大城市周邊鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)條件良好，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力較強(qiáng)，有強(qiáng)化建設(shè)管理與生態(tài)保護(hù)必要，亟待通過村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是進(jìn)行先行先試探索的良好載體。本研究以成都市戰(zhàn)旗五村連片區(qū)域?yàn)槔?，通過對(duì)《戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興示范片五村連片規(guī)劃》編制和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，探討新時(shí)期特大城市村莊規(guī)劃的工作經(jīng)驗(yàn)。

戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興示范片包括了戰(zhàn)旗村、橫山村、金星村、火花村、西北村五個(gè)村全域，總面積14.6平方公里。片區(qū)位于成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)，距成都市老城區(qū)約30公里，距郫都區(qū)城區(qū)約18公里，屬于特大城市近郊村莊。戰(zhàn)旗村2008年按照“三個(gè)集中”的思路建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，2015年探索集體建設(shè)用地改革敲響四川省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的第一槌，2018年以來全面開啟“城鄉(xiāng)融合”的鄉(xiāng)村振興工作新階段，取得了豐厚的發(fā)展成果。2019年2月12日，習(xí)近平總書記視察戰(zhàn)旗村時(shí)肯定了戰(zhàn)旗村的發(fā)展，稱贊“戰(zhàn)旗飄飄，名副其實(shí)”，要求“走在前列、起好示范”，并提出踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求。

具體來看，以戰(zhàn)旗五村連片區(qū)域?yàn)榇淼奶卮蟪鞘兄苓呧l(xiāng)村具有以下特征：

一是現(xiàn)狀發(fā)展水平較高，具備進(jìn)一步探索提升發(fā)展新路徑的基礎(chǔ)。戰(zhàn)旗五村連片區(qū)域新村居住、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等民生保障類建設(shè)已基本完成，能夠較好保障村民日常生活需求，2007、2015年分別建成戰(zhàn)旗和橫山社區(qū)，新型社區(qū)均已經(jīng)按照“1+24”的標(biāo)準(zhǔn)完成了基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)給排水、電力、燃?xì)獾募泄┙o和處理，村民對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的整體滿意度較高；農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較高，約達(dá)到50%，具備規(guī)模化種植、景觀化打造的優(yōu)勢。

二是城鎮(zhèn)功能不斷向鄉(xiāng)村外溢，有系統(tǒng)謀劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與功能體系的必要。戰(zhàn)旗五村連片區(qū)域現(xiàn)在已經(jīng)有以鄉(xiāng)村旅游為特色的花田景區(qū)，年接待游客量達(dá)40萬人次；現(xiàn)在已有兩家農(nóng)、林科研院所，具備農(nóng)林創(chuàng)新發(fā)展的技術(shù)支撐。

三是與鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)與要求相比，仍存在多樣的問題與不足。包括：土地整理過程中對(duì)農(nóng)田半自然生境保護(hù)不佳，川西林盤等特色生態(tài)資源不斷減少，如戰(zhàn)旗村的林盤已經(jīng)滅失；全域國土開發(fā)強(qiáng)度偏高，現(xiàn)狀已達(dá)到22.8%，人均村莊建設(shè)用地遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)要求，用地使用效率亟待提升；產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在雕塑廠、建材廠等不符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能發(fā)展要求的低端低效企業(yè)。

戰(zhàn)旗五村連片區(qū)域具備特大城市周邊村莊的典型特征，結(jié)合成都市、郫都區(qū)對(duì)其提出的全國鄉(xiāng)村振興多村連片發(fā)展示范區(qū)的發(fā)展定位，該片區(qū)應(yīng)當(dāng)在新時(shí)期的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展中起到引領(lǐng)示范作用，探索通過村莊規(guī)劃中落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、踐行空間規(guī)劃新要求的技術(shù)路線與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、新時(shí)期村莊規(guī)劃工作思路

