傳染病預(yù)警制度緣何“休眠”16年

能否像應(yīng)對臺風、暴雨等自然災(zāi)害一樣，在傳染病突發(fā)事件剛發(fā)生但尚未造成大的危害時，由政府及時向公眾發(fā)出預(yù)警，提醒人們早作準備？答案是肯定的，因為它被明文寫進了法律;答案也是否定的，因為這一制度“休眠”了16年。

“跟迷宮似的”

對于此次新冠疫情，有人問道：能否像應(yīng)對臺風、暴雨等自然災(zāi)害一樣，在傳染病突發(fā)事件剛剛發(fā)生但尚未造成大的危害時，由政府及時向公眾發(fā)出預(yù)警，提醒人們早作準備，以降低可能產(chǎn)生的危害程度？

答案是肯定的，因為它被明文寫進了法律;答案也是否定的，因為法律沒有得到有效落實，僅停留在紙面上。

2004年，非典疫情發(fā)生一年后，已實施15年的傳染病防治法迎來第一次修訂，新增了“國家建立傳染病預(yù)警制度”條款。

原衛(wèi)生部政策法規(guī)司副司長汪建榮，隨后在2004年第十二期《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》雜志發(fā)表的一篇論文中指出，中國以前沒有傳染病預(yù)警制度，預(yù)警制度是在國務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中確定的。條例于2003年5月通過。

制度是有了，但在傳染病防治法的條文中，關(guān)于預(yù)警的專門條款只有1條，就是規(guī)定“國家建立傳染病預(yù)警制度”的第十九條。至于什么是預(yù)警及預(yù)警制度，何種情況下啟動預(yù)警，預(yù)警要達到何種目的，如果不啟動預(yù)警將承擔何種責任，均無相關(guān)規(guī)定。

鑒于此，同濟大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺建議傳染病防治法修訂時增加“疫情預(yù)警”一章，與“疫情報告、通報和公布”相并列。

2004年傳染病防治法修訂后，建立預(yù)警制度還被寫入了另一部法律——2007年實施的突發(fā)事件應(yīng)對法。該法第四十二條規(guī)定：國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度，突發(fā)事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

預(yù)警制度雖已被寫進兩部法律，但袁秀挺在網(wǎng)上搜索發(fā)現(xiàn)，法律實施十幾年來，找不到一個公開的傳染病預(yù)警案例。

中國衛(wèi)生法學(xué)會常務(wù)副會長王晨光認為，包括預(yù)警制度在內(nèi)，目前我國關(guān)于傳染病防治的法律既不夠嚴謹，也不夠統(tǒng)一?！案詫m似的，一會兒是傳染病防治法、一會兒是突發(fā)事件應(yīng)對法，我們學(xué)者經(jīng)過比較才搞明白怎么回事，行政領(lǐng)導(dǎo)根本搞不懂?！蓖醭抗庹f，“立法一定要從實際出發(fā)，要考慮操作，沒有操作性，立法就是想當然?！?/p>

誰來發(fā)布？不同法律“打架”關(guān)于“傳染病預(yù)警”，袁秀挺認為，法律規(guī)定還有諸多不明確的地方，甚至連發(fā)布預(yù)警的主體是誰，兩部法律的規(guī)定都不同。

傳染病防治法第十九條第二款規(guī)定，疫情發(fā)生時，承擔預(yù)警職責的是國家衛(wèi)生行政部門和省級人民政府。但突發(fā)事件應(yīng)對法第四十三條規(guī)定的預(yù)警主體，卻是縣級以上地方各級人民政府。

袁秀挺的看法是，兩部法律關(guān)于有權(quán)預(yù)警主體的不同規(guī)定，難免造成職責不清或相互推諉，以致延誤時機，失去預(yù)警的意義。

王晨光認為，預(yù)警的特點之一是及時，疫情發(fā)生后，通常是地方政府最先掌握信息，若由國家衛(wèi)健委或省級政府負責發(fā)布預(yù)警，很可能耽誤時機，所以他建議將預(yù)警權(quán)下放到縣級政府。有人擔心這會造成濫用預(yù)警權(quán)，他認為不必過慮，因為預(yù)警期通常很短，一般不會超過一周，如果發(fā)現(xiàn)情況有變，可調(diào)整預(yù)警級別乃至取消預(yù)警。

