合理的制度設(shè)計(jì)是監(jiān)察體制改革的邏輯必然
——基于美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度的實(shí)證研究

●周 永

欲有效約束權(quán)力，必須堅(jiān)持監(jiān)督與制約并舉，這是因?yàn)椋骸耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”①合理的制度設(shè)計(jì)是監(jiān)察體制的內(nèi)在要求和邏輯必然。作為行使監(jiān)督聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)職責(zé)的政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度發(fā)端于上世紀(jì)50年代。自上世紀(jì)30年代羅斯福新政起，聯(lián)邦政府承擔(dān)的公共職能越來(lái)越多，公共開支日益增大，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力中心開始向行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移并在戰(zhàn)時(shí)逐步達(dá)到頂端。②而彼時(shí)的聯(lián)邦政府部門主要依靠各自內(nèi)部審計(jì)部門開展監(jiān)督，致使行政權(quán)力得不到有效監(jiān)管，政府部門中的貪污受賄及浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，部分部門相繼爆出嚴(yán)重欺詐丑聞，顯示其內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督能力嚴(yán)重不足。一些州和地方行政機(jī)構(gòu)開始嘗試任命監(jiān)察官，美國(guó)國(guó)會(huì)也逐步意識(shí)到加強(qiáng)對(duì)政府部門運(yùn)作的監(jiān)督的重要性，于是著手探索創(chuàng)新監(jiān)督模式。1978年制定頒行的《監(jiān)察長(zhǎng)法》正式確立了監(jiān)察長(zhǎng)制度，經(jīng)過(guò)1988年、2008年和2016年的三次重要修訂和40余年的實(shí)踐，最終形成了一種獨(dú)特的行政內(nèi)部監(jiān)督制度。

一、美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度的主要特征

（一）全方位、多部門的監(jiān)督

《監(jiān)察長(zhǎng)法》實(shí)施后，美國(guó)在各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和部門中均得設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，目前已有73家，包括內(nèi)政部、中央情報(bào)局、總務(wù)署、進(jìn)出口銀行等32個(gè)部委行署，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室作為美國(guó)政府內(nèi)部的反腐敗機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)調(diào)查聯(lián)邦各部門及項(xiàng)目中的浪費(fèi)、欺詐和濫用職權(quán)行為，具體工作包括：制定監(jiān)察計(jì)劃、項(xiàng)目跟蹤調(diào)查、審查承包商、接受舉報(bào)或控告、調(diào)查取證、移送處理、提交報(bào)告并提出建議等。如美國(guó)貨幣監(jiān)察長(zhǎng)辦公室（OCC）是美國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)的一個(gè)獨(dú)立局，負(fù)責(zé)監(jiān)督和監(jiān)管美國(guó)境內(nèi)的國(guó)家銀行和金融機(jī)構(gòu)，可確保銀行滿足資本和風(fēng)險(xiǎn)要求。另外，為提高政府的責(zé)任、廉潔、效率與協(xié)調(diào)能力，美國(guó)不少州和地方政府也仿效設(shè)立了綜合監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如佛羅里達(dá)州根據(jù)法律規(guī)定建立了45個(gè)綜合監(jiān)察官辦公室。③綜合監(jiān)察官的職責(zé)則與聯(lián)邦監(jiān)察長(zhǎng)基本相似。

（二）靈活性、針對(duì)性強(qiáng)