新時(shí)期的村莊規(guī)劃既需要謀劃實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方向的發(fā)展路徑，又要能夠直接指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目的落地實(shí)施。規(guī)劃緊扣鄉(xiāng)村振興政策要求，構(gòu)建“五大振興”策略+“空間落實(shí)”+“保障支撐”的規(guī)劃技術(shù)路線。

一是做好基礎(chǔ)分析工作。在“規(guī)劃背景分析”工作中，重點(diǎn)梳理國家、省、市對(duì)于規(guī)劃工作的要求，以便在具體規(guī)劃中，通過目標(biāo)、指標(biāo)、發(fā)展策略、實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃等落實(shí)相關(guān)要求。在“發(fā)展現(xiàn)狀”分析工作中，從資源本底條件判斷、與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的問題與差距解析兩個(gè)方面開展工作。在“上位規(guī)劃解析”工作中，從上位總體層面規(guī)劃、區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、其他專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層面進(jìn)行，以便落實(shí)于規(guī)劃中。

二是強(qiáng)化戰(zhàn)略路徑謀劃。新時(shí)期的村莊發(fā)展需要轉(zhuǎn)型提升，戰(zhàn)略路徑的謀劃是關(guān)鍵。在“五大振興策略規(guī)劃”工作中，按照產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、人才振興、文化振興、組織振興五大方面分別提出未來五村連片區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向和路徑。

三是做實(shí)“空間規(guī)劃方案”。把各方面發(fā)展戰(zhàn)略提出的空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施提升等方面的要求落實(shí)于空間中，實(shí)現(xiàn)用地布局規(guī)劃、國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、形態(tài)規(guī)劃的多規(guī)合一，成為統(tǒng)籌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護(hù)的一體化規(guī)劃。

四、新時(shí)期村莊規(guī)劃工作內(nèi)容

對(duì)于新時(shí)期的村莊規(guī)劃，目前尚無規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則可以參考。項(xiàng)目組在工作中為保障工作基礎(chǔ)扎實(shí)，開展詳實(shí)調(diào)研工作，對(duì)規(guī)劃區(qū)發(fā)放了1000余份問卷，分兩次對(duì)每個(gè)林盤、每個(gè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、每條干渠以上河流渠系進(jìn)行了實(shí)地摸查，與每個(gè)村委會(huì)進(jìn)行了座談，與鎮(zhèn)政府、區(qū)相關(guān)部門進(jìn)行了多次交流，并得到了省農(nóng)委、市級(jí)相關(guān)部門的指導(dǎo)，最終形成了符合當(dāng)前時(shí)代要求的村莊規(guī)劃成果?？傮w來看，規(guī)劃較傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃有較多創(chuàng)新探索，包括探索多村連片的統(tǒng)籌規(guī)劃、探索落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)路徑、探索“多規(guī)合一、規(guī)建銜接”的實(shí)施型村莊規(guī)劃成果體例等。

1.突破空間資源要素瓶頸，實(shí)現(xiàn)多村連片統(tǒng)籌發(fā)展

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃是按照單個(gè)村莊的行政區(qū)劃范圍或者是對(duì)單個(gè)集中居住社區(qū)進(jìn)行編制的。但在新時(shí)期，特大城市周邊單個(gè)村莊空間資源極為有限，以單個(gè)村莊的行政區(qū)劃范圍編制村規(guī)劃存在難以避免的弊端。一是難以整合特色資源。戰(zhàn)旗村受到建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有、基本農(nóng)田保護(hù)及其他限制性要素約束，單個(gè)村莊內(nèi)的資源騰挪空間有限，難以實(shí)現(xiàn)布局的統(tǒng)籌優(yōu)化，而其他四個(gè)村莊項(xiàng)目動(dòng)力不足。二是難以形成有競爭力的功能體系，無論規(guī)?；坝^化農(nóng)業(yè)還是農(nóng)業(yè)游憩景區(qū)的打造均需要較大的空間規(guī)模，而形成多個(gè)功能點(diǎn)位聯(lián)動(dòng)的功能體系也難以在一村內(nèi)實(shí)現(xiàn)。三是不利于設(shè)施共享共建，以戰(zhàn)旗村為例，大城市鄉(xiāng)村的居住與就業(yè)關(guān)系是居住于村內(nèi)的人口一半村內(nèi)工作、一半在鎮(zhèn)區(qū)或城區(qū)工作。若按照居住人口配置的公共服務(wù)設(shè)施會(huì)有較大的閑置資源問題。因此，應(yīng)以多村為單元，根據(jù)實(shí)際服務(wù)需求的人口配置公共服務(wù)設(shè)施能夠更好地發(fā)揮公共服務(wù)效能，減小社會(huì)投入開銷，提高服務(wù)品質(zhì)。

