揭秘各國(guó)首腦的“備胎”們

如果華盛頓陷入困境，《總統(tǒng)繼承法案》名單中所有人物都無(wú)法履職，政府將授權(quán)一位四星空軍上將出面領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)，直到新領(lǐng)導(dǎo)人上任。這位“終極備胎”是主要負(fù)責(zé)美國(guó)本土安全的北方司令部司令，正在“末日基地”待命。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間4月12日，英國(guó)首相約翰遜正式出院。自4月6日住進(jìn)ICU后，這位首相連帶著整個(gè)英國(guó)，跟著一起虛驚一場(chǎng)。很多英國(guó)人自此才驚覺(jué)，他們之前好像并沒(méi)有為首相萬(wàn)一倒下后誰(shuí)來(lái)頂班做好充足準(zhǔn)備。放眼世界，給首腦找“備胎”，確實(shí)是一個(gè)敏感而時(shí)常被忽略的話題。

英國(guó)：緊急起草“指定幸存者”方案

3月22日，在約翰遜還未確診感染新冠病毒前，英國(guó)政府緊急起草了一項(xiàng)名為“指定幸存者”的方案，規(guī)定一旦約翰遜感染新冠病毒無(wú)法繼續(xù)履職，外交大臣拉布將暫時(shí)代理首相職責(zé)。在目前的英國(guó)內(nèi)閣中，拉布確實(shí)是約翰遜最信任的閣僚。早在去年10月，約翰遜在曼徹斯特準(zhǔn)備保守黨年會(huì)演講時(shí)，拉布就在議會(huì)下院的首相質(zhì)詢(xún)中代替約翰遜回答問(wèn)題，頗有“首相代理人”的意味。

自約翰遜上臺(tái)以來(lái)，出于黨內(nèi)平衡等考慮，一直沒(méi)有任命副首相。去年7月24日，約翰遜任命拉布為外交大臣時(shí)，還給他加上第一國(guó)務(wù)大臣這個(gè)名譽(yù)頭銜，表明拉布要比其他內(nèi)閣大臣更具資歷，“欽定代理”的感覺(jué)已十分明顯。

既然找好了“代班”，為什么還要專(zhuān)門(mén)訂一個(gè)方案呢？一個(gè)重要原因是，當(dāng)下約翰遜政府內(nèi)部不服拉布的聲音很高。實(shí)際上，作為一個(gè)沒(méi)有完備成文憲法的國(guó)家，英國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)首相萬(wàn)一出事誰(shuí)來(lái)頂班有詳細(xì)規(guī)定，甚至首相本身也是被拉來(lái)“臨時(shí)頂班”的。

英國(guó)歷史上第一位首相和責(zé)任內(nèi)閣成立于1721年，當(dāng)時(shí)的英國(guó)國(guó)王喬治一世在德國(guó)長(zhǎng)大，不太會(huì)說(shuō)英語(yǔ)，索性讓財(cái)務(wù)大臣沃波爾代替他主持內(nèi)閣會(huì)議，實(shí)際上成為英國(guó)的第一位首相。但沃波爾本人終其一生都不接受“首相”這個(gè)稱(chēng)呼，認(rèn)為自己只是代國(guó)王行政——這一“代”就干了21年，創(chuàng)下英國(guó)史上首相執(zhí)政時(shí)間最長(zhǎng)的紀(jì)錄。

直到1937年，英國(guó)議會(huì)才通過(guò)《國(guó)王大臣法》，結(jié)束首相“臨時(shí)工”的生涯。不過(guò)，既然首相名義上仍是國(guó)王的代班，那么再給首相找一個(gè)“代班”似乎就沒(méi)那么必要了，所以英國(guó)法律并未給予“副首相”以法定地位，就更談不上“緊急時(shí)刻代替首相”了。

按英國(guó)現(xiàn)行法定程序，首相如果出現(xiàn)意外，英國(guó)議會(huì)需要緊急選出一名新首相，并通過(guò)君主任命獲得權(quán)力。約翰遜這么一病，英國(guó)國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)一些聲音，要求將首相的代理問(wèn)題弄得更加“制度化”一些。

日本：指定副首相代理執(zhí)行公務(wù)

4月7日晚，日本首相安倍晉三舉行新聞發(fā)布會(huì)，宣布日本因新冠病毒疫情進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)。當(dāng)被問(wèn)及如果自己感染如何應(yīng)對(duì)時(shí)，安倍說(shuō)：“如果出現(xiàn)那種情況（首相因病不能理政），麻生副首相會(huì)代我臨時(shí)執(zhí)行公務(wù)，以避免應(yīng)對(duì)不及。”

日本政府幾乎是跟著英國(guó)亦步亦趨地完善自身的相關(guān)措施。3月27日，約翰遜宣布感染新冠病毒確診。3月30日，日本內(nèi)閣副官房長(zhǎng)官西村康稔就對(duì)外宣布，為了預(yù)防出現(xiàn)同時(shí)感染新冠病毒的情況，副首相麻生太郎將不再和首相安倍晉三同時(shí)參加疫情對(duì)策總部會(huì)議。日本國(guó)會(huì)也調(diào)整了座席排列，讓兩人盡量隔出安全距離，防止同時(shí)感染。

