非繳費(fèi)型養(yǎng)老金：“艾倫條件”下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與改革出路*

鄭秉文

“非繳費(fèi)型養(yǎng)老金”是指來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老金，是相對(duì)于繳費(fèi)型養(yǎng)老金而言的另一種養(yǎng)老金形式。 而繳費(fèi)型養(yǎng)老金是指國(guó)家以立法的名義建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。 聯(lián)合國(guó)和世界銀行常將“非繳費(fèi)型養(yǎng)老金”稱之為“社會(huì)養(yǎng)老金”，世界銀行還將其稱為“零支柱”養(yǎng)老金[1]，在有些國(guó)家，它也被稱為“國(guó)家養(yǎng)老金”。 從資格條件上講，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金一般可分為家計(jì)調(diào)查式和普惠式；從待遇計(jì)發(fā)方式上，可分為定額式和最低養(yǎng)老金補(bǔ)差式；從歷史淵源和發(fā)展現(xiàn)狀看，它最早誕生于1891 年的丹麥，只比其鄰居德國(guó)首創(chuàng)的繳費(fèi)型養(yǎng)老金晚兩年，最近的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金是2013 年誕生于中國(guó)香港特別行政區(qū)的公共福利金。 截至2014 年，全球已有113 個(gè)經(jīng)濟(jì)體建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度[2]。

從上述定義看，中國(guó)目前似乎還不存在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，討論這個(gè)話題顯然不合時(shí)宜，因?yàn)樵谶^去5 年里，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，社會(huì)保險(xiǎn)階段性降費(fèi)持續(xù)至今，去年加大降費(fèi)力度并實(shí)施“雙降”[3]。由于新型冠狀肺炎疫情爆發(fā)，今年第1 季度生產(chǎn)生活秩序受到巨大沖擊，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，中央再次決定實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)階段性減免[4]。 其實(shí)不然，中國(guó)目前有一支非繳費(fèi)型養(yǎng)老金：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

本文的任務(wù)是研究城鄉(xiāng)居保的昨天、今天和明天，即從老農(nóng)保到新農(nóng)保、再到城鄉(xiāng)居保的歷史嬗變及其背后的基本動(dòng)因，研究城鄉(xiāng)居保中作為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的基礎(chǔ)養(yǎng)老金當(dāng)前存在的基本問題和未來改革選項(xiàng)。

一、問題的提出：城鄉(xiāng)居保投資改革的深遠(yuǎn)意義

建立于2009 年的城鄉(xiāng)居保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，采取的也是統(tǒng)賬結(jié)合模式，其養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。 其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金沒有形成資金池，每年直接由政府全額支付；賬戶養(yǎng)老金由個(gè)人繳費(fèi)形成，地方提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，共同形成賬戶養(yǎng)老基金，實(shí)行完全積累制，2009 年以來累計(jì)余額達(dá)7250 億元[5]；統(tǒng)籌水平以縣市統(tǒng)籌為主，全部存儲(chǔ)在地方銀行，以金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息，低于同期CPI 水平，處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中；重要的是，賬戶基金在委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資之前，從理論上講，存在著隨時(shí)被用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金的可能性，這就意味著制度正處于“搖擺”之中，DC 型①DC 型，即繳費(fèi)確定型( defined contributions)；后文DB 型，即給付確定型(defined benefit)。完全積累制的個(gè)人賬戶有可能像城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶那樣，存在著走向名義賬戶的潛在“風(fēng)險(xiǎn)”。 但是，隨著賬戶養(yǎng)老基金投資改革在2020 年逐漸完成，這個(gè)可能性幾乎將不復(fù)存在。

(一)投資改革使非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度模式趨于定型

為貫徹落實(shí)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(國(guó)發(fā)〔2015〕48 號(hào))精神，2018 年和2019 年人力資源與社會(huì)保障部(以下簡(jiǎn)稱“人社部”，省級(jí)廳簡(jiǎn)稱為“人社廳”)和財(cái)政部連續(xù)聯(lián)合印發(fā)了3 個(gè)文件，即《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》(人社部發(fā)〔2018〕21 號(hào))、《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資工作的通知》(人社部發(fā)〔2018〕47 號(hào))、《關(guān)于確定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資省(區(qū)、市)啟動(dòng)批次的通知》(人社廳發(fā)〔2019〕33 號(hào))，明確規(guī)定各省(區(qū)、市)城鄉(xiāng)居?；鸱秩瓿晌泻灱s和啟動(dòng)投資體制：第一批9 個(gè)省份于2018 年底之前完成，第二批9 個(gè)省份于2019 年底之前啟動(dòng)完成委托和啟動(dòng)投資，第三批是余下的14 個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌單位作為最后一批將于2020 年底之前完成。 屆時(shí)，全國(guó)所有省份的城鄉(xiāng)居保基金委托投資全部啟動(dòng)實(shí)施。 目前，人社部和財(cái)政部與受托機(jī)構(gòu)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)三部門建立起良好的互動(dòng)機(jī)制，預(yù)計(jì)2020 年底，全國(guó)范圍的城鄉(xiāng)居保基金委托投資機(jī)制全部建立。 截至2020 年3 月31 日，全國(guó)已有19 個(gè)省份與全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)簽署了委托投資合同，合同額為2100 億元②全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)提供數(shù)據(jù)。，進(jìn)展情況良好，甚至在新冠肺炎疫情期間也實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

盡管城鄉(xiāng)居保委托投資的是當(dāng)期個(gè)人繳費(fèi)形成的賬戶基金，但這對(duì)城鄉(xiāng)居保制度建設(shè)而言具有深遠(yuǎn)意義：一是提高賬戶基金收益率，跑贏通脹率，強(qiáng)化賬戶養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性能力；二是在一定程度上提高參保人的繳費(fèi)積極性，有利于擴(kuò)大制度覆蓋面和激勵(lì)參保人選擇較高繳費(fèi)檔次，有益于未來提高賬戶養(yǎng)老金的替代率水平；三是個(gè)人賬戶資金從繳費(fèi)、投資到給付建立起一個(gè)完整的“閉環(huán)系統(tǒng)”，賬戶記賬利率從此為真實(shí)收益率，意味著城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶體系轉(zhuǎn)型為“真正”的DC 型完全積累制，不僅建立起較為標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)賬積累的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度體系，而且城鄉(xiāng)居保賬戶養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場(chǎng)，為資本市場(chǎng)增添了一支長(zhǎng)期投資基金；四是賬戶資金實(shí)施投資建立起來的“閉環(huán)系統(tǒng)”相當(dāng)于建立起一道“防火墻”，被“挪用”于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的可能性將幾乎不存在，基礎(chǔ)養(yǎng)老金從此可名正言順地被稱為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金；五是城鄉(xiāng)居保的“DC 型完全積累制+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”制度模式在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將趨于穩(wěn)定和定型，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“NDC(個(gè)人賬戶)+DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的混合型制度相比，城鄉(xiāng)居保的“FDC(實(shí)賬積累)+非繳費(fèi)型養(yǎng)老金”的制度選擇在做實(shí)個(gè)人賬戶上一步到位，實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的初衷。

(二)城鄉(xiāng)居保的制度屬性須重新界定

為了減少改革阻力，此次實(shí)施投資改革除采取上述“三年分批進(jìn)入”措施以外，還采取“增量改革為主”的漸進(jìn)方式，2017 年及之后每年當(dāng)期新增結(jié)余的80%用于開展委托投資。 隨著時(shí)間的推移，未來幾年里，7 千多億的存量個(gè)人賬戶資金也將逐漸進(jìn)入委托投資體制。 屆時(shí)，完全來自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金將逐漸制度化，這就將一個(gè)“老話題”再次推向前臺(tái)，即統(tǒng)賬結(jié)合的城鄉(xiāng)居保的制度屬性究竟是保險(xiǎn)制度還是福利制度。

眾所周知，城鄉(xiāng)居保在名義上是“保險(xiǎn)”制度，但本質(zhì)上是“福利”制度，是幾乎沒有家計(jì)調(diào)查和資格限制的一項(xiàng)福利制度，其在形式上與統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“城鎮(zhèn)職?！?很相似，但從根本上講，“此統(tǒng)賬結(jié)合”非“彼統(tǒng)賬結(jié)合”，它們之間存在天壤之別。 在融資方式上，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金在結(jié)構(gòu)上占大頭的是來自轉(zhuǎn)移支付的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，來自個(gè)人繳費(fèi)的賬戶養(yǎng)老金比重很小，所以，從整體上看，城鄉(xiāng)居保幾乎不存在與個(gè)人繳費(fèi)的精算聯(lián)系，沒有權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等原則要求，與“真正”的保險(xiǎn)制度相去甚遠(yuǎn)，是一個(gè)地道的福利制度。

正是由于上述原因，城鄉(xiāng)居保存在的一些問題逐漸顯露：一是在參保人和決策者那里，城鎮(zhèn)職保自然成為城鄉(xiāng)居保的參照和標(biāo)桿，兩個(gè)制度板塊在理念上均置于社會(huì)保險(xiǎn)的邏輯之下，在治理方式上必然存在一定沖突；二是在社會(huì)輿論和普羅大眾那里，城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金水平自然要攀比城鎮(zhèn)職保，城鄉(xiāng)居保參保人很容易導(dǎo)致心理落差；三是從財(cái)政負(fù)擔(dān)角度看，未來幾十年里，城鄉(xiāng)居保替代率與城鎮(zhèn)職保“拉平”的可能性幾乎沒有，但其基本訴求將成為城鄉(xiāng)居保的焦點(diǎn)之一；四是城鄉(xiāng)居保參保人必將經(jīng)歷一個(gè)從滿意到比較滿意、再到不滿意的過程，2009 年建立新農(nóng)保時(shí)農(nóng)民歡呼政府打破千百年來“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，但當(dāng)?shù)诙?、三年他們沒有看到像城鎮(zhèn)職保那樣每年上調(diào)待遇水平時(shí)就逐漸開始產(chǎn)生不滿。2012 年公布的一項(xiàng)對(duì)內(nèi)蒙古、河南、福建、陜西和重慶的問卷調(diào)查結(jié)果顯示[6]，在對(duì)城鎮(zhèn)職保、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等四個(gè)制度詢問“能否滿足生活需要”和“您領(lǐng)的養(yǎng)老金是否公平”這兩個(gè)問題時(shí)，回答“不能滿足”和“不公平”的百分比分別依次是30.1%和42.4%、78.9%和20.2%、56.0%和48.1%、3.8%和14.0%，其中，認(rèn)為新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“不能滿足”和“不公平”的比例都名列前茅。