一方面，監(jiān)察長(zhǎng)的日常工作常與個(gè)案投訴調(diào)查獲得的信息相結(jié)合，提高了工作的效率與力度，同時(shí)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室還可以調(diào)查由國(guó)會(huì)指派、司法部、審計(jì)署或所在機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交的案件等。另一方面，在特定時(shí)間，根據(jù)特定需要，就特定情形展開特定監(jiān)察。如新冠肺炎疫情在美國(guó)爆發(fā)蔓延后，美國(guó)政府成立了由10名監(jiān)察長(zhǎng)組成的新冠肺炎救濟(jì)法案督察小組，監(jiān)督美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)新冠疫情的應(yīng)對(duì)措施，核查2.2萬(wàn)億救濟(jì)法案的使用情況。而在案件處理上，監(jiān)察長(zhǎng)的處理標(biāo)準(zhǔn)和模式則是：涉嫌觸犯道德標(biāo)準(zhǔn)的案件將轉(zhuǎn)給部門行政長(zhǎng)官處理；觸犯法律的案件便轉(zhuǎn)交給司法部或聯(lián)邦調(diào)查局；對(duì)于特別嚴(yán)重的問(wèn)題或明顯破壞道德標(biāo)準(zhǔn)的重大案件，監(jiān)察長(zhǎng)則有權(quán)及時(shí)向國(guó)會(huì)提交特別報(bào)告，其調(diào)查結(jié)論將會(huì)被用作行政處罰或刑事起訴的依據(jù)，因此具有較高威懾力。④

（三）突出獨(dú)立性

《監(jiān)察長(zhǎng)法》的目標(biāo)是建立一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)節(jié)約，提高效率和成效，預(yù)防并發(fā)現(xiàn)貪污濫用職權(quán)行為，維護(hù)各部長(zhǎng)與國(guó)會(huì)之間的信息暢通并協(xié)調(diào)必要的糾正行動(dòng)。為此，《監(jiān)察長(zhǎng)法》規(guī)定聯(lián)邦各部委的監(jiān)察長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院同意。總統(tǒng)可撤換監(jiān)察長(zhǎng)，但必須在撤換前30日內(nèi)以書面形式向國(guó)會(huì)說(shuō)明作出撤換的理由。監(jiān)察長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察處的工作，每年兩次向總統(tǒng)、國(guó)會(huì)及其所在部委的行政首長(zhǎng)提交工作報(bào)告。工作報(bào)告必須隨時(shí)向公眾公開，部門領(lǐng)導(dǎo)無(wú)權(quán)修改或編輯報(bào)告內(nèi)容。其經(jīng)費(fèi)亦由國(guó)家財(cái)政撥款而有充足保障，工作人員則由各監(jiān)察長(zhǎng)自行聘用,聯(lián)邦部門領(lǐng)導(dǎo)無(wú)權(quán)干預(yù)。同時(shí)，1988年通過(guò)的修正法案又在31個(gè)v聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中產(chǎn)生了指派的聯(lián)邦實(shí)體總監(jiān)察官(designated federal entity inspectors general)。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官可以自行任命指派的聯(lián)邦實(shí)體總監(jiān)察官,而這種任命不需要得到參議院批準(zhǔn)?？偙O(jiān)察官必須向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官匯報(bào)工作。⑥可以說(shuō)，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的概念正是賦予監(jiān)察長(zhǎng)辦公室調(diào)查結(jié)果可信度的關(guān)鍵。⑦

（四）注重專業(yè)素養(yǎng)

習(xí)近平總書記指出：“專業(yè)素養(yǎng)是專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、專業(yè)作風(fēng)、專業(yè)精神的統(tǒng)一，而不僅僅是專業(yè)對(duì)口那么簡(jiǎn)單?！庇捎诂F(xiàn)代行政領(lǐng)域?qū)I(yè)性、技術(shù)性愈發(fā)凸顯，相應(yīng)的監(jiān)察也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)、與之匹配?！侗O(jiān)察長(zhǎng)法》在監(jiān)察長(zhǎng)的任命條款中指出監(jiān)察長(zhǎng)的任命不應(yīng)考慮被任命者的政黨派系，而只應(yīng)根據(jù)其廉政無(wú)私、以及他在會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)務(wù)分析、法律、管理分析、公共行政管理或調(diào)查工作等方面表現(xiàn)出來(lái)的能力。同時(shí)設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)正直與效率委員會(huì)，提高工作人員的專業(yè)技能和效能。良好的專業(yè)素養(yǎng)既是有效監(jiān)督的內(nèi)在要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的有力保障，如美國(guó)國(guó)內(nèi)外相結(jié)合的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系是其科技發(fā)展的重要保證,其中總監(jiān)察長(zhǎng)制度為科技資源的有效配置與運(yùn)行發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。⑧

