興邊富民行動(dòng)政策工具組合研究

蘭良平

一、問(wèn)題的提出

興邊富民行動(dòng)是國(guó)家民委為貫徹落實(shí)中央民族工作會(huì)議精神，配合國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，為加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)邊境地區(qū)繁榮穩(wěn)定健康發(fā)展而實(shí)施的一項(xiàng)“民生工程”。從1999年國(guó)家民委倡議發(fā)起到2000年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)實(shí)施以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院、邊境省區(qū)及各部門共同努力下，通過(guò)實(shí)施興邊富民行動(dòng)“十一五”“十二五”規(guī)劃，使我國(guó)邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)“綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)體系不斷健全，邊民生產(chǎn)生活條件大幅改善，對(duì)外開(kāi)放水平持續(xù)提高，民族團(tuán)結(jié)和邊防鞏固效果突出，各族群眾凝聚力和向心力顯著增強(qiáng)”(1)中國(guó)政府網(wǎng).國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃的通知[EB/OL].[2017-06-06].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm.的喜人局面。然而，由于特殊的自然、歷史及復(fù)雜的周邊環(huán)境等影響，使得邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依然滯后。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以后，黨中央為加快少數(shù)民族和邊境地區(qū)發(fā)展，立足少數(shù)民族實(shí)際，結(jié)合邊境發(fā)展現(xiàn)狀，科學(xué)制定并實(shí)施了一系列扶持政策，如西部大開(kāi)發(fā)、沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放、興邊富民行動(dòng)等等。通過(guò)這些扶持政策，不僅從制度上保障了邊境地區(qū)平等發(fā)展權(quán)，還在促進(jìn)邊民生活取得實(shí)質(zhì)性變化之時(shí)，有力地維護(hù)了國(guó)家安全、民族團(tuán)結(jié)和邊境發(fā)展。從1999年提出“興邊富民行動(dòng)”以來(lái)，深得各界人士尤其是學(xué)界的廣泛關(guān)注，迄今已形成了一批重要研究成果。

梳理興邊富民行動(dòng)核心成果，主要聚焦三個(gè)領(lǐng)域：(1)興邊富民行動(dòng)理論的回顧與反思，代表學(xué)者有朱玉福、張新平、舒展、李俊杰等人，如朱玉福的《興邊富民行動(dòng)10周年：成就、經(jīng)驗(yàn)及對(duì)策》一文，對(duì)興邊富民行動(dòng)10周年的成就、經(jīng)驗(yàn)及不足進(jìn)行了分析，并提出完善對(duì)策；(2)興邊富民行動(dòng)的實(shí)踐調(diào)查與效果評(píng)估，代表學(xué)者有王飛、廖樂(lè)煥、胡超、耿桂紅等人，如王飛等人的《評(píng)估興邊富民行動(dòng)的實(shí)施效果：以內(nèi)蒙古邊境旗市為例的時(shí)間序列分析》一文，以內(nèi)蒙古邊境旗市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為對(duì)象，實(shí)證分析了興邊富民行動(dòng)的實(shí)施成效；(3)興邊富民行動(dòng)之民族與民族地區(qū)發(fā)展，代表學(xué)者有葛忠興、宋濤、舒展、陳景輝等人，如舒展的《興邊富民行動(dòng)與邊疆民族地區(qū)的發(fā)展》一文，從鞏固興邊富民行動(dòng)工作，增強(qiáng)興邊富民工作的責(zé)任感與使命感，堅(jiān)定興邊富民行動(dòng)工作的信心決心，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及工作創(chuàng)新等方面, 論析了興邊富民行動(dòng)與邊疆民族地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題。無(wú)疑,這些成果對(duì)堅(jiān)持和完善興邊富民行動(dòng)政策具有重要的啟示意義。目前，雖然有學(xué)者(如周民良等，2014；舒展，2007；等)對(duì)興邊富民行動(dòng)政策做過(guò)討論，但總體上是基于興邊富民行動(dòng)調(diào)查展開(kāi)實(shí)證研究。然而，迄今興邊富民行動(dòng)政策工具組合未引起學(xué)者的應(yīng)有關(guān)注。因此，本文在借鑒興邊富民行動(dòng)已有成果基礎(chǔ)上，以政策工具和興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域構(gòu)建的二維分析模型，實(shí)證對(duì)興邊富民行動(dòng)的3份規(guī)劃文本展開(kāi)量化分析，以期為其完善與創(chuàng)新提供一些借鑒。