多年來，許多學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)居保的屬性提出質(zhì)疑，認(rèn)為目前制度屬性“名不符實(shí)”的模糊狀態(tài)不利于其長(zhǎng)期發(fā)展。 例如，有學(xué)者一針見血地指出[7]，城鄉(xiāng)居保明顯存在著制度定位不準(zhǔn)確、過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼等制度結(jié)構(gòu)問題，并從創(chuàng)立之初就埋下不可持續(xù)的隱患，因此，城鄉(xiāng)居保是社會(huì)保險(xiǎn)制度還是“準(zhǔn)普惠型”的國(guó)民年金制度，明確其制度屬性是首要任務(wù)。 這既涉及公平效率觀，又涉及制度定位和價(jià)值取向。 如果作為一項(xiàng)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，怎樣降低制度過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼是最關(guān)鍵的問題，只有通過減輕財(cái)政依賴才能實(shí)現(xiàn)制度的健康良性發(fā)展。 還有學(xué)者從公共物品理論角度分析城鄉(xiāng)居保的屬性[8]，認(rèn)為城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在明顯區(qū)別，后者是一項(xiàng)以國(guó)民身份為資格條件的、普惠式的制度安排，具有顯著的非排他性特征(盡管有一定的競(jìng)爭(zhēng)性和擁擠性)，因而具有公共產(chǎn)品的屬性，它不僅具有緩解農(nóng)村老年貧困和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的直接效用，還具有縮小城鄉(xiāng)差距的間接效用，并由此產(chǎn)生相當(dāng)程度的外溢性，因此，城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的功能應(yīng)堅(jiān)持公共服務(wù)均等化原則和適度性原則。 還有學(xué)者分析了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的共同特點(diǎn)[9]，認(rèn)為他們的晚年真正需要的收入保障是非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，而目前城鄉(xiāng)居保就是一個(gè)不折不扣的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，其本質(zhì)具有一定是“福利”性的，而非“保險(xiǎn)”性的。

(三)城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”的思考

城鄉(xiāng)居保的制度屬性是個(gè)深層次問題，表面上存在的是城鄉(xiāng)居保與城鎮(zhèn)職保之間的巨大待遇差，對(duì)此，媒體在多年前就有過報(bào)道。 例如，廣州市退休職工養(yǎng)老金每月2833 元[10]，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)最高才每月686.50 元，僅為廣州職工養(yǎng)老金平均水平的24%。 如果以城鄉(xiāng)居保最低的81.2 元計(jì)算，廣州職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平超過城鄉(xiāng)居保近35 倍。 針對(duì)城鄉(xiāng)居保的融資結(jié)構(gòu)主要來自財(cái)政這一現(xiàn)實(shí)，一位學(xué)者型官員在大量基層調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出一些成熟的想法[11]，認(rèn)為城鄉(xiāng)居保的福利化程度已超過90%，福利剛性使得城鄉(xiāng)居保與建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的初衷越行越遠(yuǎn)，過度福利化使財(cái)政壓力增大，城鄉(xiāng)居保攀比城鎮(zhèn)職保的高待遇將不可避免。 在基層調(diào)研中常常聽到很多基層政府反映，要求“同城同待遇、同制度同待遇”的呼聲越來越高，地方財(cái)政壓力很大，希望中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度。 該學(xué)者型官員發(fā)出城鄉(xiāng)居?！跋蚝翁幦ァ敝畣?，呼吁城鄉(xiāng)居保完全福利化的情況不符合目前中國(guó)國(guó)情，也是不可持續(xù)的，城鄉(xiāng)居保不能丟棄個(gè)人和家庭的基本養(yǎng)老責(zé)任，為此提出將城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”、將現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改名為“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度”的建議。

筆者認(rèn)為，既然投資改革之后，城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金“非繳費(fèi)型”養(yǎng)老金地位將逐漸定型，并與保險(xiǎn)制度漸行漸遠(yuǎn)，為進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)居保的制度屬性和功能定位，同時(shí)也為進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政的預(yù)算約束，防止福利剛性及其進(jìn)一步泛化，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金適時(shí)改為“養(yǎng)老津貼”不失為一個(gè)長(zhǎng)治久安的改革趨勢(shì)。

本文接下來的安排是，第二部分以梳理文獻(xiàn)的方式對(duì)老農(nóng)保的誕生、停擺和退出進(jìn)行回顧和評(píng)述，提出老農(nóng)保退出和新農(nóng)保引入非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金的根本原因之一在于受到艾倫條件的約束，出于制度重新定位的考慮，提出將基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼的設(shè)想。 第三部分在評(píng)介基本收入理論和介紹該理論試驗(yàn)情況的基礎(chǔ)上對(duì)基本收入和養(yǎng)老津貼的關(guān)系進(jìn)行辨析。 第四部分運(yùn)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的心理賬戶原理闡述城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義，認(rèn)為它將有利于穩(wěn)定參保人的心理預(yù)期和制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。 第五部分是結(jié)束語，對(duì)艾倫條件約束、基本收入理論、心理賬戶原理、養(yǎng)老津貼制度這四個(gè)關(guān)鍵詞在本文中的邏輯關(guān)系做一簡(jiǎn)單總結(jié)。

二、文獻(xiàn)與理論：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與“艾倫條件”約束

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的引入要求許多其他制度建設(shè)予以配套，許多社會(huì)領(lǐng)域的制度建設(shè)就是從零開始的，從試點(diǎn)到全面鋪開，逐漸推向全國(guó)。 社會(huì)保障領(lǐng)域也大致經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程，絕大部分制度從建立到發(fā)展，一直運(yùn)行至今。 但似乎只有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了起起落落的曲折發(fā)展道路：1986 年老農(nóng)保開始試點(diǎn)，1992 年正式推出，1999 年出現(xiàn)停滯，2009 年建立新農(nóng)保，2011 年建立城鎮(zhèn)居保，2014 年新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居保合并為城鄉(xiāng)居保，2018 年開始實(shí)施投資，2020 年全國(guó)范圍完成投資體制改革，至此，城鄉(xiāng)居保趨于定型。 在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度35 年的發(fā)展歷史中，1999 年老農(nóng)保經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)10 年的停滯期，新農(nóng)保2009 年建立前后又經(jīng)歷多年的“新”“老”兩個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度疊加、銜接、更迭。 在同一社會(huì)政策領(lǐng)域出現(xiàn)如此曲折并最終“新”“老”兩個(gè)制度版本實(shí)現(xiàn)更替，這在中國(guó)改革開放史上是不多見的。

(一)DC 型完全積累制老農(nóng)保的誕生與停擺

老農(nóng)保的啟動(dòng)始于1986 年國(guó)務(wù)院在江蘇召開的“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”，會(huì)上確定由民政部牽頭在發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，次年選擇了19 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，參加人數(shù)90 萬人左右。 1991 年正式頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔1991〕33 號(hào))標(biāo)志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革拉開序幕，這是中國(guó)社會(huì)保障史上具有重要意義的一個(gè)文件，它再次明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部負(fù)責(zé)。 次年，民政部印發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(民辦發(fā)〔1992〕2 號(hào))，規(guī)定資金籌集以農(nóng)民個(gè)人繳納為主，月標(biāo)準(zhǔn)從2 元到20 元共10 檔，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策支持，繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，由縣級(jí)政府統(tǒng)一管理，購(gòu)買國(guó)債或存入銀行；60 歲開始根據(jù)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。 在隨后兩年里，民政部接連印發(fā)13 個(gè)文件，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的界限、農(nóng)?；鹳?gòu)買國(guó)債和管理費(fèi)的提取等也做了規(guī)定[12]。 據(jù)此，個(gè)人賬戶式完全積累制的老農(nóng)保制度框架基本成型，可以說，這是一個(gè)“準(zhǔn)”DC 型完全積累制的制度，從本質(zhì)上講是一個(gè)自愿參加、自我儲(chǔ)蓄型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

在制度建立之初，老農(nóng)保覆蓋人數(shù)不斷擴(kuò)大，截至1995 年已覆蓋30 個(gè)省份1400 多個(gè)縣市，26 個(gè)省份制訂了地方法規(guī)，參保人數(shù)近5000 萬人[13]。 到1999 年，全國(guó)參加老農(nóng)保人數(shù)超過8000 萬人，累計(jì)收取保險(xiǎn)基金184 億元；1998 年向60 萬人發(fā)放養(yǎng)老金2.5 億元，人均42 元[14]。 但在1999 年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》(國(guó)發(fā)〔1999〕14 號(hào))正式發(fā)布并指出，“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。 對(duì)民政系統(tǒng)原來開展的‘農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)’，要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！边@個(gè)文件意味著老農(nóng)保不得不停辦。

在老農(nóng)?！巴＾k”10 年之后的2009 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕32 號(hào))發(fā)布，這標(biāo)志著老農(nóng)保即將退出歷史舞臺(tái)，效仿城鎮(zhèn)職保的統(tǒng)賬結(jié)合型新農(nóng)保開始履行其歷史使命，非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金正式引入并運(yùn)行至今。

(二)學(xué)界對(duì)老農(nóng)保退出歷史舞臺(tái)的不同解析

學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因進(jìn)行了分析，有代表性的觀點(diǎn)可歸納為以下八種。

一是機(jī)構(gòu)改革論[15]，認(rèn)為1998 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原來民政部門制訂并管理的老農(nóng)保統(tǒng)一交由社保部門負(fù)責(zé)，兩個(gè)部門之間對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇出現(xiàn)分歧，后者認(rèn)為“國(guó)家不該出面舉辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，即對(duì)回歸以家庭社區(qū)養(yǎng)老還是社會(huì)養(yǎng)老的看法與理念存在不同的看法。

二是管理體制論[16]，認(rèn)為管理體制是決定社會(huì)保障制度效率乃至成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而基金管理體制顯得更為重要。 城市的社保制度是由中央政府通過社會(huì)保障部統(tǒng)一管理，但農(nóng)村社保基金則由地方各級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)來管理，管理層級(jí)太低，既不能解決基金的增值保值，又不能很好地解決監(jiān)管問題，同時(shí)，由于管理不正規(guī)，鏈條很長(zhǎng)，基金被挪用和揮霍的情況很嚴(yán)重，很普遍。

三是基金貶值論[9][17]，認(rèn)為在通貨膨脹嚴(yán)重的20 世紀(jì)90 年代，老農(nóng)保基金嚴(yán)重貶值，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)太低，購(gòu)買力水平十分低下，農(nóng)民繳費(fèi)10 年后每月領(lǐng)取養(yǎng)老金只有4.70 元，15 年后每月是9.90 元，如果再考慮管理費(fèi)增加、銀行利率下調(diào)、通貨膨脹等因素就更少了，不能起到保障作用。 從1986 年到1998 年，經(jīng)過10 多年的積累，人均基金只有180 元。