（五）重視合法合規(guī)性

監(jiān)察長(zhǎng)執(zhí)行任務(wù)、履行職責(zé)必須于法有據(jù)、合法合規(guī)。《監(jiān)察長(zhǎng)法》第三條第七款規(guī)定：“各個(gè)監(jiān)察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)依照適用于公務(wù)員的有關(guān)法律和規(guī)章，征求法律顧問(wèn)的法律建議，法律顧問(wèn)或者直接向該監(jiān)察長(zhǎng)報(bào)告或者向其他監(jiān)察長(zhǎng)報(bào)告?！币虼?，各監(jiān)察長(zhǎng)辦公室設(shè)有法律服務(wù)辦公室，為監(jiān)察長(zhǎng)及其他辦公室工作人員提供法律服務(wù)和保護(hù)，并代理監(jiān)察長(zhǎng)辦公室及其工作人員的訴訟相關(guān)事務(wù)。同時(shí)，法律服務(wù)辦公室還負(fù)責(zé)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的信息披露和投訴分析工作。此外，《監(jiān)察長(zhǎng)法》還要求監(jiān)察長(zhǎng)檢查和評(píng)價(jià)所有相關(guān)的擬議或已通過(guò)的法律法規(guī)，就其對(duì)項(xiàng)目和業(yè)務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)性和有效性的影響提出建議。如作為勞工部項(xiàng)目和業(yè)務(wù)活動(dòng)檢查中的一個(gè)部分內(nèi)容，勞工部監(jiān)察長(zhǎng)辦公室經(jīng)常就法律法規(guī)方面的內(nèi)容向勞工部和國(guó)會(huì)提出建議。⑨

二、難以回避之先天缺陷

（一）內(nèi)控機(jī)制的不夠健全

以警察部門為例，雖然設(shè)有美國(guó)警務(wù)署內(nèi)部監(jiān)察處，但其對(duì)警察執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行及可能觸及腐敗的有關(guān)事項(xiàng),仍然缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督和制約。如就巡警執(zhí)法辦案而言,雖然紙面上規(guī)定了內(nèi)部機(jī)制約束,但大多數(shù)情況下警長(zhǎng)并不知道他們的警員在做什么，更別提什么有效制約，美國(guó)警察腐敗已成為一個(gè)系統(tǒng)性或者結(jié)構(gòu)性現(xiàn)象。如紐約警察局里負(fù)責(zé)調(diào)查警察瀆職行為的內(nèi)務(wù)部和監(jiān)督警察行為的制度設(shè)計(jì)曾雙雙失靈，致使當(dāng)?shù)鼐煜到y(tǒng)腐敗橫行。⑩

（二）易受政治不當(dāng)干擾

雖然《監(jiān)察長(zhǎng)法》提出所謂的“不應(yīng)考慮被任命者的政黨派系”，即監(jiān)察長(zhǎng)的遴選標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人品質(zhì)而非黨派，但實(shí)踐中監(jiān)察長(zhǎng)的履職乃至任免卻飽受美國(guó)民主、共和兩黨日益激化的黨爭(zhēng)影響，總統(tǒng)或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官往往會(huì)任命同一黨派人士擔(dān)任監(jiān)察長(zhǎng)，因此黨派色彩較強(qiáng)。如這次特朗普突然宣布解雇美國(guó)國(guó)務(wù)院監(jiān)察長(zhǎng)史蒂夫·利尼克，就被民主黨人批評(píng)是出于強(qiáng)烈的政治動(dòng)機(jī)——打擊報(bào)復(fù)其認(rèn)為不忠或?qū)ζ湔巫h程構(gòu)成潛在阻礙的人。同時(shí)，民主黨也開始向白宮、國(guó)務(wù)院和監(jiān)察長(zhǎng)辦公室索取文件，要求調(diào)查特朗普此舉是否有違法報(bào)復(fù)嫌疑?？梢哉f(shuō)，本應(yīng)作為獨(dú)立性代表的監(jiān)察長(zhǎng)制度已經(jīng)深深打上了黨爭(zhēng)政治傾軋的“烙印”。此外，由于聯(lián)邦層面的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室實(shí)行向國(guó)會(huì)和行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人雙重報(bào)告制度，導(dǎo)致其真正有效的制約較為有限，難以完全履行監(jiān)督職能。

