中央政府推進香港國家安全立法：為“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠保駕護航

2020年全國兩會審議通過了《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》。海內(nèi)外所有關(guān)心香港特別行政區(qū)前途和命運、所有關(guān)心“一國兩制”香港實踐能否行穩(wěn)致遠的中華兒女無不奔走相告、額手稱慶。

維護國家安全是“一國兩制”的核心要義

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，十分必要。

眾所周知，香港回歸20余年來，一方面是“一國兩制”香港實踐取得了前所未有的巨大成功，舉世矚目;另一方面是“一國兩制”香港實踐也遭遇到一系列新情況、新問題、新困難、新挑戰(zhàn)，尤其是在維護國家安全方面的風險日益增大和凸顯且已逼近不可逾越的底線和紅線。

維護國家安全是一個主權(quán)國家生存和發(fā)展的最基本和最重要的基礎(chǔ)和前提，是一個主權(quán)國家的根本利益和核心利益。維護國家安全是古今中外任何主權(quán)國家的頭等大事，也是每個主權(quán)國家全體公民共同的神圣責任和義務(wù)。國家安全立法是主權(quán)國家行使和維護國家主權(quán)的具體體現(xiàn)，符合國際法和國際通例。世界上無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，國家安全立法都屬于國家立法權(quán)力;無論是普通法國家還是大陸法國家，都制定有國家安全法，或在其法律中明訂條文防止和懲治危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全的行為。

香港特別行政區(qū)作為中華人民共和國領(lǐng)土神圣不可分割的一個組成部分，作為直轄于中央人民政府的一個地方行政區(qū)域，維護國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，依法防范、制止、懲治任何危害國家安全的行為，是香港特別行政區(qū)必須履行的憲制責任和義務(wù)。因此，當年在制定香港基本法時，中央政府特別通過其第23條—“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系，”授權(quán)香港特別行政區(qū)自行立法防范、制止、懲治任何危害國家安全的行為，明確規(guī)定了香港特別行政區(qū)負有維護國家安全的憲制責任和義務(wù)，體現(xiàn)了中央政府對特別行政區(qū)的高度信任和對香港原有法律制度的充分尊重。

令人遺憾的是，香港回歸20余年來，由于反中亂港勢力和外部敵對勢力的極力阻撓和干擾，香港基本法第23條的本地立法工作自香港特別行政區(qū)第二屆政府啟動后即遭遇嚴重挫折而被迫擱置，迄今為止尚未能如愿完成。尤為嚴重的是，香港回歸20余年來，香港社會的國家安全意識始終淡漠、國家安全教育始終薄弱，香港基本法第23條立法一直被一些別有用心的人嚴重污名化、妖魔化。

我們必須充分認識：中央政府擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，其中既包括中央政府直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央政府具有監(jiān)督權(quán)力。香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不是固有的，其唯一來源是中央政府授權(quán)。香港特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)不是完全自治，也不是分權(quán)，而是中央政府授予的地方事務(wù)管理權(quán)。高度自治權(quán)的限度在于中央政府授予多少權(quán)力，香港特別行政區(qū)就享有多少權(quán)力，不存在“剩余權(quán)力”。中央政府對香港特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)，講的是主權(quán)層面的問題，中央政府授予香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)，講的是主權(quán)行使層面的問題。中央政府的全面管治權(quán)是授權(quán)香港特別行政區(qū)實行高度自治的前提和基礎(chǔ)，授予香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)是中央政府對香港特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的體現(xiàn)，兩者相互聯(lián)系、內(nèi)在一致，任何情況下都不能將這兩者割裂開來、對立起來。

維護國家安全是“一國兩制”的核心要義。“一國”是“兩制”的基礎(chǔ)和前提，“兩制”從屬和派生于“一國”?！耙粐弊钪匾囊?，就是維護國家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，維護國家安全、發(fā)展利益。國家安全得不到保障，香港的長期繁榮穩(wěn)定也無從談起。香港自回歸之日起就重新納入國家治理體系，中央政府對維護香港特別行政區(qū)的憲制秩序負有最大責任，對“一國兩制”的全面準確貫徹落實和香港基本法的正確實施負有最大責任。

國家安全立法屬于國家立法權(quán)，中央政府通過香港基本法第23條授予香港特別行政區(qū)維護國家安全的部分立法權(quán)，并不改變國家安全立法屬于中央事權(quán)的屬性，也并不因此喪失在維護國家安全方面應(yīng)有的責任和權(quán)力。在香港特別行政區(qū)維護國家安全面臨嚴峻局勢且無法自行完成維護國家安全有關(guān)立法的情況下，全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)，根據(jù)憲法賦予的權(quán)力作出有關(guān)決定，就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制問題作出原則性規(guī)定，并授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會制定相關(guān)法律，是“沒有選擇的選擇”，是直接而有效防控國家安全風險的當務(wù)之急，是確保香港長期繁榮穩(wěn)定和長治久安的治本之策，是在國家憲法和香港基本法的軌道上推進維護國家安全制度建設(shè)的重要舉措，是為“一國兩制”香港實踐行穩(wěn)致遠筑牢制度根基。

