高速要通，體制也要順

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所謂的高速公路管理體制，主要是指我國(guó)30余年來(lái)形成的關(guān)于高速公路管理工作在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、職能劃分等方面的體系、制度、形式的總稱。高速公路管理體系是交通運(yùn)輸體制下公路管理體制的獨(dú)特部分，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和職能劃分是行業(yè)探討的重點(diǎn)，也是管理體制“順”與“不順”的關(guān)鍵所在。

三個(gè)階段，形成當(dāng)前體制

建國(guó)后，我國(guó)的公路交通的管理體制大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段。

在改革開放初期及更早，公路設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、規(guī)費(fèi)征收等職能集中在各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，是一種“基本以地方管理為主”的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的公路管理模式。

從20世紀(jì)80年代至1998年加快公路建設(shè)以前，隨著高速公路建設(shè)起步，工程設(shè)計(jì)、重點(diǎn)工程建設(shè)、養(yǎng)路費(fèi)征收等職能開始從公路管理機(jī)構(gòu)分出，體制也開始出現(xiàn)上放和上收的變化，公路管理體制改革呈現(xiàn)多樣化。1984年11月，隨著“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的出臺(tái)實(shí)施，我國(guó)高等級(jí)公路的建設(shè)速度進(jìn)一步加快，各地關(guān)于高速公路管理體制的探索和實(shí)踐取得巨大進(jìn)展，高速公路管理局、高速公路企業(yè)如雨后春筍紛紛出現(xiàn)，部分高速公路企業(yè)還邁出了上市的步伐。

從1998年加快公路建設(shè)至今，高等級(jí)公路、普通國(guó)省干線公路和農(nóng)村公路的管理逐漸分開。這一時(shí)期，“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的收費(fèi)公路投融資體制逐漸成熟，同時(shí)，高等級(jí)公路的招投標(biāo)管理、工程質(zhì)量監(jiān)督、路產(chǎn)、路權(quán)、路政管理、通行費(fèi)收繳管理、經(jīng)營(yíng)行為等都采用國(guó)際通行的做法，更多省份設(shè)置了專門負(fù)責(zé)高等級(jí)公路籌資、建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)的高等級(jí)公路管理主體，高速公路管理逐漸脫離省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，形成獨(dú)立體制。

高速公路的建設(shè)大大降低了全社會(huì)的流通成本。有研究指出，小客車行駛1公里高速公路的費(fèi)用，在1990年相當(dāng)于7個(gè)雞蛋，在2000年相當(dāng)于2個(gè)雞蛋，而現(xiàn)在僅為0.5個(gè)雞蛋。本刊特約記者 羅林章 攝

多元化的投資主體使得我國(guó)高速公路管理體制也呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。我國(guó)高速公路的管理主體主要分為4種，分別是事業(yè)型局、隸屬國(guó)資委的企業(yè)、隸屬交通運(yùn)輸廳的企業(yè)、社會(huì)投資人。

與管理體制對(duì)應(yīng)的是多種模式的路政管理。目前，各省份高速公路路政管理主要分為以下幾種模式：一是由省交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)高速公路路政管理；二是由省交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)直屬的高速公路管理局或交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施；三是內(nèi)省公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)高速公路路政管理職責(zé)。此外，部分地區(qū)還以委托的方式將路政管理部分具體職責(zé)交給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)承擔(dān)。

伴隨深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站工作的不斷推進(jìn)和深入，在《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的指引下，高速公路的管理體制正向下一階段邁進(jìn)。

四大問(wèn)題，制約行業(yè)發(fā)展

隨著高速公路里程的迅速增長(zhǎng)，其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合交通運(yùn)輸體系中的地位和作用也大大提升。然而，當(dāng)前的管理體制逐漸暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，已不能適應(yīng)行業(yè)新的發(fā)展形勢(shì)，甚至在一定程度上制約了行業(yè)的發(fā)展。

管理分割

在不同省份之間甚至同一省份的不同路段之間，由于管理主體不一致，高速公路之間以及高速公路與普通公路之間的管理被割裂。這使得作為綜合交通運(yùn)輸體系重要組成部分的高速公路難以完全發(fā)揮路網(wǎng)的規(guī)模效益，浪費(fèi)了有限的養(yǎng)護(hù)資源，部分規(guī)模較小的管理主體在國(guó)家政策執(zhí)行、技術(shù)革新、服務(wù)提質(zhì)等方面力量不夠。