（三）缺乏有效的法律保障

按《監(jiān)察長(zhǎng)法》規(guī)定，解除監(jiān)察長(zhǎng)職務(wù)必須由總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交書面理由，而特朗普僅以籠統(tǒng)的“缺乏信心”為由，對(duì)此共和黨人也批評(píng)特朗普尚未按照法律要求為解雇利尼克提供充分理由。盡管如此，由于法律并未明確以不當(dāng)理由解雇監(jiān)察長(zhǎng)及其工作人員的責(zé)任以及因不當(dāng)程序解雇的救濟(jì)，利尼克仍或?qū)⒈惶乩势杖缭附夤筒⒃V求無(wú)門，而后者目前并不用承擔(dān)相應(yīng)之法律責(zé)任。這是由于監(jiān)察官本身是一個(gè)政務(wù)官，無(wú)論是總統(tǒng)還是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最高長(zhǎng)官均可以隨時(shí)撤換監(jiān)察長(zhǎng)或監(jiān)察官,只須向眾議院和參議院報(bào)告原因。換言之，目前報(bào)告原因的正當(dāng)與否并不當(dāng)然地與法律懲罰相掛鉤，而實(shí)踐證明，法律懲罰恰恰正是制約腐敗的要素之一。?

三、對(duì)完善我國(guó)監(jiān)察體制的借鑒意義

（一）完善配套法律法規(guī)

要為監(jiān)察官法的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行充分全面的立法準(zhǔn)備，抓緊從國(guó)家立法層面制定《監(jiān)察官法》，統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)察官的選任條件、職責(zé)范圍、履職保障等。?依法制定監(jiān)察法實(shí)施條例，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式以及厘清內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職權(quán)。如針對(duì)實(shí)踐中廣泛采用的監(jiān)察建議，要明確其基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容和適用程序三方面內(nèi)容。同時(shí)不失時(shí)機(jī)地對(duì)因監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害而產(chǎn)生的監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、監(jiān)察賠償?shù)某绦虻茸鞒鼋y(tǒng)一規(guī)定，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，不斷推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)范化。

（二）不斷加強(qiáng)自身建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“要在強(qiáng)化自我監(jiān)督、自我約束上作表率，牢固樹立法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)，嚴(yán)格按照權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作，下更大氣力把隊(duì)伍建強(qiáng)、讓干部過(guò)硬?！?紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，承擔(dān)著黨章、憲法和監(jiān)察法賦予的特殊使命和重大政治責(zé)任，肩負(fù)著黨和人民的重托，必須把政治建設(shè)作為首要任務(wù)。要以“不忘初心 牢記使命”主題教育為契機(jī)，認(rèn)真做好總結(jié)工作，既深刻剖析干部個(gè)人身上存在的問(wèn)題，著力在政治、擔(dān)當(dāng)、紀(jì)律、作風(fēng)、言行、修養(yǎng)六個(gè)方面嚴(yán)要求、嚴(yán)把關(guān)；同時(shí)也要查明制度機(jī)制、工作運(yùn)行、教育管理等方面存在的問(wèn)題，進(jìn)一步健全完善自我監(jiān)督管理制度機(jī)制，致力營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