四是金融風(fēng)險(xiǎn)論[18]，認(rèn)為老農(nóng)保隱藏著較大的金融和支付風(fēng)險(xiǎn)。 制度建立之初，為吸引農(nóng)民參保，政策設(shè)計(jì)上規(guī)定了8.8%的預(yù)期回報(bào)率，當(dāng)時(shí)通貨膨脹率達(dá)6%左右，1993 年曾調(diào)至12%，但后來隨著銀行利率的下調(diào)，基金分段計(jì)息的利率不得不一再下調(diào)，由年復(fù)利6.8%下調(diào)到5%，到1999 年降到2.5%。如果利率不下降，制度將面臨較大的支付風(fēng)險(xiǎn)，一些銀行遭受嚴(yán)重利息損失，但下降的結(jié)果和政策的波動(dòng)導(dǎo)致參保農(nóng)民對(duì)制度失去信心，參保人的利益被嚴(yán)重?fù)p害，參保積極性受到極大挫傷。

五是資源結(jié)構(gòu)論[19]，認(rèn)為老農(nóng)保制度是1994 年財(cái)稅體制改革之前的產(chǎn)物，其資源結(jié)構(gòu)是資金資源的位置在“塊”上，跟地方政府的組織資源結(jié)合比較緊密，從而牽制民政系統(tǒng)，其基金管理權(quán)限就只能沉淀在基層政府，而新農(nóng)保階段的資源結(jié)構(gòu)是資金資源的位置在“條”上，與職能部委的權(quán)威性資源結(jié)合在一起，能保證地方政府按照“條”的意思采取行動(dòng)，基金管理權(quán)限也保持在“條”上，因此，新、老農(nóng)保在試點(diǎn)層次、覆蓋主要目標(biāo)群體、資金管理網(wǎng)絡(luò)、資源注入能力、政策的一般化能力等五個(gè)方面存在明顯不同，于是在中國(guó)就出現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從老農(nóng)保到新農(nóng)保的政策轉(zhuǎn)化。

六是政府責(zé)任缺失論[20]，認(rèn)為老農(nóng)保的根本缺陷在于政府責(zé)任缺位，國(guó)家責(zé)任與社會(huì)公平是建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然選擇。 政府責(zé)任主要表現(xiàn)在明確財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性是增強(qiáng)繳費(fèi)激勵(lì)性的重要保證，應(yīng)將財(cái)政補(bǔ)貼率替代繳費(fèi)率，并將現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金模式轉(zhuǎn)換為現(xiàn)收現(xiàn)付制財(cái)政補(bǔ)貼模式。

七是發(fā)展階段論[21]，認(rèn)為老農(nóng)保的失敗與新農(nóng)保的最終被肯定，除了制度本身的特征以外，更深層次的原因在于制度需求與制度供給是否達(dá)到一定程度的契合，新農(nóng)保正式建立在2009 年，而不是1999年或1989 年，是因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展到了需求這項(xiàng)制度的階段，經(jīng)濟(jì)上也具備滿足這項(xiàng)制度需求的能力，就是說，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷不能脫離或者超越中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，既要遵循世界社會(huì)保障發(fā)展的一般規(guī)律，又將帶有明顯的中國(guó)特色。

八是制度供給低效論[22]，認(rèn)為老農(nóng)保繳費(fèi)激勵(lì)性很差，因?yàn)榧w補(bǔ)助沒有制度保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展很不平衡，難以成為集體補(bǔ)助的制度化來源；積累模式上單設(shè)個(gè)人賬戶，優(yōu)點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)清晰，但缺點(diǎn)是沒有統(tǒng)籌賬戶，這與家庭養(yǎng)老沒有本質(zhì)區(qū)別；基金保值增值能力乏力，縮水不可避免。 因此，老農(nóng)保的制度需求與制度供給處于不均衡狀態(tài)，是一種低效率的制度安排。

(三)“艾倫條件”對(duì)“新”“老”農(nóng)保嬗變的三個(gè)深層解釋

筆者歸納的上述八種觀點(diǎn)很可能掛一漏萬，但這些從不同角度對(duì)老農(nóng)保做出的評(píng)價(jià)、對(duì)“新”“老”農(nóng)保更迭的深層原因所做的解析都很有啟發(fā)性，他們見仁見智，均反映出20 世紀(jì)90 年代老農(nóng)保從誕生到退出的一些基本情況和基本原因。 也許是所有原因形成合力、共同發(fā)揮作用的結(jié)果，最終導(dǎo)致老農(nóng)保不得不被叫停。

這里，我們不妨增加一個(gè)新的視角來做進(jìn)一步分析。 從經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，老農(nóng)保的淡出也好，新農(nóng)保的誕生也罷，甚至今天城鄉(xiāng)居保投資改革也算在內(nèi)，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度35 年的變遷史可用一個(gè)定理予以解釋，那就是艾倫條件：在GDP 高速增長(zhǎng)并帶動(dòng)社會(huì)平均工資高速增長(zhǎng)的條件下，建立個(gè)人賬戶式的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老金制度必定是不受歡迎的。 因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，根據(jù)艾倫條件[23]，作為生物收益率的社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率與人口自然增長(zhǎng)率二者之和大于實(shí)際利率時(shí)，DC 型完全積累制的養(yǎng)老金制度就必定不劃算，這時(shí)，DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制則是有效率的，可實(shí)現(xiàn)資源配置的代際帕累托最優(yōu)。 改革開放40 年來，中國(guó)GDP 年均增長(zhǎng)率為9.5%，按不變價(jià)格計(jì)算比1978 年增長(zhǎng)了34 倍；在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶動(dòng)下，全國(guó)居民人均可支配收入從1978 年的人均171 元提高到2019 年的30733 元，扣除價(jià)格因素，增長(zhǎng)了23 倍，年均增長(zhǎng)率超過8.5%[24]；同期中國(guó)人口年均自然增長(zhǎng)率為0.9%[25]；相比之下，農(nóng)?；鹪阢y行協(xié)議存款的利率扣除通脹因素之后大約處于2%～3%左右，大大低于生物收益率，他們之間存在6 至7 個(gè)百分點(diǎn)的差距，作為鎖定60 歲退休年齡的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄，在復(fù)利的作用下，距離滿足艾倫條件相去甚遠(yuǎn)，這是“老農(nóng)保”難以“存活”下去的根本原因。

概而言之，艾倫條件作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)定理，可以從另一個(gè)側(cè)面對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度35 年歷史嬗變的三次重要變革做出很有說服力的解釋。

第一次是1999 年老農(nóng)保被“叫?！?。 很顯然，這個(gè)決策是正確的，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的“止損”也是及時(shí)的，是不得已而為之，感情不能代替和超越經(jīng)濟(jì)規(guī)律。 在20 世紀(jì)80 年代中期，從決策層到全社會(huì)，幾乎沒有人會(huì)預(yù)測(cè)到中國(guó)GDP 增長(zhǎng)率和人均收入會(huì)如此高速增長(zhǎng)，以至于DC 型完全積累制養(yǎng)老金會(huì)如此之無效率。 在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，艾倫條件是不可能被滿足的：一是1993 年開始醞釀的財(cái)稅體制改革幾乎貫穿整個(gè)90 年代，重新劃分中央和地方的財(cái)稅關(guān)系是中華人民共和國(guó)成立以來實(shí)施的一場(chǎng)深刻的歷史變革，在從包干制改為分稅制的轉(zhuǎn)型過程中沒有精力、更沒有能力去考慮對(duì)老農(nóng)保提供足夠的財(cái)政補(bǔ)貼。 須知，從1983 年人民公社制取消、農(nóng)村合作醫(yī)療制度即刻崩塌，到2003 年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立，在長(zhǎng)達(dá)20 年里沒有財(cái)政能力建立醫(yī)療保險(xiǎn)(或曰名存實(shí)亡，當(dāng)時(shí)農(nóng)村合作醫(yī)療參保比例只剩下9.5%，79.1%的農(nóng)村居民沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn))①2003 年衛(wèi)生部統(tǒng)一組織安排了全國(guó)范圍的第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查。 在被調(diào)查者中，參加合作醫(yī)療的占9.5%，參加其他各種社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的占3.1%，購(gòu)買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的占8.3%，沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn)的占79.1%。 見2003 年國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)研究系列報(bào)告之一：《第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查分析報(bào)告》，衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息中心，2004 年9 月，第15 頁。，農(nóng)民連眼下看病都沒有醫(yī)保報(bào)銷制度，遑論“遠(yuǎn)水不解近渴”的養(yǎng)老保險(xiǎn)。 二是個(gè)人賬戶資金除了存銀行外沒有任何其他金融工具實(shí)現(xiàn)保值增值，當(dāng)時(shí)資本市場(chǎng)剛剛建立，甚至中國(guó)證監(jiān)會(huì)的組建與民政部印發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(民辦發(fā)〔1992〕2 號(hào))都發(fā)生在同一年，即1992 年。 三是當(dāng)時(shí)正值1997 年東亞金融危機(jī)沖擊余波未盡之時(shí)，叫停老農(nóng)保將有益于阻絕危機(jī)“傳染”到國(guó)內(nèi)的鏈條，各級(jí)財(cái)政平衡十分吃緊，正是由于這個(gè)原因1999 年才建立起全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)。

第二次是2009 年建立新農(nóng)保，將非繳費(fèi)型養(yǎng)老金引入并作為制度主體。 這個(gè)制度設(shè)計(jì)所針對(duì)的正是為了避免重蹈老農(nóng)保違背艾倫條件的覆轍，用財(cái)政性的、“現(xiàn)收現(xiàn)付”的辦法來避開艾倫條件的約束。于是，新農(nóng)保成功了。 從新老兩個(gè)制度銜接的及時(shí)性來看，在2009 年建立新農(nóng)保也是適時(shí)的，用一官媒報(bào)道的案例可以佐證[26]，黑龍江一趙姓退休者，2004—2006 年領(lǐng)取的三年養(yǎng)老金總計(jì)只有28.60 元，平均到每月只有0.79 元，長(zhǎng)達(dá)十幾年的退休金存儲(chǔ)結(jié)果使其購(gòu)買力受到了嚴(yán)重侵蝕，用趙姓農(nóng)民自己的話來說，這點(diǎn)錢“還不夠來回路費(fèi)錢”，“一看那么少，我就不愿意去領(lǐng)了?！边€有一個(gè)“月領(lǐng)3 毛”的案例[27]，黑龍江一張姓農(nóng)民2005 年退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只有3 毛錢。

第三次是此次啟動(dòng)的城鄉(xiāng)居?；鹜顿Y改革。 盡管參保人每年繳費(fèi)規(guī)模不大，賬戶養(yǎng)老金的比例很小，但面臨的通脹貶值風(fēng)險(xiǎn)依然不小，與28 年前的1992 年相比，我們畢竟有了資本市場(chǎng)——盡管它存在這樣那樣的問題，與10 年前的2010 年養(yǎng)老金能否“入市”投資的輿論環(huán)境和認(rèn)知水平相比②2010 年，筆者撰寫的關(guān)于建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制的內(nèi)部研究報(bào)告得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志的批示，由此啟動(dòng)了投資體制改革，但由于種種原因，“2011 改革”無果而終，其具體細(xì)節(jié)過程詳見參考文獻(xiàn)[28]。[28]，今天我們畢竟沒有了這些觀念上的束縛和無休止?fàn)幷摰睦_，實(shí)行市場(chǎng)化和專業(yè)化的投資體制是為了提高收益率，最大限度地滿足艾倫條件。