二、理論回顧與模型構(gòu)建：政策工具、二維分析模型

(一)理論回顧

政策工具是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的承載體，故有的學(xué)者將其與“政府改革與治理”“公共政策的理論與實(shí)踐”“公共組織理論”一起認(rèn)為是中國(guó)公共管理理論亟待研究的四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和主題(2)陳振明,薛瀾.中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2007,(3).。所以，政策工具研究成為公共管理學(xué)科的重要熱點(diǎn)，并正式成為一個(gè)新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域(3)陳振明.政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)——論作為公共管理學(xué)新分支的政府工具研究的興起、主題和意義[J].中國(guó)行政管理,2004,(6).。然而，政策工具理論最早可追至20世紀(jì)50年代林德布洛姆提出的“漸進(jìn)決策理論”，成為一門“顯學(xué)”則始于20世紀(jì)80年代。如今，政策工具研究引發(fā)我國(guó)學(xué)者的密切關(guān)注和討論，如陳振明、張成福、毛壽龍等均有相關(guān)論著(4)陳振明.政府工具導(dǎo)論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009:18.。政策工具研究在我國(guó)興起以后，當(dāng)前主要聚焦在分類、選擇和評(píng)價(jià)等方面，涉及財(cái)政金融、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)政策、就業(yè)和社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域(5)黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國(guó)的發(fā)展[J].社會(huì)科學(xué),2010,(4).。在實(shí)踐應(yīng)用層面，圍繞要達(dá)成的政策目標(biāo)，學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了不同分類?？傮w來(lái)說(shuō)，較常見(jiàn)的分類主要包括四種:麥克唐納和埃爾莫爾(McDonnell & Elmore)將政策工具分為“命令工具、激勵(lì)工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具、勸告工具”(6)Lorraine M.McDonnell and Richard F.Elmore.Getting the Job Done:Alternative Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis,1987,(2).；施奈德和英格拉姆(Schneiderl & Ingram)把政策工具分為“權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力工具、象征與勸告工具、學(xué)習(xí)工具”(7)Schneider and Ingram.Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].The Journal of Politics,1990,(2).；豪利特和拉米什(Howlett & Ramesh)把政策工具分為“強(qiáng)制型工具、混合型工具、自愿型工具”(8)Howlett and Ramesh.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford:Oxford University Press,1995:80-98.；羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德(Rothwell & Zegvelad)把政策工具分為“供給型工具、需求型工具、環(huán)境型工具”(9)Rothwell, R. and Zegveld, W. Industrial Innovation and Public Policy: Preparing for the 1980s and 1990s[M].London: Frances Printer,1981:10-12.。我國(guó)學(xué)者也對(duì)政策工具進(jìn)行了分類，如陳振明將政策工具分為“市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)、社會(huì)化手段”(10)陳振明.公共政策分析教程[M].北京：中國(guó)城市出版社，2004：56.。這些分類不僅加深了學(xué)界對(duì)政策工具的理解和認(rèn)識(shí)，還啟發(fā)學(xué)者運(yùn)用該理論展開(kāi)相關(guān)政策評(píng)估，如黃萃(2008)、張韻君(2012)、趙海濱(2016)、車峰(2018)等等，均對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行了政策工具分析。

隨著當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐應(yīng)用的增強(qiáng)，學(xué)者“在注重公共決策過(guò)程和公共政策本身的科學(xué)性的同時(shí)，也更加注重執(zhí)行政策的過(guò)程，更加注重在執(zhí)行政策的不同方式和工具之間進(jìn)行權(quán)衡、評(píng)價(jià)與選擇”(11)黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國(guó)的發(fā)展[J].社會(huì)科學(xué),2010,(4).。結(jié)合興邊富民行動(dòng)政策的特點(diǎn)以及借鑒政策工具研究成果，本文以政策工具、推進(jìn)興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域兩個(gè)維度對(duì)興邊富民行動(dòng)政策工具進(jìn)行量化分析，以檢視興邊富民行動(dòng)政策工具的組合結(jié)構(gòu)。

(二)二維分析模型

1.X維度：政策工具

通過(guò)政策工具的分類闡釋，得知學(xué)界對(duì)其分類存有不同理解。然而，從我國(guó)學(xué)者運(yùn)用政策工具展開(kāi)研究來(lái)看，目前多以施奈德與英格拉姆、麥克唐納與埃爾莫爾、豪利特與拉米什、羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德的分類方法為主。事實(shí)上，這四種方法各有所長(zhǎng)，彼此之間并無(wú)明確界線劃分，且在實(shí)踐應(yīng)用中存在交叉。通過(guò)以上四類分類方法的綜合比較，結(jié)合興邊富民行動(dòng)政策的特點(diǎn)及操作性而言，本文認(rèn)為，羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德(Rothwell & Zegvelad)政策工具分類方法更合適。從內(nèi)容看，羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德的分類方法更強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的多維角度，更淡化國(guó)家政策的主導(dǎo)地位，符合邊境發(fā)展需要各方力量協(xié)力推動(dòng)的政策訴求。從操作的可行性看，羅氏分類方法也更細(xì)致一些，富有操作性，且受到學(xué)界的廣泛運(yùn)用。因此，運(yùn)用羅氏政策工具分類方法既有理論上的合理性，還有實(shí)踐上的操作性。在借鑒政策工具已有研究成果(如季飛、吳水葉，2019；汪圣、劉旭貴，2018；車峰，2018；趙海濱，2016)的基礎(chǔ)上，結(jié)合興邊富民行動(dòng)規(guī)劃內(nèi)容，建構(gòu)興邊富民行動(dòng)政策工具分布情況表(如表2所示)。

