連云港市司法局：一個依法行政的樣本

本社記者 侯兆曉

根據(jù)江蘇省、連云港市的相關文件，進一步強化推進灌云縣臨港產業(yè)區(qū)化工集中區(qū)內安全風險高、環(huán)保管理水平差和技術水平低的化工企業(yè)關閉工作。

為此，灌云縣初步將24家化工企業(yè)列入《2019年度計劃關停企業(yè)情況表》，并計劃2019年年底前完成關閉計劃。

2019年11月至12月期間，灌云縣政府組織人員對江蘇中染化工有限公司（以下簡稱中染公司）、連云港邁克生物科技有限公司（以下簡稱邁克公司）、連云港瑞昆化學工業(yè)有限公司（以下簡稱瑞昆公司）三家公司的車間設備進行強制拆除。

2020年1月9日至14日，三家公司不服灌云縣政府的強制拆除行政行為，向市政府提出行政復議申請，要求確認該行為違法。

至此，園區(qū)化工企業(yè)拉開了維權的序幕。

縣政府：違反合同約定，不屬復議范圍

〉〉右圖：拆除之后的設備以上照片均由作者供圖

三家公司認為，灌云縣政府的強拆行為沒有履行相關的法律程序，沒有尊重申請人的權利，給申請人造成了巨大的財產損失，要求確認縣政府強拆行為違法。

市政府依法予以受理并通知灌云縣政府答復。灌云縣政府于2020年1月20日作出行政復議答復，稱強拆邁克公司和瑞昆公司的車間設備，是因為二公司違反了項目投資合同的約定，投資密度達不到合同約定致使合同目的無法實現(xiàn)，改變了土地的主要用途，設備存在安全隱患，需要拆除。

而中染公司至今沒有投產，違反了合同約定，臨港產業(yè)區(qū)管委會依據(jù)項目投資合同的約定拆除車間設備。灌云縣政府主張三公司的行政復議申請不屬于行政復議范圍，屬于解除合同行為。

2020年1月中旬，市司法局代表市政府依法受理了三公司的行政復議，并于3月31日由副局長帶隊赴實地現(xiàn)場調查，召開座談會，了解三家化工廠關閉過程與處理情況。

司法局：違反法定程序，可能行政賠償

一份署名市司法局的《關于灌云縣臨港產業(yè)區(qū)化工企業(yè)關閉案情況匯報》的文件中寫道，2019年11月5日至12月24日期間，灌云縣政府在未下達相關法律文書的情況下，直接組織人員對邁克公司、瑞昆公司、中染公司的車間設備進行了拆除。

文件進一步解釋道，灌云縣政府強制拆除三位申請人車間設備的行為，屬于落實《灌云縣臨港產業(yè)區(qū)化工集中區(qū)化工企業(yè)關閉工作方案》的行為，但未依法依規(guī)關閉三位申請人的企業(yè)，未下達關閉決定書，未告知陳述申辯權和訴權，直接強制拆除了三位申請人的車間設備，其行為嚴重違反了法定程序，處理不好可能引發(fā)巨額的行政賠償。被申請人強制拆除的車間設備不僅這三家，還涉及其他共計24家企業(yè)，其他企業(yè)目前均在觀望，等待行政復議的處理結果。

被申請人所稱是由于申請人違反了項目投資合同約定而對申請人的車間進行拆除的，但臨港產業(yè)區(qū)管委會與邁克公司、瑞昆公司簽訂的合同中并未約定如申請人違約臨港產業(yè)區(qū)管委會可以拆除申請人的車間設備。因此，臨港產業(yè)區(qū)管委會組織人員拆除邁克公司、瑞昆公司車間設備的行為屬于行政強制行為，按照合法行政原則，灌云縣臨港產業(yè)區(qū)管委會的拆除行為嚴重違反法律規(guī)定。