概而言之，從1986 年試點(diǎn)開始，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷背后是一只看不見的手在發(fā)揮作用，決策者下意識(shí)地始終圍繞如何滿足艾倫條件而曲折前行，這是一個(gè)摸著石頭過河的“不斷試錯(cuò)”過程，其中我們積累了經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也有教訓(xùn)。

(四)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的引入對(duì)“艾倫條件”的三個(gè)印證

在中共中央決定暫緩發(fā)展老農(nóng)保之后，參保人數(shù)從1998 年的8025 萬人減少到2001 年的5000 多萬人，除少數(shù)城市外，絕大多數(shù)地區(qū)陷入停頓狀態(tài)[29]。 2003 年啟動(dòng)建立新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”)，籌資標(biāo)準(zhǔn)是參保農(nóng)民每人每年繳費(fèi)10 元，地方財(cái)政給予補(bǔ)助10 元。 地方一些政府受到建立新農(nóng)合的激勵(lì)，紛紛開始自發(fā)試行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其籌資方式也是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和地方財(cái)政補(bǔ)貼。 2007 年，勞動(dòng)社會(huì)保障部①下文簡(jiǎn)稱“勞社部”。、民政部、審計(jì)署在其聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)〔2007〕31 號(hào))中明確提出“積極推進(jìn)新型農(nóng)保試點(diǎn)工作”，采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制，要求各地從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)研究制定新型農(nóng)保試點(diǎn)辦法。 隨后，一些發(fā)達(dá)地區(qū)自行建立起新農(nóng)保。 例如，北京2008 年1 月開始實(shí)施新農(nóng)保，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月280 元，由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政支付[30]。

2009 年“國(guó)發(fā)32 號(hào)文”正式頒布，標(biāo)志著新農(nóng)保的建立。 正如時(shí)任總理溫家寶在2009 年8 月8 日舉行的全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議上講話所概括的，新農(nóng)保與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲(chǔ)蓄積累的最大區(qū)別有兩點(diǎn)：一是國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二是地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。 按計(jì)劃，2009 年試點(diǎn)范圍為全國(guó)10%的縣區(qū)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，計(jì)劃用10 年左右的時(shí)間推進(jìn)新農(nóng)保，到2020 年前基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 但到2011 年覆蓋面就超過了60%，到2012 年8 月底，全國(guó)所有的2853 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)均啟動(dòng)了新農(nóng)保試點(diǎn)[31]，新農(nóng)保提前完成了全覆蓋的任務(wù)。

如果說1999 年停止老農(nóng)保的深層原因，可解釋為在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的外部環(huán)境下，農(nóng)村建立DC 型完全積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)不能滿足艾倫條件，這種制度模式是不可取的。 那么2009 年前后出現(xiàn)的建立新農(nóng)保的熱潮并在兩三年就提前完成全覆蓋的目標(biāo)，就可解釋為只有引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)才是唯一的正確政策選項(xiàng)；這個(gè)事實(shí)從反面做出的另一個(gè)解釋是，雖然在理論上講，在農(nóng)村建立繳費(fèi)型的DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)(沒有政府補(bǔ)貼)應(yīng)該是可行的，能夠滿足艾倫條件，但在現(xiàn)實(shí)中必將是行不通的，因?yàn)檗r(nóng)民收入水平低，繳費(fèi)能力差，組織化程度低，流動(dòng)性強(qiáng)；退一步講，即使建立起來，2009 年至今10 年的繳費(fèi)收入數(shù)據(jù)顯示，按他們現(xiàn)有的繳費(fèi)能力和水平，在現(xiàn)有人均養(yǎng)老金待遇水平條件下，只夠支付當(dāng)年養(yǎng)老金支出的四分之一左右，政府依然還需大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，這樣的DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制顯然更不可取，與目前由政府全額支付非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的籌資結(jié)構(gòu)相比顯然是下策。 這個(gè)“復(fù)盤”告訴我們，在中國(guó)農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一方面不能違背艾倫條件，否則要受到懲罰；另一方面在理論上滿足艾倫條件的DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式在現(xiàn)實(shí)中也不可能實(shí)現(xiàn)，所以現(xiàn)階段在中國(guó)農(nóng)村建立養(yǎng)老保障制度只能選擇非繳費(fèi)型制度。

學(xué)界普遍認(rèn)為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在城鄉(xiāng)居保中的引入是成功的，這個(gè)事實(shí)反過來可以被認(rèn)為是對(duì)艾倫條件從三個(gè)不同情景進(jìn)行了印證。 第一個(gè)情景是當(dāng)艾倫條件不能被滿足時(shí)，DC 型完全積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或是像老農(nóng)保那樣不得不主動(dòng)退出，或是令其存續(xù)下去，但逐漸走向“破產(chǎn)”。 這個(gè)情景的印證結(jié)果已普遍獲得認(rèn)可，10 年后的2009 年的一次官方解釋是這樣的：“我國(guó)從20 世紀(jì)90 年代開始農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，后因客觀條件制約而停頓?！盵32]第二個(gè)情景是當(dāng)艾倫條件不能被滿足時(shí)，決策者可以決定放棄繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，代之以實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，以期滿足艾倫條件。 這個(gè)情景的印證也被10 年后的2009 年啟動(dòng)的新農(nóng)保所確認(rèn)。 第三個(gè)情景是當(dāng)艾倫條件不能被滿足時(shí)，統(tǒng)賬結(jié)合的城鄉(xiāng)居保將面臨兩個(gè)選擇，或是像統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職保那樣，將其本來的FDC 個(gè)人賬戶變形為NDC 的名義賬戶制②繼2013 年黨的十八屆三中全會(huì)明確“完善個(gè)人賬戶制度”代之以“做實(shí)個(gè)人賬戶”之后，2016 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率確定為8.31%，這標(biāo)志著個(gè)人賬戶正式走向名義賬戶。 見《人力資源社會(huì)保障部辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于公布2016 年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率等參數(shù)的通知》(人社廳發(fā)〔2017〕71 號(hào)))。，或是堅(jiān)守FDC 個(gè)人賬戶的初衷，建立投資體制，實(shí)施專業(yè)化投資，阻斷滑向NDC 的通道，令基礎(chǔ)養(yǎng)老金定型為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。 這個(gè)情景正是目前我們經(jīng)歷的一個(gè)重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，從此，“FDC 個(gè)人賬戶養(yǎng)老金+非繳費(fèi)型養(yǎng)老金”的制度結(jié)構(gòu)將相對(duì)穩(wěn)定下來。

在未來幾十年里，定型的“FDC 個(gè)人賬戶養(yǎng)老金+非繳費(fèi)型養(yǎng)老金”面臨的不確定性主要有兩個(gè)挑戰(zhàn)：一個(gè)是“小挑戰(zhàn)”，即賬戶養(yǎng)老金的投資效率是否足夠高，以至能夠滿足艾倫條件的要求，否則賬戶養(yǎng)老金只能忍受一定的貶值風(fēng)險(xiǎn)；另一個(gè)是“大挑戰(zhàn)”，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金定型為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金之后所面臨的巨大壓力，這取決于城鄉(xiāng)居保的制度屬性與功能定位問題的重塑。

三、基本收入理論：非繳費(fèi)型養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”的理論基礎(chǔ)

如前文所述，在2009 年確立的“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”中，由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額支付，學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)居保的制度屬性和功能定位提出一些質(zhì)疑和改革建議，其中，發(fā)出的非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金“向何處去”之問值得深思。 筆者認(rèn)為，既然城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)采取非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的形式，就不如將其改為養(yǎng)老津貼更有優(yōu)勢(shì)，從近年來再次流行的“基本收入”理論來看，順勢(shì)將其改為養(yǎng)老津貼更有利于未來財(cái)務(wù)可持續(xù)性，而不是相反。

從“基本收入”理論來看，非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)為“養(yǎng)老津貼”不僅是恰當(dāng)及時(shí)的，也是符合邏輯的。 “基本收入”是指政府保證每個(gè)公民獲得的最低收入(minimum income，簡(jiǎn)稱MI)，也稱為“全民基本收入”(universal basic income，簡(jiǎn)稱UBI)、公民收入(civil income，簡(jiǎn)稱CI)或最低保證收入(guarantee minimum income，簡(jiǎn)稱GMI)。

(一)“全民基本收入”理論再度流行及其思想淵源

基本收入理論近些年來再度受到追捧，主要有如下四個(gè)原因：一是芬蘭政府于2017 至2018 年實(shí)施了為期兩年的試驗(yàn)，成為全球首例以政府名義將基本收入理論付諸實(shí)施的國(guó)家級(jí)試驗(yàn)案例，引起世界普遍關(guān)注。 試驗(yàn)結(jié)束后，芬蘭社會(huì)事務(wù)與健康部以備忘錄的形式，向全社會(huì)公布了一份30 頁的研究報(bào)告《2017—2018 年芬蘭基本收入試驗(yàn)——初步結(jié)果》[33]，介紹了試驗(yàn)的基本情況和主要評(píng)價(jià)：項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立兩個(gè)組，實(shí)驗(yàn)組在全國(guó)隨機(jī)抽取2000 人，每人每月可收到560 歐元基本收入，控制組17.3 萬人；實(shí)驗(yàn)結(jié)束之際，項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)于2018 年12 月對(duì)實(shí)驗(yàn)組2000 人和控制組5000 人進(jìn)行了調(diào)查，其中，實(shí)驗(yàn)組有效訪談人數(shù)586 人，控制組1633 人，經(jīng)過對(duì)幾十項(xiàng)數(shù)據(jù)處理之后，得出的結(jié)果是基本收入對(duì)就業(yè)狀況和收入的影響都不大。 近年來，加拿大、法國(guó)、英國(guó)、荷蘭、新西蘭、烏干達(dá)、肯尼亞、印度、納米比亞和美國(guó)硅谷等地持續(xù)出現(xiàn)一些類似的試驗(yàn)項(xiàng)目，其中，瑞士從2013 年開始就有一些知名人士發(fā)起公民倡議運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)將全民基本收入寫入瑞士憲法，但最終在2016 年6 月舉行的全民公決中有77%的人投反對(duì)票予以否決。