需求型政策工具對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)發(fā)展起拉動(dòng)作用。具體而言，主要表現(xiàn)為政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、價(jià)格補(bǔ)助、對(duì)外交流(支援)等方式減少邊境地區(qū)發(fā)展的不確定性。需求型政策工具旨在基于邊境地區(qū)的發(fā)展需求實(shí)施積極政策的拉動(dòng)來(lái)維系邊境發(fā)展的穩(wěn)定性，從而促進(jìn)邊境地區(qū)的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定發(fā)展。

供給型政策工具對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)發(fā)展起強(qiáng)力的推動(dòng)作用。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為政府通過(guò)主動(dòng)性的資金投入(轉(zhuǎn)移支付)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、教育培訓(xùn)等措施擴(kuò)大對(duì)邊境地區(qū)發(fā)展的供給支持，發(fā)揮政府對(duì)邊境發(fā)展的主動(dòng)介入和科學(xué)引導(dǎo)，從而保證邊境地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境型政策工具對(duì)邊境地區(qū)發(fā)展起外部環(huán)境的營(yíng)造作用。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為政府通過(guò)傾斜性的目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)制度、策略性舉措、金融稅收支持等實(shí)現(xiàn)方式促進(jìn)對(duì)邊境地區(qū)發(fā)展的外力影響，從而為邊境地區(qū)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定地發(fā)展提供良好的外部環(huán)境支持。

2.Y維度：興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域

對(duì)照組每晚睡前皮下注射甘精胰島素（賽諾菲（北京）制藥有限公司，3 mL：300 IU），起始劑量為0.2 IU/（kg·d），根據(jù)血糖檢測(cè)情況，每3～5 d調(diào)整一次用量，至空腹血糖（FPG）≤7.0 mmol/L，餐后2 h血糖（2 hPG）≤8.0 mmol/L。治療組在對(duì)照組的基礎(chǔ)上給予黃連解毒湯治療。及時(shí)記錄藥物不良反應(yīng)、對(duì)癥處理并調(diào)整藥物劑量。所有患者連續(xù)治療8周后復(fù)測(cè)血糖、血脂、凝血等指標(biāo)。

X維度是基于政策工具使用情況的量化分析。然而，興邊富民行動(dòng)政策執(zhí)行的效果如何，這與其行動(dòng)領(lǐng)域密切相關(guān)。通過(guò)對(duì)3份興邊富民行動(dòng)規(guī)劃內(nèi)容的梳理與分析，本文最后將推進(jìn)興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域分為五個(gè)方面，即：生態(tài)與設(shè)施(涵括強(qiáng)基固邊的水、電、路、信息網(wǎng)絡(luò)、城鎮(zhèn)化與特色村鎮(zhèn)、生態(tài)護(hù)邊的生態(tài)建設(shè)與污染治理等內(nèi)容)、民生保障(包含民生安邊的人口脫貧、居住條件、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、科技文化等內(nèi)容)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)(包含促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興邊和開(kāi)發(fā)睦邊的特色產(chǎn)業(yè)、企業(yè)加工、服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、對(duì)外貿(mào)易、融入“一帶一路”、沿邊開(kāi)放、開(kāi)放平臺(tái)等內(nèi)容)、團(tuán)結(jié)穩(wěn)定(包括推進(jìn)團(tuán)結(jié)穩(wěn)邊的基層治理、民族團(tuán)結(jié)、軍民融合、和諧邊境建設(shè)等內(nèi)容)、職能保障(包括政府對(duì)興邊富民行動(dòng)進(jìn)行的規(guī)劃、管理等保障性舉措)。其中，前四項(xiàng)屬于興邊富民行動(dòng)規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn)工程，第五個(gè)是推進(jìn)興邊富民行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的政府基本職能保障舉措，這五個(gè)方面構(gòu)成了推進(jìn)興邊富民行動(dòng)有效執(zhí)行的主要面向。

3.二維分析模型

通過(guò)以上X維度、Y維度的劃分描述，本文將對(duì)國(guó)家頒布的3份興邊富民行動(dòng)規(guī)劃在需求型、供給型、環(huán)境型和興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行政策梳理，由而建立興邊富民行動(dòng)二維分析模型(如圖1所示)。

