消防法中責令停產(chǎn)停業(yè)問題研究

王搏稀

摘 要： 隨著國家機構(gòu)改革，新《消防法》對責令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰做出了進一步規(guī)定，責令停產(chǎn)停業(yè)的相關(guān)規(guī)定應(yīng)用于消防執(zhí)法實踐中仍然存在一些現(xiàn)實問題，例如做出責令停產(chǎn)停業(yè)處罰的主體不明確，消防救援機構(gòu)責令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難以及強制執(zhí)行后行政相對人執(zhí)意開工造成重大事故的消防責任認定難等。對這些問題進行研究，目的在于針對實踐中的問題提出解決對策，使《消防法》中的各項規(guī)定都能有效落實。

關(guān)鍵詞： 消防 責令停產(chǎn)停業(yè) 行政處罰

一、責令停產(chǎn)停業(yè)的相關(guān)概念

（一）《消防法》中所規(guī)定責令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行主體

《消防法》中第五十八條規(guī)定責令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行主體是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，和消防救援機構(gòu)。《行政處罰法》第十五條至第十八條對行政處罰執(zhí)行主體進行了概括性的規(guī)定。綜合以上兩部法律可以看出，針對責令停產(chǎn)停業(yè)這一行政處罰，不同法律的規(guī)定存在交叉。要針對責令停產(chǎn)停業(yè)這一行政處罰進行研究首先需要明確其在《消防法》中的執(zhí)行主體。

《消防法》第70條的第二款“由做出決定的部門或者機構(gòu)強制執(zhí)行”，第三款又提到“對經(jīng)濟社會影響較大的”，報請本級人民政府依法決定從字面上進行理解，既然政府在影響較大的案件中是責令停產(chǎn)停業(yè)的決定機構(gòu)，那針對此類案件政府也可以強制執(zhí)行。但是從實踐角度來看。政府在消防類具有較高專業(yè)性的案件中，負責強制執(zhí)行責令停產(chǎn)停業(yè)是不合適的，政府不具備消防救援的專業(yè)人才，也欠缺針對特定案件的執(zhí)行能力。因此由于消防問題責令停產(chǎn)停業(yè)的單位，執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當為消防救援機構(gòu)。

（二）《消防法》中責令停產(chǎn)停業(yè)的適用對象

《消防法》第五十八條規(guī)定有下列行為之一的，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)按照各自職權(quán)責令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款。第四款規(guī)定公眾聚集場所地未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合安全要求，擅自投入使用營業(yè)的。建設(shè)單位未依照本法規(guī)定在驗收后報住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案的，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門責令改正，處五千元以下罰款。對比第四款的第一句和第二句可以看出，第一句的公眾聚集場所應(yīng)當特指個人，只有如此理解第二句中對建設(shè)單位主體的強調(diào)方顯順理成章。并且該條前三款的主語是建設(shè)工程，未指明單位還是個人，應(yīng)當按照單位和個人的建設(shè)工程都包含在內(nèi)去理解。由此可見消防法中責令停產(chǎn)停業(yè)的適用對象包含的單位和個人，具有廣泛性與二元性。

（三）《消防法》中責令停產(chǎn)停業(yè)的特點

首先責令停產(chǎn)停業(yè)的前提是，被行政處罰的單位和個人具有法定的生產(chǎn)經(jīng)營資格。如果沒有資格則屬于違法經(jīng)營，此時是不適用責令停產(chǎn)停業(yè)的。責令停產(chǎn)停業(yè)在行政法的體系中是行政主體對從事生產(chǎn)經(jīng)營者實施的違法行為而給予的行政處罰措施。它直接剝奪了生產(chǎn)經(jīng)營者進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，只適用于違法行為嚴重的行政相對人。可見責令停產(chǎn)停業(yè)在行政處罰中屬于程度較重的處罰。消防救援機構(gòu)對單位和個人做出責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰也應(yīng)當慎重。值得注意的是，這種對生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利的剝奪是暫時的。一旦責令停產(chǎn)停業(yè)期限屆滿后，自動恢復行政許可資格，不需要重新申請相關(guān)行政許可?！断婪ā返谄呤畻l規(guī)定整改后向做出決定的部門或者機構(gòu)報告，經(jīng)檢查合格，方可恢復施工、使用、生產(chǎn)、經(jīng)營?？梢娤谰仍畽C構(gòu)所做出的責令停產(chǎn)停業(yè)和行政法上的責令停產(chǎn)停業(yè)在適用上大體相同。