不過(guò)，安倍的授權(quán)是否“合法”也有不少爭(zhēng)議。日本法律雖然規(guī)定副首相是日本內(nèi)閣第二順位大臣，首相如果缺席，副首相可以臨時(shí)代為主持內(nèi)閣會(huì)議，但并沒(méi)有明確首相若因病不能理政或發(fā)生意外時(shí)，副首相是否可以正式“頂替”。單從法律上講，與英國(guó)制度高度相似的日本，此時(shí)也應(yīng)該召開(kāi)議會(huì)選一個(gè)新首相出來(lái)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。

進(jìn)一步說(shuō)，日本的情況可能比英國(guó)的回旋余地還小——由于天皇在憲法中被定位為只是“國(guó)家統(tǒng)合的象征”，所以日本甚至不存在讓君主來(lái)直接任命的可能性。這種漏洞的存在可能與日本現(xiàn)行憲法在制定時(shí)的思路有關(guān)：日本憲法明確放棄了戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)，首相萬(wàn)一“有事”、國(guó)會(huì)又無(wú)法召開(kāi)這種狀態(tài)沒(méi)有被列入討論范圍。

美國(guó)：法律規(guī)定繼任順序

美國(guó)憲法第二條第一款明確規(guī)定，如果總統(tǒng)被免職、死亡、辭職或喪失履職能力時(shí)，總統(tǒng)職務(wù)應(yīng)移交給副總統(tǒng)。如果總統(tǒng)和副總統(tǒng)都不能行事，國(guó)會(huì)有權(quán)宣布代理總統(tǒng)職位的官員，直到總統(tǒng)恢復(fù)任職能力或新總統(tǒng)選出為止。在美國(guó)，副總統(tǒng)天生就具有“備胎”屬性，盡量減少與總統(tǒng)在同一場(chǎng)合活動(dòng)以便分散風(fēng)險(xiǎn)。

1947年，在冷戰(zhàn)陰云籠罩之下，美國(guó)人覺(jué)得僅指定一個(gè)“備胎”不保險(xiǎn)，干脆出臺(tái)了《總統(tǒng)繼任法案》，把副總統(tǒng)之后的繼任順序也說(shuō)清了。法案規(guī)定，如果總統(tǒng)和副總統(tǒng)都無(wú)法行事，總統(tǒng)職位依次由眾議院議長(zhǎng)、參議院臨時(shí)議長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿以及各主要政府部長(zhǎng)順次遞補(bǔ)，而政府部長(zhǎng)的排名順序基本上以部門(mén)成立時(shí)間為準(zhǔn)，2002年才成立的國(guó)土安全部的部長(zhǎng)位于總統(tǒng)繼任順序的末位。

此外，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，美國(guó)總統(tǒng)每年發(fā)表國(guó)情咨文時(shí)，還會(huì)特意額外再指定一名“指定幸存者”。這樣做的原因是國(guó)情咨文發(fā)表當(dāng)天，《總統(tǒng)繼承法案》名單上的所有人都會(huì)到場(chǎng)，為了不被“一鍋端”才想了這個(gè)主意?！爸付ㄐ掖嬲摺睍?huì)在美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）保護(hù)下前往美軍秘密基地，等國(guó)情咨文演講結(jié)束后再出來(lái)。由于“指定幸存者”本人事先并不知情，F(xiàn)BI是“上門(mén)通知、直接帶走”。

據(jù)美國(guó)《新聞周刊》報(bào)道，由于新冠肺炎疫情，美國(guó)政府已經(jīng)為一系列極端情況做好準(zhǔn)備。如果華盛頓陷入困境，《總統(tǒng)繼承法案》名單中所有人物都無(wú)法履職，政府將授權(quán)一位名叫特倫斯·J·奧肖內(nèi)西的四星空軍上將出面領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)，直到新領(lǐng)導(dǎo)人上任。這位“終極備胎”是主要負(fù)責(zé)美國(guó)本土安全的北方司令部司令，正在有“末日基地”之稱(chēng)的美軍夏延山軍事基地待命。

不過(guò)，首腦“備胎”太明確又太多，有時(shí)也會(huì)惹麻煩。比如，按美國(guó)《總統(tǒng)繼承法案》，特朗普的政治死敵、眾議院民主黨籍議長(zhǎng)佩洛西是總統(tǒng)第二順位繼承人。在今年大選年背景下，萬(wàn)一疫情導(dǎo)致美國(guó)大選延期舉行，明年1月20日以后的總統(tǒng)誰(shuí)來(lái)當(dāng)呢？

對(duì)于這一史無(wú)前例的情況，特朗普和共和黨人主張延長(zhǎng)現(xiàn)任總統(tǒng)任期，讓特朗普繼續(xù)當(dāng)“戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)”。但有些民主黨議員主張總統(tǒng)和副總統(tǒng)都應(yīng)按法定任期時(shí)間卸任，總統(tǒng)職位要按“繼承順序”由佩洛西擔(dān)任，從而實(shí)現(xiàn)“不戰(zhàn)而屈人之兵”。

如果真出現(xiàn)這種極端狀況，到時(shí)疫情、黨爭(zhēng)與訴訟齊飛，美國(guó)政壇會(huì)更亂。

（水云間薦自《齊魯晚報(bào)》）