圖1 興邊富民行動(dòng)政策工具組合二維分析模型

三、研究設(shè)計(jì)：文本遴選、內(nèi)容編碼

(一)文本遴選

“政策文本是指因政策活動(dòng)而產(chǎn)生的記錄文獻(xiàn)，既包括政府或國(guó)家或地區(qū)的各級(jí)權(quán)力或行政機(jī)關(guān)以文件形式頒布的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等官方文獻(xiàn)，也包括政策制定者或政治領(lǐng)導(dǎo)人在政策制定過(guò)程中形成的研究、咨詢、聽(tīng)證或決議等公文檔案，甚至包含政策活動(dòng)過(guò)程中因辯論、演說(shuō)、報(bào)道、評(píng)論等形成的政策輿情文本”(12)裴雷,孫建軍,周兆韜.政策文本計(jì)算:一種新的政策文本解讀方式[J].圖書(shū)與情報(bào),2016,(6).。因此，“公共政策文本作為政策的物化載體，是政府行為正式的、系統(tǒng)的、可追溯的文字記錄，形成政府調(diào)控和管理行為的真實(shí)‘印跡’，成為政策分析的事實(shí)依據(jù)”(13)任弢,黃萃,蘇竣.公共政策文本研究的路徑與發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理,2017,(5).。關(guān)于興邊富民行動(dòng)的政策文本，從1999年國(guó)家民委提出“興邊富民行動(dòng)”以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院、邊境省(區(qū))及相關(guān)部門與地方均制定過(guò)相關(guān)文本(如規(guī)劃、意見(jiàn)、決定、通知等)。然而，基于權(quán)威性、標(biāo)志性及代表性考慮，最后以國(guó)家頒布的“興邊富民行動(dòng)規(guī)劃”為研究對(duì)象。具體來(lái)說(shuō)，這些文本主要包括：一、國(guó)務(wù)院辦公廳2007年頒布的《關(guān)于印發(fā)興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃的通知》(以下簡(jiǎn)稱《07規(guī)劃》)；二、國(guó)務(wù)院辦公廳2011年頒布的《關(guān)于印發(fā)興邊富民行動(dòng)“2011—2015”(十二五)規(guī)劃的通知》(以下簡(jiǎn)稱《11規(guī)劃》)；三、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年頒布的《關(guān)于印發(fā)興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃的通知》(以下簡(jiǎn)稱《17規(guī)劃》)。

(二)內(nèi)容編碼

在分析中，本文借鑒了已有成果的編碼思路(車峰，2018)展開(kāi)文本轉(zhuǎn)碼。首先，把興邊富民行動(dòng)規(guī)劃不相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行清洗，然后按照句號(hào)斷句的原則，將意思表述完整的具體條款作為分析單元；其次，依照“政策序號(hào)——具體章節(jié)——細(xì)節(jié)條款”原則進(jìn)行文本編碼；最后，根據(jù)已建立的二維模型，利用人工統(tǒng)計(jì)方法，分別把政策工具相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行歸類，最終得到興邊富民行動(dòng)規(guī)劃內(nèi)容編碼表(如表1所示)。由于篇幅限制，表1僅顯示了興邊富民行動(dòng)規(guī)劃內(nèi)容編碼的部分內(nèi)容。

表1 興邊富民行動(dòng)規(guī)劃內(nèi)容編碼一覽表

四、興邊富民行動(dòng)政策工具組合分析：X維度、Y維度、交叉效應(yīng)

(一)X維度分析

通過(guò)對(duì)興邊富民行動(dòng)規(guī)劃展開(kāi)內(nèi)容編碼之后，共得到542條分析單元，如表2所示。從表2不難得出，興邊富民行動(dòng)政策工具選用涵括需求型、供給型及環(huán)境型三大類。然而，這三類政策工具各有側(cè)重，其中環(huán)境型占53.5%，供給型占40.4%，需求型占6.1%?？梢?jiàn)，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境成為新時(shí)代邊境治理政策的重點(diǎn)面向，而這與我國(guó)積極推進(jìn)邊境發(fā)展從“輸血式”轉(zhuǎn)向“造血式”的國(guó)家理念是一致的。

表2 興邊富民行動(dòng)政策工具組合一覽表

通過(guò)表2的梳理，可以看出興邊富民行動(dòng)政策工具維度的顯著特點(diǎn)：

1.環(huán)境型政策工具選用過(guò)多。從表2得出，環(huán)境型政策工具占53.1%，位居三類政策工具的頭首。首先“目標(biāo)規(guī)劃”占41%，為最大使用比例，因?yàn)槠鋵儆谖覈?guó)邊境發(fā)展事業(yè)的頂層制度安排，故容易成為政府進(jìn)行治邊施策戰(zhàn)略的工具首選，如《17規(guī)劃》指出要“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟……全面貫徹黨的十八大……著力實(shí)施強(qiáng)基固邊、民生安邊、產(chǎn)業(yè)興邊、開(kāi)發(fā)睦邊、生態(tài)護(hù)邊、團(tuán)結(jié)穩(wěn)邊……”；其次，“策略性舉措”占8.5%，居于第二位，而這些舉措多屬于差別化政策范疇，因?yàn)榕c內(nèi)地相比，邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍然比較滯后，所以，制定差別化政策就顯得尤為關(guān)鍵，如《17規(guī)劃》提出“降低邊民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新門檻”等；再次“金融稅收支持”占3.1%，其主要是從金融和稅收環(huán)境兩個(gè)方面給予邊境發(fā)展支持，如《17規(guī)劃》提出“……拓寬金融扶貧的資金來(lái)源渠道……”等。“法規(guī)管制”選用最少，但其對(duì)邊境良好發(fā)展環(huán)境的營(yíng)造意義十分重大，因?yàn)槟壳斑吘辰?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不足是諸多因素的結(jié)果，故任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失當(dāng)或乏力，其對(duì)邊境發(fā)展的顯性或隱性作用都不可低估，其中法規(guī)管制是國(guó)家促進(jìn)邊境發(fā)展的保障性舉措。