二是人工智能、自動(dòng)化和全球化發(fā)展十分迅速，傳統(tǒng)就業(yè)市場(chǎng)受到極大沖擊，一些世界級(jí)的新技術(shù)發(fā)明者和所有者紛紛發(fā)表支持言論。 臉書的共同創(chuàng)始人克里斯·休斯于2018 年3 月公開呼吁應(yīng)為美國(guó)年薪5 萬美元以下的工人每月提供500 美元的保證收入。 這一呼吁立即得到了臉書共同創(chuàng)始人扎爾伯格、微軟創(chuàng)始人比爾·蓋茨、特斯拉和SpaceX 創(chuàng)始人伊隆·馬斯克的積極支持與響應(yīng)[34]；在他們眼里，智能化和自動(dòng)化的日益普及雖然可極大地提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，提高生活品質(zhì)，但也必將導(dǎo)致勞動(dòng)就業(yè)需求不斷萎縮，生產(chǎn)將不再需要人工，勞動(dòng)力不再成為主要投入，技術(shù)替代人類勞動(dòng)將導(dǎo)致更高的失業(yè)率，貧富之間的差距將越來越大；與此同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新為資本所有者帶來豐厚利潤(rùn)，有利于雇主，有利于技術(shù)發(fā)明者，而不利于勞動(dòng)者。 在這種變化中，為了保持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)就須改變游戲規(guī)則，解決需要謀生的勞動(dòng)失業(yè)大軍，緩解智能化和自動(dòng)化對(duì)現(xiàn)有的生產(chǎn)組織方式和勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生的巨大沖擊。 正是基于這些認(rèn)知，一些世界級(jí)的頭部企業(yè)的新技術(shù)發(fā)明者和所有者紛紛主動(dòng)表態(tài)支持基本收入理論。

三是在此次新型冠狀肺炎全球大流行期間，基本收入理論再次成為一些國(guó)家熱捧的明星理論。 美國(guó)、意大利和西班牙等重災(zāi)區(qū)的一些政治和公眾人物呼吁或提出請(qǐng)?jiān)笗?，要求增加基本收入，以拯救生命?例如，美國(guó)紐約市布朗克斯區(qū)民主黨代表亞歷山大于2020 年3 月28 日呼吁說[35]，目前討論的法案包括部分無條件轉(zhuǎn)移支付，但還不夠，應(yīng)采取全民基本收入制度，她的建議得到部分民主黨和共和黨議員的支持；再例如，2020 年3 月26 日，意大利兩個(gè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)Change.org 和YouMove.eu 分別出現(xiàn)兩份請(qǐng)?jiān)笗环葜乱獯罄偫砜滋?，要求所有意大利公民每天獲得10 歐元基本收入，一份致歐洲委員會(huì)和歐洲銀行，呼吁盡快引入無條件基本收入，以抗擊肆虐無情的新型冠狀肺炎疫情。 據(jù)英國(guó)《獨(dú)立報(bào)》2020 年3 月18 日的報(bào)道，全球已有500 多名著名學(xué)者和公眾人物簽署一份公開信[36]，向各國(guó)政府緊急呼吁實(shí)施基本收入制度，確保在新冠肺炎病毒全球傳染和經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重衰退時(shí)，每個(gè)人都有足夠的現(xiàn)金購(gòu)買生存所需要的食物和其他必需品。

四是基本收入理論思想淵源歷史悠久，對(duì)很多群體具有深刻的影響。 該理論可追溯至500 年前的托馬斯·莫爾的烏托邦，200 多年前的圣西門、傅立葉、歐文的空想社會(huì)主義以及潘恩的《常識(shí)》和《人權(quán)論》提出的理想主義(資本贈(zèng)款的設(shè)想)，100 多年前的諾貝爾文學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅素的無政府主義和諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米德的社會(huì)紅利思想、第二次世界大戰(zhàn)以來諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗里德曼的負(fù)所得稅思想、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者哈耶克關(guān)于基本收入是自由社會(huì)的必要特征的論述、托賓的移民計(jì)劃和加布雷斯的最低收入概念，等等。 20 世紀(jì)80 年代以來，丹麥、荷蘭一些學(xué)者和國(guó)會(huì)議員先后提出了“普遍基本收入”的政策思想和提案，荷蘭政府一官方政策委員會(huì)提出“部分基本收入”的政策主張，英國(guó)和德國(guó)一些學(xué)者聯(lián)合成立“基本收入”研究小組，法國(guó)學(xué)者發(fā)起“無條件收入”和“負(fù)所得稅公民收入”的社會(huì)倡議，并于1986 年在比利時(shí)成立歐洲“基本收入地球網(wǎng)絡(luò)”，每?jī)赡暾匍_一次國(guó)際會(huì)議。 1999 年美國(guó)加州大學(xué)達(dá)維斯分校等一些學(xué)者建立“美國(guó)基本收入保障”網(wǎng)絡(luò)，每年舉辦一次全球?qū)W術(shù)研討會(huì)，截至2018 年已召開17 屆年會(huì)。 尤其在過去30 年里，歐美這兩個(gè)學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)極大地推動(dòng)了基本收入理論的發(fā)展。

(二)“全民基本收入”理論的政策含義

基本收入理論被認(rèn)為是一個(gè)激進(jìn)的政策主張，其基本政策建議是每月向社區(qū)所有成員發(fā)放現(xiàn)鈔補(bǔ)助金，無需任何經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，不附加任何條件，補(bǔ)助金的水平應(yīng)足夠高，以免除社會(huì)成員生活的經(jīng)濟(jì)不安全感。 該理論的思想體系跨越多個(gè)學(xué)科，不同意識(shí)形態(tài)的學(xué)者看法存在一定差異，根據(jù)斯坦福大學(xué)哲學(xué)系朱莉安娜的一項(xiàng)最新的權(quán)威解釋[37]，基本收入可歸納為以下五個(gè)主要特征。

第一，發(fā)放的福利是現(xiàn)金，不是實(shí)物。 基本收入理論強(qiáng)調(diào)發(fā)放的是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，就像失業(yè)金和收入支持那樣，而不是諸如食品券、代金券、消費(fèi)券那樣的實(shí)物福利，因?yàn)楝F(xiàn)金支付可以根據(jù)受益人的意愿轉(zhuǎn)換為他們喜歡的任何東西，包括學(xué)習(xí)駕駛和旅游，以維持其基本生活，把窮人變成消費(fèi)者，但又沒有扭曲市場(chǎng)。 目前很多國(guó)家也有一些現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃，例如，最低收入計(jì)劃、最低生活保障計(jì)劃、求職者津貼等，但這些現(xiàn)金計(jì)劃或是以家庭為基礎(chǔ)，或是以特定的行為為條件，或是以某項(xiàng)調(diào)查為資格，這與基本收入理論和理念不盡一致。

第二，發(fā)放的對(duì)象是個(gè)人，不是家庭。 包括發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)，很多經(jīng)濟(jì)體實(shí)行的家計(jì)調(diào)查式現(xiàn)金支付都是以家庭收入為單位來確定是否符合補(bǔ)貼條件，高于設(shè)定的平均線就不能獲得收入補(bǔ)償。 最典型的例子是夫婦二人中丈夫收入較高，平均收入高于設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣盡管妻子沒有收入，也沒有資格獲得補(bǔ)貼。 這種家計(jì)調(diào)查式的現(xiàn)金支付計(jì)劃的著眼點(diǎn)是家庭團(tuán)結(jié)和家庭支持，是一件好事，但沒有考慮家庭內(nèi)部也需要有尊嚴(yán)的生活和公平的資源分配。 如果妻子有了自己的基本收入，盡管她丈夫收入很高，但這時(shí)妻子就有了“退出的選擇”。 因此，從家庭福利權(quán)向個(gè)人福利權(quán)轉(zhuǎn)變是捍衛(wèi)婦女福利權(quán)的一個(gè)工具。 基本收入理論同樣也主張保護(hù)兒童和失業(yè)青年人的福利權(quán)，否則在以家庭為基礎(chǔ)的家計(jì)調(diào)查式的現(xiàn)金給付計(jì)劃中，他們或超標(biāo)沒有資格獲得補(bǔ)貼，或獲得補(bǔ)貼很少，或即使有了補(bǔ)貼也落到父母口袋之中。

第三，發(fā)放的方式是無條件的。 這是一個(gè)最易引起爭(zhēng)議的問題，因?yàn)榻蛸N的發(fā)放在很多國(guó)家基本都是有條件的，并且這是過去20 年里各國(guó)福利制度改革的趨勢(shì)，就是將福利工作改革為“工作福利”(workfare)，指強(qiáng)制性的實(shí)施“為福利而工作”，為低收入工人加薪，俗稱“就業(yè)補(bǔ)助”：受益人要想獲得補(bǔ)助就必須出去尋找工作或證明沒有找到工作，拒絕工作就沒有資格獲得補(bǔ)助。 工作福利的假定是懷疑受益人存在道德風(fēng)險(xiǎn)，因此，實(shí)施工作福利的目的是為了阻止“搭便車”現(xiàn)象的產(chǎn)生。 而基本收入理論認(rèn)為，福利權(quán)應(yīng)從工作權(quán)中分離出來，讓每個(gè)人都有獲得津貼的權(quán)利，任何人都不應(yīng)跌至谷底，尤其在不能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的情況下，基本收入做出的承諾應(yīng)該是自由、選擇、尊嚴(yán)和平等。

第四，發(fā)放的范圍是普惠式的，不是家計(jì)調(diào)查式的。 基本收入理論認(rèn)為，“窮”或“需要”不應(yīng)成為獲得基本收入的理由，最窮的人和最需要的人也不應(yīng)成為獲得津貼的特殊群體，在提供基本收入時(shí)不應(yīng)實(shí)施家計(jì)調(diào)查。 盡管富人也會(huì)得到基本收入，但他們將被征稅，否則，經(jīng)過家計(jì)調(diào)查的窮人可以獲得福利，其結(jié)果是常常產(chǎn)生“蒙羞感”，這在一定程度上可以解釋為什么領(lǐng)取救濟(jì)津貼的窮人往往比例不是很高，因?yàn)橐徊糠指F人雖然符合資格，但他們寧愿貧窮，也不愿遭受白眼、蒙羞或成為“福利皇后”。 因此，建立基本收入制度可以解決所有這些問題，每人都會(huì)自動(dòng)收到這筆收入，它可讓福利成為一種普遍的默認(rèn)。

第五，發(fā)放的期限是定期的，不是一次性的。 基本收入理論主張津貼定期規(guī)律性地發(fā)放，或是每年發(fā)放，或每月發(fā)放，不贊成一次性發(fā)放，因?yàn)榛臼杖胧且粋€(gè)確保終生經(jīng)濟(jì)安全和自由平等的安全網(wǎng)，防止在人生的某個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻出現(xiàn)大起大落，而一次性發(fā)放有可能被一陣風(fēng)“吹走”。 但也有學(xué)者認(rèn)為，有一種情況是可以的，就是將終生所有津貼一次性全部實(shí)現(xiàn)，即在公民成年早期就能接到一筆非?？捎^的投資基金，建立一個(gè)“基本資本”(basic capital，簡(jiǎn)稱BC)，作為基本收入的一個(gè)替代性方案。 例如，在21歲時(shí)，當(dāng)每一位自由公民開始進(jìn)入成年，他或她應(yīng)該從政府那里接到一筆8 萬美元的資金用于投資，將來可以用于購(gòu)房購(gòu)車，也可以用來繼續(xù)讀書。