二、責令停產(chǎn)停業(yè)在實踐中存在的問題

（一）個別案件做出處罰決定的主體不明

責令停產(chǎn)停業(yè)從處罰的性質(zhì)上來講屬于對生產(chǎn)生活影響較大的一種行政處罰，因此做出決定的機關(guān)需要慎重對待?！断婪ā返谄呤畻l第四款的規(guī)定，有利于將具體情況進行區(qū)別，在涉及“對經(jīng)濟和社會生活影響較大”的個案中，更為謹慎地做出處罰決定，避免生產(chǎn)生活等方面的巨大損失。但是”對經(jīng)濟和社會生活影響較大“的條件存在使執(zhí)行者難以辨別標準，無法落實到實踐中的問題。法律條文需要具備可操作性，否則可能影響法律權(quán)威。例如2013年9月9日出臺的司法解釋對誹謗罪的構(gòu)成要件中的“情節(jié)嚴重”予以明確?。以及2016年12月26號出臺了對刑法第三百三十八條規(guī)定的“嚴重污染”的解釋。這兩條司法解釋都是在對違法行為進行定性的基礎(chǔ)上進一步細化，從而使法律規(guī)范在實物中具有可操作性。分析一下司法解釋對程度進行劃分的方式一般從數(shù)量大小，造成的后果和主觀惡性三個方面進行。反思《消防法》第七十條也應(yīng)當根據(jù)消防行政執(zhí)法的現(xiàn)實情況對“對經(jīng)濟和社會生活影響較大”這個標作出出細化的規(guī)定，避免做出處罰決定的主體不明確，導致權(quán)責不明，影響行政執(zhí)法的效率和效果。

（二）責令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難

1.處罰影響過大，操作困難。責令停產(chǎn)停業(yè)這項行政處罰較為嚴厲，不僅對企業(yè)自身的影響大，甚至對當?shù)氐慕?jīng)濟影響都很大。政府往往會綜合多方面因素進行考慮，此時消防救援機構(gòu)作為與人民政府聯(lián)系密切的部門，做出決定時就會受到很多非專業(yè)方面因素的影響，使消防救援機構(gòu)左右為難。另一方面，在行政處罰中可能會導致本該同樣進行責令停產(chǎn)停業(yè)處罰的違法行為，由于考慮其他因素最后做出不同的處罰決定。此種情況會導致行政執(zhí)法的不公正，也容易激化社會矛盾，上述問題給消防救援機構(gòu)造成較大的實際執(zhí)行難度。

2.處罰易激化社會矛盾。消防對于一個企業(yè)的重要之處往往在于防患于未然，只要存在發(fā)生安全問題的較大風險就要按照《消防法》的規(guī)定進行處罰。而責令停產(chǎn)停業(yè)又是較為嚴重的行政處罰，因此被處罰的企業(yè)往往會認為消防救援機構(gòu)處罰不當，從心理上難以認同，激化社會矛盾。

3.責令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難。消防救援機構(gòu)雖然根據(jù)《消防法》第七十條規(guī)定，當事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止施工決定的，由做出決定的部門或者機構(gòu)強制執(zhí)行。但是缺乏相關(guān)立法對后續(xù)強制執(zhí)行措施的更詳細規(guī)定，導致強制執(zhí)行無從下手。

4.停產(chǎn)停業(yè)后單位私自營業(yè)發(fā)生危險的歸責困難。在接受停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰后，一些單位在沒有按要求進行整改并且沒有獲得批準的情況下為了減少單位損失私自營業(yè)，導致安全事故發(fā)生。對待此類安全事故，消防救援機構(gòu)的相關(guān)執(zhí)法人員是否具有責任，需要負擔何種類型的責任，需要負擔什么程度的責任，是值得思考的問題。

三、解決問題的對策

（一）針對主體不明確問題的解決辦法

新法頒布前公安部消防局針對，“當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和人民生活有較大影響的生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的單位”解釋稱主要是指供水、供電、供氣等重要的廠礦企業(yè)、重要的基建工程、交通郵電通訊樞紐，以及其他公安消防機構(gòu)認為重要的應(yīng)當報請的單位和場所。但是實際上，該解釋一方面沒有上升到規(guī)范文件中，另一方面此規(guī)定仍然不夠直觀明確，不能完全擺脫主體不明的困境。

雖然曾經(jīng)的公安消防部門對“當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和人民生活有較大的影響的生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的單位”做出過解釋，但是在新修訂《消防法》的背景下，對第四款中此概念應(yīng)當由國家行政機關(guān)做出解釋或者由各地方政府根據(jù)該地的實際情況做出解釋，才更有利于法律的適用，緩解執(zhí)法者與相對人之間的矛盾，維護法律的權(quán)威性。從法律的內(nèi)容上應(yīng)該對此概念進行多方面的限定，除了對單位從事的業(yè)務(wù)類型進行規(guī)定還應(yīng)當對單位的工作人數(shù)，規(guī)模大小，以及如果停業(yè)一日造成的經(jīng)濟損失等多方面進行標準化的綜合全面的判斷。