2.供給型政策工具選用一般。在政策工具總量中，供給型占40.4%，僅次于環(huán)境型政策工具。在供給型政策工具內(nèi)部，六個(gè)領(lǐng)域使用差異大。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)17.7%、資金投入6.8%、教育培訓(xùn)6.3%、醫(yī)療衛(wèi)生3.7%、科技文化3.5%、公共服務(wù)2.4%。從這六個(gè)方面看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、教育培訓(xùn)是政府推進(jìn)邊境發(fā)展的主要面向。因?yàn)樘厥獾淖匀?、歷史、地理及復(fù)雜的周邊環(huán)境等因素的影響，導(dǎo)致邊境發(fā)展面臨諸多的歷史欠賬，其中與邊境基礎(chǔ)設(shè)施滯后、教育水平不高等因素關(guān)聯(lián)。故如何健康有序地促進(jìn)邊境發(fā)展，首當(dāng)其沖的是硬件之基礎(chǔ)設(shè)施、軟件之教育事業(yè)兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。而要充分發(fā)揮“基礎(chǔ)設(shè)施、教育事業(yè)”的政策引領(lǐng)作用，則需要政府不斷加大資金投入，從而為邊境基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境改善、人才培養(yǎng)提供強(qiáng)大的財(cái)力保障。

3.需求型政策工具選用乏力。需求型政策工具強(qiáng)調(diào)政府利用市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)達(dá)到加快邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之目的。然而，在三大政策工具中，需求型政策工具使用最少，僅占6.5%，表明政府不僅對(duì)需求型政策工具運(yùn)用不足，也折顯因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制以“經(jīng)濟(jì)效益最大化”為主要面向?qū)ξ覈?guó)邊境地區(qū)這個(gè)特殊場(chǎng)域僅追求“經(jīng)濟(jì)效益”的不適合性。因?yàn)閺V大邊境地區(qū)的開(kāi)發(fā)與發(fā)展，不僅只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題、安全問(wèn)題。所以，3份興邊富民規(guī)劃文本折列的需求型政策工具很少，有且僅有35條，而且列示的需求型政策工具多以對(duì)外交流(含對(duì)口支援)為主，選用其他需求工具很少。

(二)Y維度分析

X維度是討論我國(guó)實(shí)施興邊富民行動(dòng)的政策工具使用情況。然而，這些政策工具作用于興邊富民行動(dòng)的哪些領(lǐng)域，又加入Y維度(詳如圖2-所示)展開(kāi)綜合分析。事實(shí)上，Y維度不僅旨在討論興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域的執(zhí)行效果，還可以考察興邊富民行動(dòng)政策工具選用與作用領(lǐng)域的偏好。

圖2 興邊富民行動(dòng)政策工具組合綜合分布

從圖2可知，除生態(tài)與設(shè)施之外，涉獵542條內(nèi)容均在興邊富民行動(dòng)有相關(guān)運(yùn)用。具體而言，“生態(tài)與設(shè)施”層面分布的政策工具有205條，占37.8%，其中：供給工具85條、環(huán)境工具120條；“民生保障”層面的政策工具有96條，占17.7%，其中：需求工具1條、供給工具51條、環(huán)境工具44條；“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)”包括的政策工具有79條，占14.6%，其中：需求型21條、供給型18條、環(huán)境型40條；“團(tuán)結(jié)穩(wěn)定”有38條政策工具，占7.01%，其中：需求工具1條、供給工具1條、環(huán)境工具36條；“職能保障”的政策工具有124條，占22.9%，其中：需求型12條、供給型41條、環(huán)境型71條。然而，從興邊富民行動(dòng)面向領(lǐng)域的政策工具看，生態(tài)與設(shè)施使用最多，職能保障次之，民生保障緊跟其后，然后是產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)，團(tuán)結(jié)穩(wěn)定使用最少。這些數(shù)據(jù)表明，國(guó)家在實(shí)施興邊富民行動(dòng)進(jìn)程中，“生態(tài)與設(shè)施”是核心方向，并輔以“職能保障”(政府基本職能保障)加以實(shí)施，而在帶動(dòng)邊境地區(qū)“生態(tài)與設(shè)施”(生態(tài)文明與基礎(chǔ)設(shè)施)建設(shè)的同時(shí)，以“民生保障”和“團(tuán)結(jié)穩(wěn)定”為著力點(diǎn)，協(xié)力推進(jìn)邊境地區(qū)“五位一體”建設(shè)。相對(duì)來(lái)講， 興邊富民行動(dòng)規(guī)劃文本統(tǒng)計(jì)出“團(tuán)結(jié)穩(wěn)定”僅有38條內(nèi)容，占7%，顯然與邊境問(wèn)題的三個(gè)方面相比，即“一是發(fā)展問(wèn)題，二是穩(wěn)定問(wèn)題，三是安全問(wèn)題”(14)周平.我國(guó)的邊疆治理研究[J].學(xué)術(shù)探索,2008,(2).是不足的。因?yàn)閺呐d邊富民行動(dòng)規(guī)劃所揭示的主要領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)與設(shè)施、民生保障、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)，而這三個(gè)方面可以歸為發(fā)展問(wèn)題，然而安全穩(wěn)定問(wèn)題雖有所涉足，但涉及并不多，有且僅有38條。此外，推進(jìn)興邊富民行動(dòng)的政府主導(dǎo)明顯，總共涉及124條。