有研究指出，2017年全國(guó)共有收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)管理主體1226個(gè)，其中企業(yè)法人主體897個(gè)，機(jī)關(guān)及事業(yè)單位288個(gè)，其他組織機(jī)構(gòu)41個(gè)。碎片化的管理不僅拉高了管理支出，也讓高速公路的效率受到侵蝕。

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國(guó)家層面的公路管理

從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，交通運(yùn)輸部（原交通部）自建國(guó)以來(lái)一直是國(guó)務(wù)院下主管全國(guó)公路的最高行政主管部門。從1983年起，交通主管部門逐漸開始面向全行業(yè)管理，從主要抓直屬企業(yè)轉(zhuǎn)為面向交通運(yùn)輸行業(yè)，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)與管理，從直接抓企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變到抓好行政管理。1985年，交通部對(duì)行業(yè)管理的職能、職責(zé)提出了主要抓好“一個(gè)為主、三個(gè)手段”（即以直接控制轉(zhuǎn)向間接控制為主，綜合平衡、組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督服務(wù)）的具體要求。

從改革開放以來(lái)，公路交通的行政管理體制尤其是組織機(jī)構(gòu)方面也隨交通部的改革而經(jīng)歷了多次變化。在改革開放初期，考慮到公路及道路運(yùn)輸“以地方為主”的實(shí)際情況，交通部設(shè)置了公路局，其職能包括路政、運(yùn)政、車輛機(jī)務(wù)、道路交通安全監(jiān)督管理（后于1986年調(diào)整為“公安部門管理為主”）、公路建設(shè)及管理等。

1988年，交通部開始“逐步下放直管企業(yè)”，并在機(jī)構(gòu)改革中撤銷了公路局，設(shè)立了統(tǒng)管公路及水路運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)輸管理司和統(tǒng)管公路及水路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程管理司。1994年，交通部新組建了公路司，主管全國(guó)的公路建設(shè)、管理和道路運(yùn)輸，并于1998年再次加強(qiáng)了公路司。

時(shí)間來(lái)到2008年，大部制改革拉開序幕，隨后在交通部基礎(chǔ)上組建了交通運(yùn)輸部。2009年3月，交通運(yùn)輸部再次組建部公路局。

協(xié)調(diào)困難

由于我國(guó)高速公路是“以省為主”的建設(shè)管理模式，因此，各省份為促進(jìn)本地區(qū)高速公路的發(fā)展及服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)合本地實(shí)際情況出臺(tái)實(shí)施了大量地方性投融資政策，也形成了各自相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)則。在行業(yè)發(fā)生變革時(shí)，各省間往往由于政策、觀念的不一致，使得面臨問(wèn)題時(shí)的溝通協(xié)調(diào)難度大大增加，較為典型的表現(xiàn)如，由于規(guī)劃步調(diào)不一致，出現(xiàn)了省際“斷頭路”現(xiàn)象。

服務(wù)差異

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及不同的企業(yè)文化影響，各地提供的出行服務(wù)也存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、服務(wù)水平差異明顯等現(xiàn)象，各地的優(yōu)惠政策也不盡相同。尤其是在服務(wù)一線，不同地區(qū)相同崗位提供的服務(wù)品類和服務(wù)質(zhì)量不一致容易頻繁造成負(fù)面輿情事件，給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了不利影響。

例如在取消省界收費(fèi)站初期，全國(guó)約有27個(gè)省份的高速公路對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛實(shí)施限行，但限行時(shí)段不統(tǒng)一；17個(gè)省份的高速公路禁止摩托車通行；17個(gè)省份擴(kuò)大了享受“綠色通道”政策的鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種目錄，25個(gè)省份出臺(tái)了地方性通行費(fèi)減免優(yōu)惠政策，這些都給取消高速公路省界收費(fèi)站工作的順利推進(jìn)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