（三）努力探索創(chuàng)新監(jiān)督方式

“問(wèn)渠那得清如許,為有源頭活水來(lái)”。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式方法，不斷提升監(jiān)督質(zhì)效。既做實(shí)做細(xì)日常監(jiān)督，以強(qiáng)監(jiān)督促?gòu)?qiáng)監(jiān)管；又抓準(zhǔn)抓好重點(diǎn)領(lǐng)域，積極回應(yīng)人民呼聲。新冠肺炎疫情以來(lái)，國(guó)家監(jiān)察委派出調(diào)查組，就群眾反映的涉及李文亮醫(yī)生的有關(guān)問(wèn)題作全面調(diào)查；武漢市、青山區(qū)兩級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派出調(diào)查組，就鋼都花園管委會(huì)在為居民運(yùn)送集中購(gòu)買的平價(jià)肉中的失職瀆職行為展開調(diào)查；此外，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還通過(guò)交叉督查、滾動(dòng)督查、下沉督查等方式，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，推動(dòng)疫情防控責(zé)任落地、措施見(jiàn)效，收到了良好的成效。

（四）著力提升干部隊(duì)伍政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力

建設(shè)高素質(zhì)隊(duì)伍是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。?監(jiān)察體制改革后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大，監(jiān)督內(nèi)容與方式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，要適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)新要求，推進(jìn)干部隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研培訓(xùn)，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)練兵，提升政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力。通過(guò)多渠道引進(jìn)、多方位培養(yǎng)具有反腐知識(shí)和專業(yè)技能的紀(jì)檢監(jiān)察干部，堅(jiān)持政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力雙過(guò)硬標(biāo)準(zhǔn)，既學(xué)黨章和黨規(guī)黨紀(jì)，又學(xué)憲法和監(jiān)察法、刑法等法律法規(guī)，努力鍛造一支紀(jì)法雙修、紀(jì)法兼?zhèn)?、“守紀(jì)律講規(guī)矩”的專業(yè)化干部隊(duì)伍。

結(jié)語(yǔ)

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義在于深入開展和全面推進(jìn)反腐敗工作、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。?我國(guó)監(jiān)察體制具有深厚的歷史傳統(tǒng)和獨(dú)特的自身優(yōu)勢(shì)，并在不斷轉(zhuǎn)化為治理效能?！八街?，可以攻玉?！币詫W(xué)習(xí)的心態(tài)借鑒美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度的成功經(jīng)驗(yàn)和避免其不足之處，在實(shí)踐中不斷完善和創(chuàng)新黨和國(guó)家監(jiān)督體系，統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，不斷健全制度、完善體系，使監(jiān)督體系契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，融入國(guó)家治理體系，勢(shì)必將推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

注釋：

①孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)），張彥深譯.商務(wù)印書館，1982年版，第154頁(yè)。

②任會(huì)芬.中美反腐敗機(jī)制比較研究及啟示.社會(huì)科學(xué)，2019（08）

③季美君.美國(guó)反腐敗的監(jiān)督機(jī)構(gòu).檢察日?qǐng)?bào)，2016.8.16.008

④沈蓓緋，高德華，蔣建宏.美國(guó)聯(lián)邦政府的反腐監(jiān)督機(jī)制.理論視野，2014（7）

⑤目前為32個(gè)。

⑥F·丹尼爾·小艾赫恩著，胡仙芝譯.美國(guó)的總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室：一種反腐敗機(jī)構(gòu)的模式.中國(guó)行政管理，2002（01）

⑦David M.Shapiro：《The Inspector General Function and Outsourcing:An Introduction》，Journal of Corporate Accounting &Finance，Volume 28,Issue 2.

⑧李長(zhǎng)健、伍文輝、張俊.以總監(jiān)察長(zhǎng)制為基礎(chǔ)的美國(guó)科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管及其啟示.科技管理研究，2007（08）

⑨李俊譯.美國(guó)勞工部監(jiān)察長(zhǎng)辦公室簡(jiǎn)介.國(guó)外審計(jì)動(dòng)態(tài)，總第175期

⑩方瑞華.20世紀(jì)末美國(guó)紐約警察瀆職問(wèn)題研究.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019（01）

?[美]愛(ài)德華·L.格萊澤.腐敗與改革——美國(guó)歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn).胡守勇，王兆斌譯.商務(wù)印書館，2012

?張先昌.監(jiān)察官制度的由來(lái)與發(fā)展.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2019（05）

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