善治視角下中國(guó)城市邊緣社區(qū)治安服務(wù)供給模式研究

【摘 要】城市邊緣社區(qū)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的新型社區(qū)類型，它作為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活的基本平臺(tái)，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)和擴(kuò)展的前沿，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)所在。由于兼具城鄉(xiāng)因素的復(fù)雜特性，城市邊緣社區(qū)在社會(huì)管理尤其是治安服務(wù)等方面還存在著諸多問(wèn)題，服務(wù)體系還不成熟也不完善，是社會(huì)矛盾與問(wèn)題的聚集點(diǎn)，直接影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的良好進(jìn)展。本文基于善治理論視角，探究我國(guó)城市邊緣社區(qū)治安服務(wù)供給模式，從而為我國(guó)城市邊緣社區(qū)治理提供新思路。

【關(guān)鍵詞】善治理論;城市邊緣社區(qū);服務(wù)供給模式

隨著城市化迅速發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)張，原來(lái)的農(nóng)村逐步并入城市，擁有了城市社區(qū)的外殼，但事實(shí)上多數(shù)社區(qū)并沒(méi)有真正融入城市管理體系之中，由此形成了城市邊緣社區(qū)這一獨(dú)具特點(diǎn)的社區(qū)類型。城市邊緣社區(qū)管理上存在的問(wèn)題，既有剛剛從農(nóng)村過(guò)渡轉(zhuǎn)型、需待進(jìn)一步磨合適應(yīng)的問(wèn)題，也帶有城鄉(xiāng)二元體制、行政主導(dǎo)指令、市民社會(huì)發(fā)育不足的深刻烙印，而后者正是長(zhǎng)期困擾邊緣社區(qū)發(fā)展、制約城市發(fā)展的深層次問(wèn)題和原因。

一、城市邊緣社區(qū)治理問(wèn)題

1、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障礙

城市邊緣社區(qū)的形成發(fā)展有著“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的歷史淵源，并在各方面依然深受“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的困擾制約。在行政管理上，城市邊緣社區(qū)雖然在區(qū)域上己納入城市規(guī)劃區(qū)范疇，在行政上也由鎮(zhèn)改為街道、由村改居，但是在管理方式、管理理念、管理手段等方面多數(shù)依然沿襲農(nóng)村行政管理模式，其原有的一些社會(huì)組織體系和經(jīng)濟(jì)形態(tài)也基本保留下來(lái)。在公共服務(wù)上，剛剛改制的城市邊緣社區(qū)在社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、公共衛(wèi)生、教育資源等方面仍然存在較大差別。在規(guī)劃建設(shè)上，長(zhǎng)期以來(lái)城市邊緣社區(qū)一直處在農(nóng)村規(guī)劃管理體制之下，目光短淺、單打獨(dú)斗，發(fā)展模式粗放，特別是規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，非法建設(shè)、亂搭亂建問(wèn)題突出。

2、政府管理錯(cuò)位缺失

在發(fā)展規(guī)劃上，城市規(guī)劃與行政區(qū)劃不協(xié)調(diào)，規(guī)劃先于區(qū)劃，不考慮區(qū)劃的完整性，造成規(guī)劃實(shí)施范圍跨越了轄區(qū)邊界，導(dǎo)致土地管理分割，城鄉(xiāng)單位犬牙交錯(cuò)，出現(xiàn)“一地兩府”及“一地多主”現(xiàn)象，由此帶來(lái)比較突出的跨區(qū)管理、多頭管理矛盾，在一些棘手問(wèn)題管理上形成事實(shí)上的“一地?zé)o府”，政府管理錯(cuò)位、越位、缺位并存。在政府職能轉(zhuǎn)換上，城鄉(xiāng)混合交融的城市邊緣社區(qū)，街道辦事處單一的城市管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)單一的地域管理，都不能滿足這一地域社會(huì)管理的需要，從而造成這一地域社區(qū)管理薄弱、缺失問(wèn)題。特別是有的城市邊緣社區(qū)雖然已完成改制工作，但是土地仍沒(méi)徹底國(guó)有化，部分土地仍為集體所有，“兩委”干部大都為原來(lái)的村“兩委”干部，實(shí)施的仍是農(nóng)村建設(shè)管理體制。