(三)“養(yǎng)老津貼”與“全民基本收入”的區(qū)別

從上述基本收入理論的內(nèi)容來看，養(yǎng)老津貼與基本收入似乎不完全是一回事，實(shí)際上只是其中的一種基本收入而已。 基本收入理論認(rèn)為[38]，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益相關(guān)者社會(huì)，每個(gè)利益相關(guān)者都享有利益相關(guān)權(quán)。 從人的生命周期來看，不同生命周期階段的人構(gòu)成了不同的利益相關(guān)階層。 在21 世紀(jì)的社會(huì)福利制度中，青年階段、成年階段、老年階段都是不同的利益相關(guān)階層，生命周期的這三個(gè)階段均應(yīng)獲得相對(duì)應(yīng)的非繳費(fèi)型、非家計(jì)調(diào)查式、定額式的基本收入，所以從本質(zhì)上講，這是利益相關(guān)者津貼。 比如，在兒童階段的利益相關(guān)者津貼就是兒童津貼或?qū)W生津貼，主要用于接受教育，無論他們的父母是否具有支付能力；成年階段的相關(guān)利益者津貼主要用于他們的需要，無論他們的收入狀況如何；65 歲以后開始領(lǐng)取的相關(guān)利益者津貼就是“養(yǎng)老津貼”，或稱之為“利益相關(guān)者養(yǎng)老金”。 因此，對(duì)不同的利益相關(guān)者應(yīng)建立相應(yīng)的利益相關(guān)者基金，對(duì)一個(gè)國(guó)家來講，應(yīng)該制定利益相關(guān)者計(jì)劃。 也有學(xué)者認(rèn)為[39]，全民基本收入不應(yīng)瞄準(zhǔn)某個(gè)局部的少數(shù)群體，但也不排除全民基本收入這個(gè)概念之下存在四個(gè)“表親”：基本津貼、負(fù)所得稅、工資補(bǔ)貼和保障就業(yè)。 其中，如把某一類“基本津貼”的發(fā)放范圍限制在某個(gè)年齡段就成為部分全民基本收入。

所謂部分全民基本收入(partial UBI)是指分配的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)低于貧困線[40]，難以滿足一個(gè)人的基本需求，有些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)個(gè)人或家庭實(shí)施了無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，既有臨時(shí)性的，也有永久性的，既包括定額式的兒童津貼、家庭津貼和養(yǎng)老津貼，也包括其他一些家計(jì)調(diào)查式的津貼。 其中，永久的、部分的全民基本收入的樣板包括美國(guó)1982 年成立的阿拉斯加永久基金和伊朗2011 年建立的無條件收入轉(zhuǎn)移支付。 相比之下，全額全民基本收入(bull UBI)應(yīng)該是無條件的，是普惠的(面向所有居民而不是公民)，發(fā)放對(duì)象是個(gè)人而不是家庭，是定期的和自動(dòng)的(無須申請(qǐng))，是主權(quán)國(guó)家的支出，是來自于一般稅收的現(xiàn)金支付(不是實(shí)物的)，是相當(dāng)于或高于貧困線(能滿足基本需求)并能全部替代或部分替代現(xiàn)行的福利給付，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，歐盟和OECD①OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)，即經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織。至今還沒有任何成員國(guó)實(shí)施這樣的制度，因?yàn)槠涑杀痉浅８摺?/p>

近年來，國(guó)際勞工組織曾對(duì)130 個(gè)國(guó)家實(shí)施全額的全民基本收入的成本做過一次測(cè)算[41]，在其設(shè)定的兩個(gè)情景中，情景一是按照各國(guó)貧困線的100%發(fā)放給所有成年人和兒童，情景二是按照貧困線的100%發(fā)放給所有成年人、按照貧困線的50%發(fā)放給15 歲以下兒童，其測(cè)算結(jié)果是，對(duì)絕大部分國(guó)家來講，這兩個(gè)情景下的成本都在占GDP 的20%～30%；情景一和情景二在美國(guó)分別是28.4%和25.7%，英國(guó)是30.3%和27.7%，日本是31.5%和29.4%，德國(guó)是29.8%和27.9%，法國(guó)是33.7%和30.7%，中國(guó)是22.8%和20.8%。 接近或超過100%的國(guó)家有幾內(nèi)亞(81.3%和64.0%)、委內(nèi)瑞拉(91.9%和79.0%)、多哥(125.5%和99.0%)、厄立特里亞(150.2%和118.0%)、利比亞(197.3%和155.6%)等。

上述分析顯示，全額的基本收入離現(xiàn)實(shí)世界還很遙遠(yuǎn)，就在身邊的是部分基本收入，在中國(guó)，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼就應(yīng)該成為部分基本收入的一個(gè)經(jīng)典案例或最佳實(shí)踐。

四、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)：非繳費(fèi)型養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”的現(xiàn)實(shí)意義

2009 年頒發(fā)的“國(guó)發(fā)32 號(hào)文”確定新農(nóng)保的“?；尽钡脑瓌t與2019 年召開的十九屆四中全會(huì)提出的加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的要求一脈相承，從貫徹落實(shí)中央精神的角度看，在城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金定型為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金之后，將其改為“養(yǎng)老津貼”不失為一個(gè)可以考慮的改革選項(xiàng)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)治久安的有效舉措。

從表面上看，將城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼似乎沒有任何實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，只是改換名稱而已，沒必要如此大動(dòng)干戈和做無用功，但實(shí)則不然，改為養(yǎng)老津貼之后，其寓意深遠(yuǎn)：從法理上看，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金更加名副其實(shí)，不但回歸其本源，而且更加“坐實(shí)”了財(cái)政的法律責(zé)任；從參保人利益相關(guān)者的心理看，城鄉(xiāng)居保參保人的心理預(yù)期和全社會(huì)的預(yù)期都將有所改變，在觀念上使之與保險(xiǎn)制度相對(duì)“脫鉤”，“凱撒的還給凱撒，上帝的回歸上帝”，重塑國(guó)民的福利觀念和保險(xiǎn)文化；從制度功能定位上看，重新界定城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金的制度屬性之后，其攀比城鎮(zhèn)職保的心理將自然“消失”，可緩解中央和地方的財(cái)政壓力，在未來地方財(cái)政形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的預(yù)期下更顯得十分必要；從財(cái)政和保險(xiǎn)的邊界來看，福利與保險(xiǎn)“劃清界限”之后，有利于規(guī)避保險(xiǎn)制度福利化傾向，意味著“財(cái)政”與“保險(xiǎn)”相應(yīng)分開，福利的歸福利，保險(xiǎn)的歸保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)追求的應(yīng)是精算平衡原則，養(yǎng)老津貼體現(xiàn)的則是國(guó)家父愛主義原則，發(fā)揮的是“兜底功能”。

在這個(gè)方面，以“講故事”為主要形式的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)給出的解析很具有說服力。

(一) “養(yǎng)老津貼”的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋

2017 年美國(guó)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·泰勒教授獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。 2002 年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)心理學(xué)家丹尼爾·卡尼曼在評(píng)價(jià)泰勒時(shí)說，他是“首位將心理學(xué)引入經(jīng)濟(jì)學(xué)，開創(chuàng)了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)”的學(xué)者[42]。 本來，“正統(tǒng)”經(jīng)濟(jì)學(xué)假定人是“經(jīng)濟(jì)人”，他在做經(jīng)濟(jì)決策時(shí)選擇的思維方式和基本原則是利益最大化，這種理性思維驅(qū)使“經(jīng)濟(jì)人”做出最后的選擇。 但是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家則從心理學(xué)的分析出發(fā)，認(rèn)為人的決策往往不是基于理性的原則，而是從心理感受和直覺思維出發(fā)做出選擇。

在泰勒那里，可從其“心理賬戶”原理非常通俗地解釋城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼的必要性[43]。 美國(guó)是20 世紀(jì)70 年代開始逐漸使用信用卡的，此前人們?cè)诩彝ダ碡?cái)和制訂家庭預(yù)算時(shí)往往把現(xiàn)金裝在不同信封里，一個(gè)信封裝租金，一個(gè)裝買食物的錢，一個(gè)裝水電費(fèi)等；公司也采取類似的做法，每個(gè)部門都有自己的預(yù)算，每個(gè)類別的花銷都有限制，以控制成本支出。 但事實(shí)上效果未必很好，前期制訂預(yù)算的金額可能無法滿足突發(fā)事件的資金需求，但又無法挪用其他項(xiàng)目的預(yù)算。 把錢事先裝進(jìn)不同的信封就是把錢貼上了“標(biāo)簽”，這種思維方式違反了“錢具有可替代性”的事實(shí)。 這個(gè)故事說明，同樣都是錢，但卻分屬不同“心理賬戶”。 再比如，家庭理財(cái)時(shí)可把錢分成現(xiàn)金、活期存款、長(zhǎng)期存款(包括退休金賬戶或孩子的教育金賬戶)等，最容易花的錢是現(xiàn)金，“錢少口袋漏，一有就不留”；其次是活期賬戶的存款，一般來說，人們不太愿意隨便將其取出消費(fèi)，甚至有時(shí)寧可臨時(shí)借錢救急；最神圣的是長(zhǎng)期存款賬戶，沒有天大的事是不能動(dòng)的。 泰勒在康奈爾大學(xué)任教時(shí)經(jīng)常跟經(jīng)濟(jì)系的同事打牌，賭注很小，一晚上最多50 美元，他發(fā)現(xiàn)在牌桌上輸了50 美元，與股市收盤時(shí)買的100 股股票每股跌了50 美分相比，雖然同樣都是損失50 美元，但對(duì)心理的影響卻完全不同，股票損失幾乎察覺不到，而打牌輸錢對(duì)心理和行為的影響較大，因?yàn)榛丶乙蚱拮尤鐚?shí)匯報(bào)。 他還對(duì)比了賭場(chǎng)上賭徒打牌贏錢的故事，如果是用“莊家的錢”賭就似乎并不把贏的錢當(dāng)“錢”看，因?yàn)槭悄觅€場(chǎng)的錢而不是用自己的錢在賭博。 人們?cè)谫€場(chǎng)還會(huì)經(jīng)?？吹健半p兜”心理賬戶的情況，一個(gè)人帶了300 美元去賭場(chǎng)玩，贏了200 美元，這時(shí)他會(huì)把300美元放在一個(gè)兜里，認(rèn)為這些錢是自己的，而把贏的那200 美元放在另一個(gè)兜里準(zhǔn)備繼續(xù)下注。 為此，泰勒還專門做了一個(gè)實(shí)驗(yàn)，證明了存在“莊家的錢”效應(yīng)，其結(jié)論就是，每當(dāng)存在兩個(gè)明顯的參照點(diǎn)時(shí)，例如，存在起點(diǎn)時(shí)的情況與當(dāng)前所處的情況，“莊家的錢”效應(yīng)就會(huì)發(fā)生。