除了發(fā)布主體不明確，袁秀挺還發(fā)現(xiàn)，法律也未指明傳染病的預(yù)警對象。

按傳染病防治法相關(guān)規(guī)定，有學(xué)者將條文中的“預(yù)警”理解為“內(nèi)部預(yù)警”，與通常理解的“預(yù)警”有區(qū)別。針對實踐中很多人把預(yù)警理解為通過特定渠道的信息上報，袁秀挺認為這是對法律的錯誤理解，因為從句式上看，“發(fā)出預(yù)警”和“（根據(jù)情況）予以公布”都只有一個主語，即“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，事實上這兩者通常并非最先接觸疫情的主體，本身已是高級別的行政機構(gòu)，他們上報給誰？

結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對法、信息公開條例、突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，袁秀挺得出結(jié)論，預(yù)警的對象應(yīng)當是社會公眾而非上級部門。

王晨光亦認為，預(yù)警理應(yīng)是面向社會公眾的。2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，是關(guān)于預(yù)警最為細致的規(guī)定，明確預(yù)警信息的發(fā)布“可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行”。

政府不能“定調(diào)子”

預(yù)警機制的失靈，給應(yīng)對此次新冠疫情造成了被動。據(jù)袁秀挺觀察，武漢錯失了多次預(yù)警機會。

最早的一次是在2019年12月27日，這一天，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院醫(yī)生張繼先發(fā)現(xiàn)3例不明原因肺炎病人，并通過醫(yī)院向江漢區(qū)疾控中心報告。3個病人是一家人，在流行病學(xué)上屬于“家庭聚集型”病例。有流行病學(xué)專家認為，僅憑這一個案例，就理應(yīng)高度懷疑不明肺炎存在“人傳人”的可能。袁秀挺覺得此時政府就應(yīng)該啟動預(yù)警機制。

疫情發(fā)生后，武漢市市長周先旺曾在央視承認“疫情披露不及時”，當?shù)卣蛧倚l(wèi)健委專家組為此飽受輿論詬病。復(fù)盤應(yīng)對過程，袁秀挺說，假如當時先行啟動預(yù)警機制，有關(guān)方面應(yīng)不至于如此被動。

“我們總擔心會引起恐慌，但我始終認為，我們低估了老百姓的承受能力?！北本┐髮W(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院教授王岳說，“從這些年互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展可以看出，信息的透明化程度、對稱性已大大改善，社會并沒有出現(xiàn)什么問題?！?/p>

一直到2020年1月20日，以鐘南山為組長的國家衛(wèi)健委高級別專家組，在國家衛(wèi)健委召開的答記者會上，才正式確認新冠病毒“人傳人”的事實，抗疫行動至此才正式啟動。這被王晨光理解為疫情應(yīng)對中第一次實質(zhì)意義上的“預(yù)警”。他說，預(yù)警的關(guān)鍵在于尊重科學(xué)，政府不能給專家“定調(diào)子”，專家也不能拋開科學(xué)聽領(lǐng)導(dǎo)的。

在王岳看來，預(yù)警制度能否真正落實，除了法律和制度需要進一步完善之外，從根本上考驗的是行政決策者的勇氣和擔當。

他將預(yù)警制度與衛(wèi)星預(yù)測技術(shù)出現(xiàn)之前的臺風預(yù)報類比：為了保證出海安全，政府安排經(jīng)驗豐富的老漁民看天象，如果老漁民認為可能有臺風，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，提醒其他漁民不要出海。問題在于，有時候老漁民會喊錯;有時政府為了讓漁民多捕魚，不喜歡老漁民老說有臺風;甚至有時，老漁民為了迎合政府和其他漁民，明知有臺風也不敢喊。如何保證預(yù)報準確？王岳的回答是，既要有獨立的、有本事的、敢說真話的“老漁民”，又要有務(wù)實開明的政府。

（《南方周末》2020.4.2 柴會群/文）