(三)交叉效應(yīng)分析

從表3揭示X維度與Y維度交叉效應(yīng)來(lái)看，“需求型”“供給型”“環(huán)境型”政策工具均在興邊富民行動(dòng)之“生態(tài)與設(shè)施”“民生保障”“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)”“團(tuán)結(jié)穩(wěn)定”“職能保障”五個(gè)領(lǐng)域有所運(yùn)用，但存在差異性。其中，需求型政策工具主要分布在產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)、職能保障領(lǐng)域，供給型政策工具主要分布在生態(tài)與設(shè)施、民生保障領(lǐng)域，環(huán)境型政策工具主要分布在生態(tài)與設(shè)施、職能保障領(lǐng)域。這些差異反映了政府運(yùn)用政策工具的偏好性?？偟膩?lái)講，受市場(chǎng)需求影響大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì))更多的選用需求工具，而公益領(lǐng)域(如生態(tài)與設(shè)施)則更多的選用環(huán)境型、供給型工具。所以，從興邊富民行動(dòng)規(guī)劃涵括領(lǐng)域看，公益事業(yè)多于經(jīng)濟(jì)事業(yè)，由而在政策工具選擇上側(cè)重“環(huán)境型+供給型”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，這種政策工具的選用傾向不太利于激發(fā)邊民的內(nèi)生動(dòng)力，從而可能制約邊境地區(qū)的良性發(fā)展。

表3 興邊富民行動(dòng)政策工具交叉效應(yīng)

五、結(jié)果討論與優(yōu)化建議

(一)結(jié)果討論

1.從政策工具角度來(lái)看，興邊富民行動(dòng)涉足三大政策工具，形成“環(huán)境型為主、供給型一般、需求型乏力”格局。從興邊富民規(guī)劃解構(gòu)中，得出政策工具聚焦“環(huán)境型”“供給型”兩大類。其中，“環(huán)境型”占53.1%、“供給型”占40.4%，兩者合計(jì)93.5%，而“需求型”只有6.5%，因而得出興邊富民行動(dòng)政策工具以“環(huán)境型+需求型”主導(dǎo)。事實(shí)上，盡管興邊富民行動(dòng)規(guī)劃有選用“需求型”工具，但使用比例、涉足領(lǐng)域等方面未發(fā)揮市場(chǎng)需求的內(nèi)驅(qū)力來(lái)增進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而多以目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)政稅收支持、策略性舉措等環(huán)境型工具手段以及投錢、投物、投人等供給型工具扶持邊境地區(qū)發(fā)展。一方面，政府傾向使用“環(huán)境型+供給型”政策工具，說(shuō)明政府主要以投入方式扶持邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因?yàn)橄鄬?duì)來(lái)說(shuō)，該種政策工具組合具有見(jiàn)效快、效率高、成本低等優(yōu)勢(shì)，因而對(duì)快速提升邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境改善的意義十分重大。另一方面，折顯“需求型”政策工具使用乏力。邊境地區(qū)雖然歷史欠賬多，但擁有富足的地礦資源、勞動(dòng)力要素、生物資源等優(yōu)勢(shì)并未凸顯，而如何將這些優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，邊境市場(chǎng)需求將發(fā)揮重要作用，如提升沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放活力、增進(jìn)與國(guó)家“一帶一路”發(fā)展倡議的市場(chǎng)融入，促進(jìn)國(guó)家對(duì)邊境市場(chǎng)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革等，應(yīng)是興邊富民行動(dòng)政策工具激發(fā)邊境內(nèi)生動(dòng)力的主要政策面向。