規(guī)劃打破村組行政空間界限，結(jié)合現(xiàn)狀作物、資源、空間距離等要素特征統(tǒng)籌謀劃五村的發(fā)展建設(shè)，主要在以下方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)：生態(tài)格局上的統(tǒng)籌劃定與保護(hù)，包括統(tǒng)一劃定林地、水源、道路防護(hù)等管控范圍線，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全格局的統(tǒng)一構(gòu)建；公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，包括道路對(duì)接、綠道和游線的整體化布局、旅游服務(wù)等特色配套的統(tǒng)籌配置、市政設(shè)施和基本公共服務(wù)配套的共享建設(shè)等；產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的一體謀劃與功能聯(lián)動(dòng)，包括作物景觀上統(tǒng)一打造、主題功能上的統(tǒng)籌謀劃與布局；居住空間的統(tǒng)籌安排，在充分考慮村民作業(yè)半徑的前提下，在五村范圍內(nèi)對(duì)村民安置進(jìn)行統(tǒng)籌安排，進(jìn)行功能置換；機(jī)制的協(xié)同建設(shè)，按照多村連片，形成五個(gè)村制度化的議事與協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.以五大振興為規(guī)劃引領(lǐng)，探索村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

按照產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化和組織五大振興方面，規(guī)劃在深入分析片區(qū)本底條件的基礎(chǔ)上，提出了新時(shí)期鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。

（1）整田護(hù)林織水成網(wǎng)，全面提升環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)振興。首先需要保護(hù)水林田自然生態(tài)基底，整體落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)要求；其次，應(yīng)對(duì)其余范圍內(nèi)開展評(píng)估，針對(duì)問題進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與農(nóng)村環(huán)境綜合治理。

（2）強(qiáng)化功能植入，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。首先基于農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植基礎(chǔ)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，景觀上整小成大，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村大地景觀再造；其次，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為延伸，結(jié)合區(qū)域特色資源，形成農(nóng)商文旅體融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)延伸；最后，為抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，推動(dòng)村民共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果，走向共同富裕，明確了相關(guān)的政策制度建設(shè)要求。

（3）傳承發(fā)揚(yáng)文化，樹立現(xiàn)代精神風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)文化振興。鄉(xiāng)村的文化既在于傳承，也在于發(fā)揚(yáng)和創(chuàng)新。規(guī)劃在系統(tǒng)梳理五村連片區(qū)域蘊(yùn)含的傳統(tǒng)天府農(nóng)耕文化、新時(shí)代鄉(xiāng)村振興文化以及民間藝術(shù)創(chuàng)新文化基礎(chǔ)上，提出培育多元文化交流與傳播職能，成為參與區(qū)域競爭的重要節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建了文化考察路線，規(guī)劃鄉(xiāng)村振興學(xué)院，并謀劃多樣化的文化展示、傳播載體。

（4）匯聚多元人才，保障人才活動(dòng)空間，實(shí)現(xiàn)人才振興。結(jié)合區(qū)域城鎮(zhèn)化規(guī)律，在合理預(yù)測規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃人口的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)狀居民進(jìn)城及集中安置意愿調(diào)查，提出人口遷移的引導(dǎo)措施和手段；其次，按照“農(nóng)業(yè)+”產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)施“綠領(lǐng)興鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)”的人才振興策略，并規(guī)劃了為農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)銜人、新型職業(yè)農(nóng)民、工藝大師等人才服務(wù)的空間載體，包括鄉(xiāng)村振興講習(xí)所、人才公寓、科研辦公林盤等；最后，聚焦人才吸引與培育，提出了構(gòu)建“戰(zhàn)旗需求” 專業(yè)人才資源匹配平臺(tái)，建立良好完善的人力資源開發(fā)機(jī)制，形成一系列人才振興的配套政策。