（二）針對責令停產(chǎn)停業(yè)執(zhí)行難問題的解決辦法

1.進一步明確責令停產(chǎn)停業(yè)的處罰主體，盡量縮小責令停產(chǎn)停業(yè)的處罰面。同時明確“對生產(chǎn)生活影響較大的”該條文的范圍，對于容易引起經(jīng)濟效益與安全保障矛盾的安全案件，讓同時負責兩個方面的人民政府進平衡。安全隱患較小的單位，盡量以處罰教育，限期整改為主。

2.盡量減少責令停產(chǎn)停業(yè)的使用次數(shù)。如果消防隱患不是十分嚴重，并且通過部分的整改能夠達到安全的標準的話，可以盡量不使用，減小對企業(yè)經(jīng)營的影響，或者限定在存在安全隱患的區(qū)域，比如一個車間，一條生產(chǎn)線，或者一臺設(shè)備，而不是一處隱患全場停產(chǎn)。其他部分可以采取隔離措施，在保證安全的情況下繼續(xù)正常生產(chǎn)經(jīng)營。在進行處罰時盡可能采取遞進模式，能用程度較輕的處罰解決的問題避免用程度較重的處罰解決，比如“責令限期整改”逾期不整改再對其進行行政處罰，情節(jié)嚴重的停產(chǎn)停業(yè)，避免不公平的處罰引發(fā)的社會矛盾。

3.細化法律規(guī)定，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。《消防法》雖然賦予了消防救援機構(gòu)強制執(zhí)行的權(quán)利，但是強制執(zhí)行的方式有很多種。具體實施過程中采取哪一種強制執(zhí)行的方式并不明確，實踐中也不盡相同，這種現(xiàn)象是不合理的。一方面，國家機構(gòu)改革后消防救援機構(gòu)和公安部門分離成為獨立的部門，其職責的重點在于防火與滅火救援，部門內(nèi)的專業(yè)人才大多是關(guān)于防火與滅火救援方面的，關(guān)于行政執(zhí)法方面的專業(yè)人才較少，公安機關(guān)的職責性質(zhì)決定了公安機關(guān)在強制執(zhí)行方面的能力較強。脫離了公安機關(guān)的消防救援機構(gòu)的強制執(zhí)行能力不足，強制執(zhí)行在操作上面存在困難。另一方面，關(guān)于消防救援機構(gòu)強制執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定不完備，缺乏具體可行的辦法，給負責實施強制措施的國家工作人員增添了難度。針對此種情況，一方面需要細化對于強制執(zhí)行的規(guī)定，從立法的源頭上解決執(zhí)行難的問題。另一方面，需要增強相關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，負責執(zhí)法的消防救援人員不僅應(yīng)當精通消防安全業(yè)務(wù)，還應(yīng)當通過國家法律職業(yè)資格考試，具備較高的法律素養(yǎng)和較強的法律運用能力。

4.在歸責方面應(yīng)當有更加明確的責任劃分。對消防執(zhí)法人員執(zhí)行責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰的方式應(yīng)當更加的規(guī)范化、格式化、標準化。涉及檢查中的每一個安全標準都應(yīng)當明確，檢查出的每一項證明違法的證據(jù)都應(yīng)當及時固定，同時按照程序正義的要求，執(zhí)法人員的數(shù)量應(yīng)當在兩人以上，執(zhí)法時保證有第三人作為見證人。必要時應(yīng)當配備執(zhí)法記錄儀。在嚴格執(zhí)法程序的前提下根據(jù)實際情況，進行強制執(zhí)行。即使責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰執(zhí)行完畢后，甚至在進行強制執(zhí)行后，也應(yīng)當按照規(guī)定對已經(jīng)查封的單位進行定期查驗，保證被處罰和強制執(zhí)行的單位的消防安全。如果沒有進行定期查驗導致安全事故的發(fā)生，應(yīng)當追究對此單位負責的消防行政執(zhí)法人員和其部門主管領(lǐng)導的責任。如果在消防執(zhí)法人員完全按照規(guī)范進行強制執(zhí)行和定期檢查的情況下，單位仍然私自營業(yè)，此時應(yīng)當啟動免責容錯機制對應(yīng)當履行職務(wù)的工作人員進行調(diào)查，如果其已經(jīng)完全履行查驗的職責則對該事故的發(fā)生不負有責任。此時，因為私自營業(yè)或者行政相對人的其它行為造成的損害后果應(yīng)當由行政相對人自行承擔。

責令停產(chǎn)停業(yè)是消防行政執(zhí)法中消防行政處罰的一小部分，全文旨在以小見大，通過對具體規(guī)定的研究說明消防救援機構(gòu)被新《消防法》賦予更明確的執(zhí)法權(quán)利的同時必須提升自身的執(zhí)法能力，規(guī)范執(zhí)法步驟，使執(zhí)法全過程規(guī)范有力，維護《消防法》的權(quán)威性，解決消防安全的實際問題，為全社會的消防安全提供有力保障。

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（王搏稀，中國人民警察大學）