2.從行動(dòng)領(lǐng)域角度來(lái)看，興邊富民行動(dòng)政策工具的選用有差異。從內(nèi)容反映，興邊富民行動(dòng)政策工具在五個(gè)領(lǐng)域均有涉足，但使用有差異。一方面，從興邊富民行動(dòng)涉足領(lǐng)域看，“生態(tài)與設(shè)施”37.8%、“職能保障”22.9%、“民生保障”17.7%、“產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)”14.6%、“團(tuán)結(jié)穩(wěn)定”7.01%，表明政策工具的選用聚焦“生態(tài)與設(shè)施”、“職能保障”領(lǐng)域，兩者合計(jì)60.7%。另一方面，從五大領(lǐng)域的政策工具看，“需求型”6.5%、“供給型”36.2%、“環(huán)境型”57.3%，折射興邊富民行動(dòng)政策工具亦是以“環(huán)境型”和“供給型”為導(dǎo)向。所以，通過(guò)對(duì)興邊富民行動(dòng)規(guī)劃文本的剖析，可能看出政府推動(dòng)邊境建設(shè)政策工具的選用是以“環(huán)境型+供給型”為主，反映興邊富民行動(dòng)的國(guó)家主導(dǎo)立場(chǎng)顯著，而這與中國(guó)共產(chǎn)黨是全心全意為各族人民服務(wù)，以及深入踐行“對(duì)民族地區(qū)的支持力度，只能加強(qiáng)不能削弱，只能加大不能減少”(15)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì).中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本[M].北京:民族出版社,2015:148.的政治承諾密不可分。故在興邊富民行動(dòng)中，黨中央切實(shí)以主導(dǎo)者身份不斷加強(qiáng)目標(biāo)規(guī)劃、差別化政策舉措、金融扶持、稅收優(yōu)惠等環(huán)境供給，以及資金、科教文衛(wèi)等物質(zhì)供給，進(jìn)而來(lái)推動(dòng)邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)前所未有的跨越發(fā)展。邊境發(fā)展縱然離不開(kāi)政府的主導(dǎo)性介入，但過(guò)渡供給帶來(lái)的弊端(如形成等靠要思想、內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題)不容曉視，而在政策工具選用上的體現(xiàn)即為“需求型”乏力。

(二)優(yōu)化建議

1.增進(jìn)政策工具相互協(xié)調(diào)。從政策工具角度看，當(dāng)前興邊富民行動(dòng)政策工具存在結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)問(wèn)題，即“環(huán)境型”過(guò)溢，“供給型”一般，“需求型”乏力。如何消弭政策工具不協(xié)調(diào)帶來(lái)的負(fù)效能？研究表明，首先，應(yīng)合理降低“環(huán)境型”政策工具比例。在興邊富民行動(dòng)《07規(guī)劃》《11規(guī)劃》和《17規(guī)劃》中，“環(huán)境型”政策工具比例高，占53.1%，反映我國(guó)政府為健康有序地促進(jìn)邊境繁榮發(fā)展而創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境、搭建保障平臺(tái)的積極努力，但并未與邊境發(fā)展“供給”“需求”政策工具相協(xié)調(diào)。誠(chéng)然，邊境發(fā)展滯后與其自然環(huán)境惡劣、貧困人口多、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)水平差(16)王飛,嚴(yán)濤.評(píng)估興邊富民行動(dòng)的實(shí)施效果:以內(nèi)蒙古邊境旗市為例的時(shí)間序列分析[J].貴州民族研究,2011,(4).等因素相關(guān)，政府為改善邊境環(huán)境，著力在興邊富民行動(dòng)規(guī)劃之“目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、金融扶持、稅收優(yōu)惠、策略性舉措”等方面打造良好環(huán)境，從而使政府對(duì)環(huán)境工具青睞有加。而外在環(huán)境營(yíng)造的政策工具要實(shí)現(xiàn)“富民、興邊、強(qiáng)國(guó)、睦鄰”政策歸旨，則需依賴“供給型”和“需求型”內(nèi)因機(jī)制的轉(zhuǎn)化。所以，政府應(yīng)適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具，增加其他政策工具尤其是需求型政策工具的使用頻次。其次，優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從規(guī)劃內(nèi)容顯示，供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)亦不協(xié)調(diào)，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)17.7%、資金投入6.8%、教育6.3%、醫(yī)療3.7%、科技3.5%、公共服務(wù)2.4%，而這與興邊富民行動(dòng)政策倡導(dǎo)堅(jiān)持“高瞻遠(yuǎn)矚、問(wèn)題導(dǎo)向、民生優(yōu)先、改革突破”的思路(17)周民良.區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略下興邊富民政策的“必要”與“必須”[J].國(guó)家治理,2015,(5).不盡一致。悉知，邊境建設(shè)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及物質(zhì)上的交通居住生產(chǎn)生活，又涉及精神上的科教文衛(wèi)，故興邊富民行動(dòng)供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要在邊民生產(chǎn)生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、科技等方面進(jìn)行合理配置。最后，擴(kuò)大需求型政策工具的選用比例。在興邊富民行動(dòng)規(guī)劃中，政府對(duì)需求型政策工具的選用率偏低(6.1%)，尤其在政府采購(gòu)、服務(wù)外包、價(jià)格補(bǔ)助方面嚴(yán)重乏力。因此，政府應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量共同參與邊境建設(shè)，如服務(wù)外包、政府采購(gòu)，嘗試將某些具體問(wèn)題委托給企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，一方面既可以緩解政府部門在人員、技術(shù)等方面的不足，提升政府政策的公信力，另一方面又可以團(tuán)結(jié)社會(huì)力量共同參與邊境建設(shè)，對(duì)中華民族命運(yùn)共同體構(gòu)建具有重要意義。