（5）強(qiáng)化基層黨組織核心，完善鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)組織振興。成立戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興專業(yè)合作社，建立以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為核心的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織長效發(fā)展機(jī)制。

3.以“多規(guī)合一、規(guī)建銜接”為方向，形成既戰(zhàn)略引領(lǐng)又面向?qū)嵤┑男滦痛迩f規(guī)劃成果體例

按照國土空間規(guī)劃改革要求，村莊規(guī)劃要成為實(shí)用型規(guī)劃，應(yīng)能兼顧指引發(fā)展和建設(shè)。戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興示范片村莊規(guī)劃探索形成集多規(guī)合一的用地布局（見圖1）和空間營造的建設(shè)方案（見圖2）于一體的空間規(guī)劃。

首先，規(guī)劃將五大振興發(fā)展戰(zhàn)略提出的空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施提升等方面的要求落實(shí)于空間中，實(shí)現(xiàn)用地布局規(guī)劃、國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、形態(tài)規(guī)劃的多規(guī)合一，形成兼顧保護(hù)與發(fā)展、統(tǒng)籌水林田湖村全要素用途管制的“一張圖”。規(guī)劃內(nèi)容既涵蓋過去城鄉(xiāng)規(guī)劃中村莊規(guī)劃的建設(shè)用地布局、基本公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施配置等內(nèi)容，也包括村級(jí)土地利用規(guī)劃中關(guān)于農(nóng)用地布局、基本農(nóng)田保護(hù)、開發(fā)建設(shè)管控等內(nèi)容。

其次，規(guī)劃在厘清空間布局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合空間資源的風(fēng)貌和形態(tài)特色，開展了設(shè)計(jì)工作。既包括對(duì)于大田農(nóng)業(yè)景觀和重要開敞空間節(jié)點(diǎn)的景觀設(shè)計(jì)，也包括對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)區(qū)域、修繕提升林盤的建筑組合、風(fēng)貌、形態(tài)的城市設(shè)計(jì)內(nèi)容。

最終，形成了從戰(zhàn)略、規(guī)劃到實(shí)施一竿子到底的“一張藍(lán)圖”。

圖2 詳細(xì)設(shè)計(jì)圖

總體而言，在戰(zhàn)旗五村連片區(qū)域村莊規(guī)劃工作中，對(duì)于村莊規(guī)劃編制的思路與技術(shù)方法做了系統(tǒng)性地轉(zhuǎn)變（見圖3）。與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃相比，主要體現(xiàn)為“提升五方面目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變十個(gè)規(guī)劃做法”的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃認(rèn)知與工作方法體系。

圖3 村莊規(guī)劃工作認(rèn)識(shí)與做法轉(zhuǎn)變

五、結(jié)語

在空間規(guī)劃改革背景下，以編制實(shí)用型規(guī)劃為導(dǎo)向的特大城市周邊村莊規(guī)劃應(yīng)注重突破空間資源要素瓶頸，實(shí)現(xiàn)多村連片統(tǒng)籌發(fā)展；以鄉(xiāng)村振興五個(gè)要求為戰(zhàn)略引領(lǐng)，探索村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑；以“多規(guī)合一、規(guī)建銜接”為方向，形成既戰(zhàn)略引領(lǐng)又面向?qū)嵤┑男滦痛迩f規(guī)劃成果。

新時(shí)期，國家、省、市都在不斷探索空間規(guī)劃改革，空間規(guī)劃的傳導(dǎo)體系、村莊規(guī)劃的理念與技術(shù)方法都在逐漸完善。面對(duì)愈發(fā)明晰與全面的工作要求，特大城市村莊規(guī)劃仍需不斷探索。