性質(zhì)混雜

由于投融資模式的不同，各高速公路管理主體既有事業(yè)型單位，又有國(guó)有企業(yè)，還有社會(huì)投資者，其中也不乏上市公司及中外合資企業(yè)。不同的單位性質(zhì)決定這些主體具有不同的經(jīng)營(yíng)管理理念，若是以行政手段進(jìn)行嚴(yán)格管理，則可能損害發(fā)展活力，而一味依賴市場(chǎng)，則又容易與政府宏觀管理目標(biāo)和社會(huì)公眾利益背道而馳。

舒運(yùn)平 攝

深化改革，理順管理體制

約15萬(wàn)公里的高速公路已經(jīng)成為一筆巨額資產(chǎn)，且在當(dāng)前及未來(lái)的一段時(shí)期，高速公路建設(shè)仍然是一項(xiàng)重要任務(wù)，高速公路通車?yán)锍倘詫⒈３州^快速度增長(zhǎng)。為保持高速公路良好的發(fā)展趨勢(shì)，毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)高速公路管理體制仍然需要進(jìn)一步理順。

譚興月 攝

完善頂層設(shè)計(jì)

在國(guó)家層面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，從制度上界定決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方主體的職權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)“政企分開”“事企分開”。同時(shí)，完善法律法規(guī)，細(xì)化規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政、特許經(jīng)營(yíng)等方面的制度，做到依法賦權(quán)，從根源上減少法律爭(zhēng)議。

追求規(guī)模效益

通過(guò)轉(zhuǎn)制、重組、合并、權(quán)益轉(zhuǎn)讓等方式，整合省內(nèi)高速公路資產(chǎn)，減少層級(jí)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集中化的經(jīng)營(yíng)管理，以降低養(yǎng)護(hù)管理成本，提高管理效率和服務(wù)水平。同時(shí)，規(guī)?；慕煌ㄆ髽I(yè)可依托其雄厚的技術(shù)實(shí)力和充足的現(xiàn)金流，將業(yè)務(wù)延伸向大交通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)綜合交通運(yùn)輸體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

提升監(jiān)管水平

行業(yè)管理部門應(yīng)從方便社會(huì)公眾出行和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度設(shè)計(jì)管理指標(biāo)，當(dāng)好“裁判員”，守住行業(yè)的服務(wù)底線。制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)規(guī)則，讓社會(huì)和行業(yè)真正分享取消省界收費(fèi)站并實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)”運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的紅利。同時(shí)，尊重市場(chǎng)原則，不越位當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，保障投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益。

勇于跨界創(chuàng)新

“一張網(wǎng)”的運(yùn)營(yíng)模式和高速路網(wǎng)的完善讓各省間的地域壁壘被逐漸打破，在ETC服務(wù)等方面的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇，各個(gè)經(jīng)營(yíng)管理主體從一定程度來(lái)說(shuō)站在了同一起跑線上。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，償債期結(jié)束后的高速公路企業(yè)發(fā)展方向一直是行業(yè)不懈探索的課題，除了跨界投資地產(chǎn)、金融等領(lǐng)域外，向省外甚至國(guó)外輸出運(yùn)營(yíng)管理制度或許也是解決高速公路未來(lái)發(fā)展的路徑之一。

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高速公路的體制突破

1985年：第一家高速公路公司成立——廣東省公路建設(shè)公司。

1986年：遼寧省高速公路管理局成立，是我國(guó)第一家省級(jí)高速公路管理局。

1988年：第一家高速公路有限公司成立——廣佛高速公路有限公司。

1992年：第一家高速公路股份有限公司成立——廣東省佛開高速公路股份有限公司。

1993年：第一家高速公路上市公司成立——廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司,該公司也是我國(guó)第一家高速公路(B股)上市公司。

1996年：全國(guó)公路建設(shè)座談會(huì)提出推行“一路一公司”。

1998年：海南高速公路股份有限公司成為第一家A股上市的高速公路經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)。

2004年：第一個(gè)BOT高速公路項(xiàng)目——湖北省襄荊高速建成通車。

2004年：廣東省國(guó)資委掛牌成立，負(fù)責(zé)監(jiān)管“廣東省交通集團(tuán)有限公司”等企業(yè)，建立了國(guó)有資產(chǎn)管理新體制。