2.推進(jìn)政策工具多元運(yùn)用。興邊富民行動(dòng)既是我國(guó)民族政策的重要構(gòu)成，也是邊境利好發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)之一。所以，面對(duì)我國(guó)邊境各地發(fā)展實(shí)況，林林總總各有差異，因而在推進(jìn)這項(xiàng)行動(dòng)戰(zhàn)略里，應(yīng)注意地域性、民族性等因素考量，這是落實(shí)政府實(shí)施興邊富民行動(dòng)“分類指導(dǎo)”的政策本意。通過(guò)上述剖析，表明興邊富民行動(dòng)政策涉足領(lǐng)域差異較大，當(dāng)前主要聚焦在生態(tài)與設(shè)施、職能保障領(lǐng)域，而民生、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)、團(tuán)結(jié)穩(wěn)定較不足備，尤其是團(tuán)結(jié)穩(wěn)定嚴(yán)重缺乏(6.6%)。然而，興邊離不開(kāi)穩(wěn)邊(18)周民良,馬博,劉云喜.興邊富民政策實(shí)施效果與轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究——關(guān)于呼倫貝爾市與興安盟五旗市興邊富民政策實(shí)施的調(diào)研報(bào)告[J].民族研究,2014,(6).，這在興邊富民行動(dòng)規(guī)劃均有論述。因此，一方面，政府在生態(tài)文明與基礎(chǔ)設(shè)施、職能保障的環(huán)境型政策工具中，應(yīng)促進(jìn)其他領(lǐng)域特別是團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政策工具多元化供給，從而為良好環(huán)境的營(yíng)造提供繁榮穩(wěn)定的社會(huì)條件；另一方面，在涉足的五個(gè)領(lǐng)域里，盡管其在環(huán)境型、供給型政策工具方面有相應(yīng)使用，但需求型政策工具嚴(yán)重乏力，表現(xiàn)為在生態(tài)與設(shè)施、民生保障、團(tuán)結(jié)穩(wěn)定領(lǐng)域使用少，從而使邊境市場(chǎng)未能在興邊富民中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)作用，邊境發(fā)展成為政府唱主角的“單臺(tái)戲”，故應(yīng)推進(jìn)政策工具在興邊富民行動(dòng)領(lǐng)域的全面運(yùn)用，這既是促進(jìn)邊境繁榮穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在要求，也是激發(fā)邊民內(nèi)生動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)需要。

3.完善興邊富民行動(dòng)政策體系。由于受自然、歷史、地理等多重因素影響，使邊境發(fā)展與國(guó)家政策密切相關(guān)。同時(shí)，政策工具運(yùn)用是否多元，與興邊富民行動(dòng)政策體系密切關(guān)聯(lián)。從興邊富民行動(dòng)既有政策體系來(lái)看，目前主要有國(guó)家制定的興邊富民行動(dòng)“十一五”、“十二五”和“十三五”規(guī)劃，國(guó)家部委頒布的《國(guó)家民委關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)“興邊富民行動(dòng)”的意見(jiàn)》《國(guó)家民委 財(cái)政部關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)興邊富民行動(dòng)的意見(jiàn)》《國(guó)家民委 財(cái)政部關(guān)于核準(zhǔn)全國(guó)興邊富民行動(dòng)重點(diǎn)縣及有關(guān)事宜的通知》《國(guó)家民委辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2008年興邊富民行動(dòng)工作的通知》等，以及邊境省(區(qū))制定的實(shí)施意見(jiàn)，如《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)云南省實(shí)施“興邊富民工程”對(duì)口幫扶單位工作職責(zé)和績(jī)效考核辦法的通知》《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省興邊富民行動(dòng)規(guī)劃(2016—2020年)的通知》《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)<興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃>的實(shí)施意見(jiàn)》等等。這些興邊富民行動(dòng)政策文本，從制度上有效保障了邊境發(fā)展的平等權(quán)。然而，盡管興邊富民涉足政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域，但“在國(guó)家(中央)層面上，尚未針對(duì)興邊富民進(jìn)行相關(guān)立法，地方在具體實(shí)施興邊富民計(jì)劃過(guò)程中，也沒(méi)有運(yùn)用手中的立法權(quán)來(lái)制定相關(guān)法規(guī)或規(guī)章?！?19)唐勇,雷明光.芻議依法“興邊富民”——以桂滇等地邊境調(diào)查為基礎(chǔ)[J].廣西民族研究,2014,(2).興邊富民立法作為力促邊境發(fā)展平等權(quán)的治理政策，對(duì)將“賦權(quán)”“用權(quán)”納入法制化軌道至關(guān)重要。盡管國(guó)家、地方均制定有規(guī)劃、實(shí)施意見(jiàn)等加以落實(shí)，但全國(guó)邊境發(fā)展各異，各地對(duì)邊境發(fā)展的理解亦不同，故為保障政策的時(shí)效性、權(quán)威性以及法制性，對(duì)興邊富民行動(dòng)進(jìn)行立法便成為新時(shí)代邊境建設(shè)的一個(gè)著力點(diǎn)，同時(shí)也是構(gòu)建法制中國(guó)的應(yīng)有之意。隨著興邊富民行動(dòng)立法工作的推進(jìn)，政策工具的運(yùn)用就可以在法規(guī)中明確界定或給予政策指導(dǎo)，從而為政策工具的多元化運(yùn)用提供法律支持。