3、內(nèi)源動(dòng)力培育不足

城市邊緣社區(qū)剛剛脫胎于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，與現(xiàn)代城市社區(qū)的發(fā)展要求相比，缺乏一個(gè)有相當(dāng)發(fā)育程度的公民社會(huì)。對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)，公民社會(huì)發(fā)育成熟程度的高低，從某種意義上決定了現(xiàn)代社區(qū)的成熟程度。沒(méi)有發(fā)育成熟的公民社會(huì)，單憑政府自身的努力難以形成現(xiàn)代意義上的社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展。在城市邊緣社區(qū)，由于公民社會(huì)發(fā)育不良、不成熟，自主性、規(guī)范性較弱，對(duì)成員的負(fù)責(zé)性較低，特別是中介組織發(fā)展遲緩，缺乏足夠的資源和權(quán)威，短期內(nèi)尚難成為社區(qū)治理的主體。再是由于社區(qū)成立時(shí)間不長(zhǎng)，居民還沒(méi)有完全擺脫鎮(zhèn)村體制的影響，只是把社區(qū)當(dāng)成居所，社區(qū)參與意識(shí)比較淡薄，還沒(méi)有意識(shí)到自己是社區(qū)自治的主體，沒(méi)有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感。同時(shí)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重，自治色彩淡薄。

二、政府主導(dǎo)的服務(wù)型社區(qū)治安服務(wù)

在多中心治理語(yǔ)境中，管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的主體不是一元，而是多元，不同利益關(guān)系人或組織之間存在相互博弈、相互調(diào)適、相互協(xié)作的關(guān)系。社區(qū)治安服務(wù)作為一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)性而排他的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府組織、社區(qū)組織，甚至商業(yè)組織都可成為供給主體。但是由于城市邊緣社區(qū)的特殊性，人口倒掛嚴(yán)重，有限的社區(qū)公共設(shè)施、社區(qū)資源被擠占，搭便車的現(xiàn)象十分普遍，居民不安全感強(qiáng)烈。在這種境況下，維護(hù)治安的職業(yè)性力量的作用顯然是其他非職業(yè)性力量不能替代的，政府組織主要是公安機(jī)關(guān)應(yīng)成為治安服務(wù)的重要供給主體，并在治安服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。一方面，由于城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，每增加一個(gè)單位的供給，不會(huì)增加生產(chǎn)一個(gè)單位治安服務(wù)所需成本，政府組織供給是必然的。而城市邊緣社區(qū)與一般城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不同，治安服務(wù)的消費(fèi)者眾多、需求量大、流動(dòng)性強(qiáng)，在技術(shù)上將搭便車者排除在外的成本極高，因而需要政府強(qiáng)制性供給。另一方面，社區(qū)組織不是自生自發(fā)的，邊緣社區(qū)治安組織如流動(dòng)人口服務(wù)站和出租房管理服務(wù)站更需要在政府指導(dǎo)下建立并引導(dǎo)其發(fā)展。政府組織應(yīng)成為社區(qū)治安服務(wù)的生產(chǎn)者、組織者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者，建立政府主導(dǎo)的服務(wù)型社區(qū)治安管理模式是未來(lái)社區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)。

三、多元合作下的社區(qū)治安服務(wù)

對(duì)城市邊緣社區(qū)服務(wù)準(zhǔn)公共品而言，應(yīng)建立多元供給模式。如居民通過(guò)共同出資聘請(qǐng)保安公司等獲得治安服務(wù)。但城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)的準(zhǔn)公共品屬性，導(dǎo)致獨(dú)立的政府供給、獨(dú)立的商業(yè)公司（私人）供給或獨(dú)立的社區(qū)組織供給都無(wú)法擺脫供給困境，無(wú)法滿足社區(qū)居民的安全需要。因而，建立政府組織、社區(qū)組織和商業(yè)組織（私人）功能互補(bǔ)的多中心供給合作機(jī)制勢(shì)在必行。多中心供給合作機(jī)制要求，作為政府組織的公安機(jī)關(guān)應(yīng)成為提供治安服務(wù)的主導(dǎo)和主體，社區(qū)自治組織采取互補(bǔ)合作的方式參與服務(wù)供給，商業(yè)組織采用競(jìng)爭(zhēng)合作的方式提供治安服務(wù)，這三方組織提供的治安服務(wù)都要處在地區(qū)黨委、人大、政府和社區(qū)居民的監(jiān)督之下，社區(qū)居民的滿意程度是檢驗(yàn)其治安服務(wù)成效的最終依據(jù)。

當(dāng)然，城市邊緣社區(qū)治理是一個(gè)異常復(fù)雜的問(wèn)題，也是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。從目前情況看，各級(jí)和各有關(guān)方面圍繞推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，推進(jìn)鄉(xiāng)村變城鎮(zhèn)、農(nóng)民變市民，投入了大量人力、物力和精力，取得了不小的成效，但這一進(jìn)程是漫長(zhǎng)的、緩慢的，在工作實(shí)踐中還有許多問(wèn)題待研究破解，在理論研究上還有不少方面有待深化完善，以推進(jìn)城市邊緣社區(qū)問(wèn)題的圓滿解決。

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作者簡(jiǎn)介：

韓笑（1998年），男，漢族，安徽阜陽(yáng)人，在讀碩士研究生，西北大學(xué)，陜西省西安市，主要從事行政管理與政社關(guān)系研究。

（作者單位：西北大學(xué)）