泰勒講的故事和實(shí)驗(yàn)結(jié)果揭示這樣一個(gè)道理：現(xiàn)金也好，或活期存款賬戶、長(zhǎng)期存款賬戶也罷，“雙兜”心理賬戶也好，“莊家的錢”效應(yīng)也罷，都是特定心理賬戶的結(jié)果，背后有一只手在掌控，那就是違背了錢的可替代性的原則，從本質(zhì)上講，不管錢放在哪個(gè)地方、哪個(gè)兜里、是不是“莊家的錢”，花起來應(yīng)該是一樣的，只是錢上貼的“標(biāo)簽”變了，心理賬戶也隨即就變了。

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的這些試驗(yàn)結(jié)果證明，同樣的錢，貼上不同的“標(biāo)簽”，這些錢就會(huì)立即分屬不同的心理賬戶了。

雖然城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金是非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，但在保險(xiǎn)制度下貼的標(biāo)簽是“保險(xiǎn)”，其分屬的心理賬戶就必然是“保險(xiǎn)箱”，屬于“莊家的錢”，而在養(yǎng)老津貼概念下，標(biāo)簽變了，其分屬的心理賬戶就變?yōu)椤案笎壑髁x”，屬于給自己的錢。 城鄉(xiāng)居保的情況比泰勒講的故事更為復(fù)雜，因?yàn)樵诒ｋU(xiǎn)制度下其分屬的心理賬戶會(huì)產(chǎn)生對(duì)城鎮(zhèn)職保的攀比，這是制度設(shè)計(jì)上城鄉(xiāng)居保定位造成的心理賬戶的結(jié)果，而在養(yǎng)老津貼概念下其分屬的心理賬戶則不存在“起點(diǎn)”和“當(dāng)前所處的情況”之間的比較，不存在“兩個(gè)明顯的參照點(diǎn)”，因?yàn)閺男睦碣~戶出發(fā)，城鎮(zhèn)職保的“參照點(diǎn)”已然“消失”。 更為重要的是，這支非繳費(fèi)型養(yǎng)老金改換“標(biāo)簽”在管理體制上并未觸動(dòng)制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行流程，容易操作，法律程序簡(jiǎn)單，僅產(chǎn)生少許“菜單成本”，如用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)“助推”原理來解釋，那就是舉手之勞、順勢(shì)而為之事，但產(chǎn)生的效果則可明顯改變參保人對(duì)這支非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的心理預(yù)期，其攀比和財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題頓時(shí)得以釋然。

(二) “養(yǎng)老津貼”的財(cái)務(wù)可持續(xù)性

根據(jù)全民基本收入理論，國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的低保制度可以被近似地看做“局部全民基本收入政策”[44]，認(rèn)為二者在公平、效率和財(cái)政方面均無明顯差異。 其實(shí)，低保制度是收入調(diào)查式和補(bǔ)差型的制度，而城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金幾乎是無任何條件的，根據(jù)前文全民基本收入的定義，中國(guó)城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金更接近基本收入的概念定義，甚至就是典型的部分全民基本收入，因?yàn)槠錁?biāo)準(zhǔn)大大低于國(guó)家貧困線。 例如，2018 年的國(guó)家貧困線為3525 元/年，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)僅為1828 元/年(表1)。 從這個(gè)角度看，城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼可被視為是對(duì)基本收入理論的一次重要實(shí)踐。

這個(gè)重要實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)意義在于改變非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的“參照點(diǎn)”，即從城鎮(zhèn)職保轉(zhuǎn)向國(guó)際慣例，從而極大地緩解了其財(cái)務(wù)可持續(xù)性的壓力預(yù)期。 作為養(yǎng)老津貼，有兩個(gè)指標(biāo)對(duì)其財(cái)務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生較大影響，即替代率水平和支出規(guī)模占GDP 比重，這兩個(gè)指標(biāo)在長(zhǎng)達(dá)一百多年和一百多個(gè)國(guó)家的國(guó)際實(shí)踐中逐漸形成了普遍標(biāo)準(zhǔn)或稱通行慣例。

表1 2010—2018 年城鄉(xiāng)居保(新農(nóng)保)基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率和支出占GDP 比

第一個(gè)指標(biāo)，養(yǎng)老津貼的替代率水平。 城鄉(xiāng)居保參保人中絕大多數(shù)為農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民僅為2300 萬人①人社部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司(簡(jiǎn)稱“農(nóng)保司”)提供。，占參保人總數(shù)的4.4%，鑒于此，本文以農(nóng)村居民人均可支配收入為基準(zhǔn)測(cè)算基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率更加符合實(shí)際。 從表1 看到，自2009 年城鄉(xiāng)居保建立以來，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率基本維持在10%左右。 這個(gè)替代率水平與發(fā)達(dá)國(guó)家非繳費(fèi)型的養(yǎng)老津貼的差距不是很大，只低幾個(gè)百分點(diǎn)而已。 例如，加拿大的養(yǎng)老津貼“老年保障計(jì)劃”(OAS)的替代率為14%[45]；再如，美國(guó)“補(bǔ)充收入保障計(jì)劃”(SSI)中用于支付陷入貧困的65 歲以上老年群體的老年津貼年人均4500 美元(該計(jì)劃還用于支付單親母親和殘疾兒童等)，覆蓋人數(shù)120 萬，2018 年總支出為54 億美元[46]，由此推算出其替代率與加拿大相仿。

第二個(gè)指標(biāo)，養(yǎng)老津貼支出規(guī)模占GDP 比重。 國(guó)際勞工組織的一份研究報(bào)告列出了113 個(gè)經(jīng)濟(jì)體非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的相關(guān)信息，遺憾的是，“支出占GDP”這個(gè)欄目里大部分國(guó)家是空白，沒有提供數(shù)據(jù)。圖1 幾乎將所有提供數(shù)據(jù)的國(guó)家列出，共計(jì)41 個(gè)經(jīng)濟(jì)體，其結(jié)果顯示，支出規(guī)模最低的哥倫比亞、新西蘭和肯尼亞三國(guó)分別只占GDP 的0.02%，最高的國(guó)家格魯吉亞是3.70%，均值是0.66%，中值是0.33%。如果將10 個(gè)低于0.10%的國(guó)家分為“低組”，9 個(gè)超過1.00%的國(guó)家分為“高組”，余下的22 個(gè)國(guó)家分為“中組”，“中組”國(guó)家的均值是0.36%，中值也是0.33%。 由此看來，在全部41 個(gè)樣板國(guó)家中，2018 年中國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的支出水平0.32%處于中值水平，低于均值水平；但在“中組”里，中國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支出水平仍處于中值水平，與其均值水平也相差無幾。 從這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，韓國(guó)的支出規(guī)模與中國(guó)一樣，都是0.32%，但韓國(guó)人均GDP 是中國(guó)的3 倍多。 在與中國(guó)支出水平大致旗鼓相當(dāng)?shù)膰?guó)家里，泰國(guó)、菲律賓和尼泊爾的人均GDP 明顯低于中國(guó)，支出水平略高于中國(guó)，而法國(guó)和巴西人均GDP明顯高于中國(guó)，支出水平則略低于中國(guó)。 高收入國(guó)家中支出水平低于中國(guó)的有新西蘭、西班牙、比利時(shí)和法國(guó)，高于中國(guó)的有英國(guó)、瑞典、愛爾蘭、加拿大、澳大利亞。

圖1 國(guó)外非繳費(fèi)型養(yǎng)老津貼支出規(guī)模占GDP 比重(%)

替代率水平和支出占GDP 比重這兩個(gè)指標(biāo)顯示，作為養(yǎng)老津貼的中國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在對(duì)標(biāo)國(guó)際時(shí)基本處于合理區(qū)間，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本是相適應(yīng)的，未來的財(cái)務(wù)可持續(xù)性壓力預(yù)期也不是很大。

(三)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“增設(shè)”“養(yǎng)老津貼”的公平性

城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼之后，相對(duì)于城鎮(zhèn)職保來講似乎存在一個(gè)公平性問題，即城鎮(zhèn)職保制度中退休人員沒有養(yǎng)老津貼，統(tǒng)籌養(yǎng)老金是由雇主繳費(fèi)形成并支付的，是保險(xiǎn)制度的一個(gè)組成部分。

從公共財(cái)政的角度看，上述問題確實(shí)涉及兩大制度間的平衡和公正問題。 事實(shí)上這個(gè)問題可以圓滿解決。 從1997 年城鎮(zhèn)職保統(tǒng)一制度以來，中央和地方每年對(duì)該制度進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，20 多年來年均轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大約相當(dāng)于養(yǎng)老金支出的15%左右，從1998 年至2018 年累計(jì)轉(zhuǎn)移支付4.88 萬億元，加上繳費(fèi)收入之后，20 年來制度總收入31.70 萬億①數(shù)據(jù)引自歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，見人社部官網(wǎng)。 其中，2018 年的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)沒有披露，這里是用基金收入乘以15%得來。，這就意味著，2018 年底全國(guó)基金累計(jì)結(jié)余的5.09 萬億中幾乎全部來自財(cái)政，換言之，如果沒有財(cái)政介入，就幾乎沒有基金累計(jì)結(jié)余。 養(yǎng)老基金是地方統(tǒng)籌，由于勞動(dòng)力流動(dòng)等原因，各地繳費(fèi)收支情況嚴(yán)重失衡，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是不得已而為之，換言之，如果沒有每年各級(jí)財(cái)政介入，很多地區(qū)養(yǎng)老金將難以足額發(fā)放，待遇調(diào)整也難以實(shí)現(xiàn)，即養(yǎng)老金里面已經(jīng)“內(nèi)含”了財(cái)政補(bǔ)貼。

問題恰恰在于，20 多年來城鎮(zhèn)職保養(yǎng)老金制度獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是“暗補(bǔ)”，退休人員并不知情，就沒有形成一個(gè)“心理賬戶”；如果將其改為“明補(bǔ)”就可成為一個(gè)數(shù)額不菲的“養(yǎng)老津貼”心理賬戶。例如，以2018 年為例(下同)，全國(guó)范圍的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“均攤”到1.18 億退休者身上大約月人均500 多元，在全國(guó)企業(yè)月均養(yǎng)老金2628 元中占18%①2016 年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金月人均2373 元(見人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心編寫的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》第17頁，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2017 年10 月)；人社部規(guī)定2017 和2018 年養(yǎng)老金調(diào)待比例分別為5.5%和5.0%，據(jù)此得出2018 年企業(yè)養(yǎng)老金月人均2628 元。，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民可支配收入的15.3%，略高于農(nóng)村居民11.4%的替代率。