維護國家安全，只有“一國”之責，沒有“兩制”之分，香港特別行政區(qū)與祖國內(nèi)地維護的是同一主體即中華人民共和國的國家安全，香港特別行政區(qū)與祖國內(nèi)地維護國家安全的標準理應(yīng)是統(tǒng)一的。

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，有充足的國家憲法和香港基本法的法理依據(jù)。十三屆全國人大三次會議審議通過的《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，是根據(jù)國家憲法第三十一條、第五十二條、第五十四條和第六十二條第二項、第十四項、第十六項的規(guī)定以及香港基本法的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)國家安全法第十一條第二項、第四十條第三項的有關(guān)規(guī)定，充分考慮維護國家安全的現(xiàn)實需要和香港特別行政區(qū)的具體情況，就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制作出的制度安排。這一制度安排，符合國家憲法規(guī)定和國家憲法原則，與香港基本法有關(guān)規(guī)定是一致的，將有效地維護香港特別行政區(qū)國家安全，有力地鞏固和拓展“一國兩制”的法治基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。同時，從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，也是為了貫徹落實中共十八大和十九大所提出為堅持和完善“一國兩制”制度體系而要“逐步完善國家憲法和香港基本法實施的相關(guān)制度和機制”，以及中共十九屆四中全會所提出為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而要“建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制”重要指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。

為“香港明天更好”贏得更大發(fā)展空間

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，其具體推進的“路線圖”是什么？它與預(yù)定的香港特別行政區(qū)第23條的本地立法又是什么關(guān)系？

對此，全國人大常委會副委員長王晨向十三屆全國人大三次會議作關(guān)于《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定（草案）》的說明時進行了明晰的闡釋。

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，包括十三屆全國人大三次會議審議通過的《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》以及其后授權(quán)全國人大常委會就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制制定的相關(guān)法律，其主要防范、制止和懲治的是香港特別行政區(qū)在維護國家安全方面最突出、最核心的四個問題：分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實施恐怖活動、外國和境外勢力干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)，并不會對香港居民的合法權(quán)益造成任何沖擊和損害。而且，從本質(zhì)上說，維護國家安全同尊重保障人權(quán)，從根本上來說是一致的。依法有效防范、制止和懲治危害國家安全的極少數(shù)違法犯罪行為，是為了更好地保障香港絕大多數(shù)居民的生命財產(chǎn)安全，更好地保障基本權(quán)利和自由。

中央政府始終堅持“一國兩制”方針政策，任何維護國家安全的工作和執(zhí)法，都必須嚴格依照法律規(guī)定、符合法定職權(quán)、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權(quán)益，即香港居民依法享有的言論、新聞、出版、集會等自由不受干預(yù)，日常生活不會受到影響，財產(chǎn)安全繼續(xù)得到切實保障，不僅不會影響到香港居民依法所享有的各項權(quán)利和自由，而且會使香港居民的合法權(quán)利和自由在安全環(huán)境下得到更好行使?！耙粐鴥芍啤狈结樥卟粫?，香港實行的資本主義制度不會變，高度自治不會變，法律制度不會變，外國投資者在香港的利益將繼續(xù)依法得到保護。

在國家安全得到切實保障的情況下，香港必將發(fā)展得越來越好。一如國務(wù)院副總理、中央港澳工作協(xié)調(diào)小組組長韓正在全國兩會期間參加港澳地區(qū)全國政協(xié)委員聯(lián)組會時所明確指出的那樣—“從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，是中央基于香港局勢作出的慎重決策，針對的是分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為以及外部勢力干預(yù)香港事務(wù)。依法懲治搞‘港獨‘黑暴等的極少數(shù)人，堅決反對外來干涉，是為了維護絕大多數(shù)香港市民的合法權(quán)益和切身利益，保障香港的長治久安和繁榮穩(wěn)定。”

從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，是堵塞香港特別行政區(qū)在維護國家安全方面法律漏洞的必要之舉，充分體現(xiàn)了中央政府維護國家安全的堅強意志和堅定決心，充分體現(xiàn)了對香港特別行政區(qū)整體利益和香港同胞根本福祉的堅決維護和最大關(guān)愛。只有國家安全的根基牢固，社會大局穩(wěn)定，才能夠解決香港特別行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善等深層次矛盾問題，才能充分發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢和治理效能，才能為“香港明天更好”贏得更大發(fā)展空間。

展望未來，我們相信香港特別行政區(qū)在國家安全立法的保障下，能夠在實踐中逐步健全和完善“一國兩制”制度體系，譜寫出經(jīng)濟繁榮發(fā)展、市民幸福生活的新篇章，繼續(xù)為中華民族的偉大復(fù)興作出獨特而重要的貢獻。“一國兩制”這艘航船必將沿著正確的航向乘風破浪、行穩(wěn)致遠！

齊鵬飛 中國人民大學(xué)臺港澳研究中心主任、全國港澳研究會副會長