“明補(bǔ)”的效果顯然要好于“暗補(bǔ)”，既可體現(xiàn)兩大養(yǎng)老保障制度的公共財(cái)政均等化和公平性，又符合公共財(cái)政透明性的根本要求。 所謂“明補(bǔ)”就是指將每年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在名義上單獨(dú)列出一份養(yǎng)老津貼，與城鄉(xiāng)居保一樣，城鎮(zhèn)職保“增設(shè)”養(yǎng)老津貼的做法只會(huì)增加“菜單成本”，退休金工資單上多出一個(gè)欄目，說明其中有多少錢是來自于財(cái)政的“養(yǎng)老津貼”而已。 2020 年全國(guó)范圍將實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，這是“增設(shè)”養(yǎng)老津貼的一個(gè)機(jī)會(huì)，因?yàn)橄鄬?duì)于市縣級(jí)統(tǒng)籌來講減少了操作難度。

城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”的非繳費(fèi)型養(yǎng)老津貼支出規(guī)模占GDP 的0.82%，加上城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金“改為”養(yǎng)老津貼占GDP 的0.32%，屆時(shí)，中國(guó)全部非繳費(fèi)型養(yǎng)老津貼支出占GDP 將達(dá)1.14%，在前述41 個(gè)樣本國(guó)家中的排位將從第22 名躍升為第9 名，這將有利于改善中國(guó)民生制度在國(guó)際上的形象。

更為重要的是，城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”養(yǎng)老津貼不僅使參保人增加了一個(gè)“心理賬戶”，提高了他們的“獲得感”，改善了公共財(cái)政為參保人帶來的“客戶體驗(yàn)”，而且城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金“改為”養(yǎng)老津貼后，其攀比的對(duì)象將“轉(zhuǎn)移”到城鎮(zhèn)職保的養(yǎng)老津貼500 元，而不是全部養(yǎng)老金2628 元。 換言之，目前制度下，城鄉(xiāng)居保待遇水平每月152 元(見表1 中2018 年)，攀比的是城鎮(zhèn)職保的2628 元，但改為養(yǎng)老津貼后，攀比的對(duì)象自然就變?yōu)榕c之對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老津貼即500 元，這就大大縮小了差距，從17 倍降到3 倍，極大地降低了相互攀比導(dǎo)致的社會(huì)壓力和財(cái)政壓力。

五、結(jié)束語：四個(gè)邏輯關(guān)系

本文的邏輯起點(diǎn)是從分析城鄉(xiāng)居保基金啟動(dòng)投資改革作為開始，認(rèn)為這將DC 型賬戶養(yǎng)老金的模式予以坐實(shí)，非繳費(fèi)型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將逐漸定型；進(jìn)而從新農(nóng)保的起源和演進(jìn)過程看艾倫條件在特定發(fā)展階段中的約束和引入非繳費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金的必然性，在此基礎(chǔ)上對(duì)城鄉(xiāng)居保制度重新定位，提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼的設(shè)想，以避免保險(xiǎn)制度福利化傾向；接著，從基本收入理論的角度看改為養(yǎng)老津貼的優(yōu)勢(shì)和趨勢(shì)；最后，根據(jù)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)心理賬戶理論的解析，提出城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金改為養(yǎng)老津貼、城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”養(yǎng)老津貼不僅是可行的，也是必要的，它將使城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保雙雙同時(shí)獲得正外部性。

根據(jù)上述分析中國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的構(gòu)思和脈絡(luò)，這里再次強(qiáng)調(diào)艾倫條件、基本收入、心理賬戶、養(yǎng)老津貼這四個(gè)關(guān)鍵詞在本文中的邏輯關(guān)系：艾倫條件作為一只看不見的手，是中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演變和最終引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的根本原因；城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金順勢(shì)改為養(yǎng)老津貼，是破解目前制度屬性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性預(yù)期的重要選項(xiàng)；基本收入理論是“植入”養(yǎng)老津貼制度中的一個(gè)理念支撐；心理賬戶原理是解析城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保兩個(gè)制度“建立”養(yǎng)老津貼概念的最佳詮釋。

(一)“艾倫條件”對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金制度模式選擇的補(bǔ)充解釋

在中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度35 年變遷史中，艾倫條件是“一只看不見的手”，引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金是其結(jié)果之一。 但是，城鎮(zhèn)職保面臨同樣的國(guó)情，甚至其名義生物收益率高達(dá)14.8%②1985—2018 年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年均工資名義增長(zhǎng)率為13.9%，人口自然增長(zhǎng)率為8.57‰，其生物收益率為14.8%；引自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1999》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》，電子版，見國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。，增速遠(yuǎn)高于農(nóng)村，為什么新農(nóng)保經(jīng)歷了停擺、重建、引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的曲折過程，而城鎮(zhèn)職保的統(tǒng)賬結(jié)合制度的初始狀態(tài)卻保留下來? 原因很簡(jiǎn)單，在1992 年建立老農(nóng)保和2009 年建立新農(nóng)保時(shí)，其政策明文規(guī)定農(nóng)民自愿參加，而不是強(qiáng)制性參保，并且農(nóng)民沒有雇主。 相比之下，在城鎮(zhèn)職保制度中，雖然1991 年、1993 年和1997 年的三個(gè)文件和2010 年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》均未明確規(guī)定個(gè)人強(qiáng)制性參保(僅對(duì)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員規(guī)定是“自愿”參保)，但在執(zhí)行過程中，企業(yè)參保行為則受到嚴(yán)格約束，作為企業(yè)的雇員，個(gè)人參保相當(dāng)于是強(qiáng)制性的，所以，城鎮(zhèn)職保并未像城鄉(xiāng)居保那樣大起大落，而是保留至今。 盡管如此，城鎮(zhèn)職保的個(gè)人賬戶經(jīng)過13 年的艱苦努力也未能做實(shí)，最終不得不放棄實(shí)賬積累(FDC)的制度設(shè)計(jì)初衷，轉(zhuǎn)而實(shí)行名義賬戶(NDC)，其根本原因之一也是艾倫條件這只看不見的手。

(二)基本收入理論和心理賬戶原理對(duì)養(yǎng)老津貼的理論支持

定型后的城鄉(xiāng)居保制度將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)成為城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的兜底性制度。 2019 年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)[47]，在未來幾十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將逐年提高，到2050年將達(dá)到80%，接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平；農(nóng)村人口將以年均大約2%的負(fù)增長(zhǎng)率逐年減少，從2019 年的5.52億降到2050 年的2.7 億，城市人口將從8.5 億增加到10.9 億。 這就意味著，以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金為主體的城鄉(xiāng)居保給財(cái)政帶來的壓力逐漸下降，為提高非繳費(fèi)型養(yǎng)老金替代率水平騰出了空間，同時(shí)隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，城鄉(xiāng)差別逐漸縮小，多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)職工，少數(shù)就地過渡為農(nóng)業(yè)職工，城鄉(xiāng)勞動(dòng)方式的趨同客觀上要求國(guó)家對(duì)全體國(guó)民建立統(tǒng)一的普適型養(yǎng)老金制度，屆時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老津貼水平必將走向統(tǒng)一，基本收入理論將在養(yǎng)老保障領(lǐng)域最終實(shí)現(xiàn)。 當(dāng)然，未來30 年存在的三個(gè)不確定性將有可能影響上述社會(huì)保障改革進(jìn)程：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革十分復(fù)雜，改革前途難以預(yù)判；二是戶籍制度改革進(jìn)程也存在一定不確定性，常駐人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在明顯差距，這也會(huì)產(chǎn)生影響；三是“逆城鎮(zhèn)化”趨勢(shì)也有不確定性，例如，雖然農(nóng)村戶籍人口長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)打工，但為了保有鄉(xiāng)下承包地而不辦理城鎮(zhèn)戶口，還有的因?yàn)榉N種原因，雖然具備了參加城鎮(zhèn)職保的條件但寧愿在城鄉(xiāng)居保制度里“堅(jiān)守”，等等。

基于上述人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)的預(yù)測(cè)和諸多不確定性的判斷，城鄉(xiāng)居保將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)始終成為中國(guó)的一個(gè)重要社會(huì)保障制度，這就需要將基于基本收入理念的養(yǎng)老津貼制度“植入”社會(huì)保障制度之中，使其成為農(nóng)村居民的“真正”兜底性制度；而心理賬戶原理則告訴我們，對(duì)那些早就存在的既定的財(cái)政補(bǔ)貼重新貼上養(yǎng)老津貼的“標(biāo)簽”是十分重要的，它將給城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保帶來正外部性。

(三)“養(yǎng)老津貼”產(chǎn)生兩個(gè)正外部性有益于穩(wěn)定預(yù)期和穩(wěn)定社會(huì)

城鄉(xiāng)居保和城鎮(zhèn)職保的演變軌跡均可歸結(jié)為三個(gè)發(fā)展階段。 城鄉(xiāng)居保的三個(gè)階段是從“實(shí)賬繳費(fèi)確定型完全積累制+0”到“實(shí)賬繳費(fèi)確定型完全積累制+非繳費(fèi)型養(yǎng)老金”，再到“實(shí)賬繳費(fèi)確定型完全積累制+養(yǎng)老津貼”，即從(FDC FF+0)到(FDC FF+NCP)，再到(FDC FF+OAA)；城鎮(zhèn)職保是從“實(shí)賬繳費(fèi)確定型完全積累制+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”到“名義繳費(fèi)確定型完全積累制+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”，再到“名義繳費(fèi)確定型完全積累制+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制+養(yǎng)老津貼”，即從(FDC FF+DB PAYGO)到(NDC+DB PAYGO)，再到(NDC+DB PAYGO+OAA)。 如果說前兩個(gè)階段是被動(dòng)地受到艾倫條件約束的結(jié)果，那么第三階段應(yīng)是主動(dòng)“植入”基本收入理論的體現(xiàn)。 其中，在第三階段，如前所述，城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金“改為”養(yǎng)老津貼和城鎮(zhèn)職?！霸鲈O(shè)”養(yǎng)老津貼對(duì)這兩個(gè)制度均可帶來正外部性，這是引入心理賬戶概念后在零成本條件下對(duì)兩個(gè)制度的“增益”，對(duì)穩(wěn)定這兩個(gè)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性及其參保人預(yù)期將產(chǎn)生外溢效應(yīng)，對(duì)未來30 年而言，是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的一個(gè)改革選項(xiàng)，是完善兜底性民生建設(shè)的一個(gè)成本低廉的制度改進(jìn)。 鑒于此，在城鄉(xiāng)居?；饘?shí)施投資改革和全國(guó)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)點(diǎn)上順勢(shì)而為，對(duì)其“助推”是非常值得的，且意義深遠(yuǎn)。