有爭議：雖有認識分歧，應擔不利后果

三家企業(yè)中，有爭議的是灌云縣臨港產業(yè)區(qū)管委會與中染公司簽訂的合同，其中約定“甲方（中染公司）建成投產時間超過約定期限6個月以上的，乙方（臨港管委會）有權終止合同，甲方先期投入部分在乙方限期內由甲方自行清理收回，逾期不做清理的，視為甲方自行放棄先期投入的部分財產，或由乙方負責清理，清理費用由甲方承擔”。

臨港產業(yè)區(qū)管委會可以依據(jù)合同對中染公司的先期投入部分進行清理，但合同也同時約定臨港產業(yè)區(qū)管委會需要終止合同，并要求中染公司限期清理，也不能在沒有出具任何手續(xù)的情況下直接進行清理。

鑒于此，司法局認為，對于中染公司案件，拆除車間設備行為既可以是灌云縣政府決定關閉企業(yè)后實施的一個拆除設備的行政強制行為，也可以是臨港產業(yè)區(qū)管委會依據(jù)項目投資合同采取的清理行為，這是一種履行合同行為。二者存在競合之處，如何定性，尚需進一步研究，但從法治原則講，司法局更傾向認定行政強制行為，因為無論是實施關閉行為還是解除合同行為，灌云縣政府均未提交相關證據(jù)材料，理應承擔舉證不能的不利法律后果。

出建議：上依中央精神，下符工作實際

堅持行政復議工作既要支持化工園區(qū)整治的市委市政府的重要任務，又要保證市政府辦理行政復議案件的公信力和合法性。

連云港市司法局向市政府提出了自己的建議：

一是深入貫徹中央關于化工企業(yè)整治的精神和依法保護民營企業(yè)合法權益的雙重要求，灌云縣政府和臨港產業(yè)區(qū)管委會要高度重視，堅持嚴格執(zhí)法懲處與激勵引導關閉相結合，對有重大違法行為的企業(yè)依法關閉，對未發(fā)現(xiàn)違法行為或證據(jù)不足的企業(yè)盡量采取協(xié)商辦法，引導企業(yè)自行關閉。進一步主動加強與24家化工企業(yè)特別是三家申請方的溝通協(xié)調工作，把行政爭議化解在園區(qū)，化解在行政程序中。

〉〉連云港市司法局 作者供圖

二是灌云縣政府已在網(wǎng)站上向社會公示，要求將上述24家化工企業(yè)關停，但是至今沒有提交關閉企業(yè)的相關手續(xù)。建議責令灌云縣政府及其化工園區(qū)、工信、司法等部門抓緊完善關閉企業(yè)手續(xù)，補充證據(jù)，把關閉企業(yè)的行政行為做扎實。既要不怕告，更要告不敗。

督導組：提出問題清單，監(jiān)管存在問題

造成三家企業(yè)被強制關停拆除的原因是多方面的。

以工信部副部長王志軍為組長，工信部、應急管理部相關司局同志為成員的國務院督導組第二工作組，去年年底，在連云港市督導期間發(fā)現(xiàn)了以下問題：

政府監(jiān)管層面存在問題，安全發(fā)展理念不牢，紅線意識不強，重發(fā)展、輕安全現(xiàn)象突出，安全生產擺位不高；化工產業(yè)規(guī)劃布局不合理，脫離實際，盲目發(fā)展高危企業(yè)；多輪專項整治產業(yè)轉型升級存在盲區(qū)死角，效果不夠突出；職責缺失，監(jiān)管缺乏創(chuàng)新，利用社會力量不充分等。

督導組認為，政府監(jiān)管方法手段單一，存在“一刀切”現(xiàn)象。連云港市事故前對化工企業(yè)缺乏監(jiān)管力度，發(fā)生事故后或被媒體曝光環(huán)保問題后，又一律停產，雖制定了復產驗收程序，但實際復產企業(yè)很少，灌云、灌南園區(qū)一家都沒有，大量企業(yè)設備長期停工。

記者在走訪中了解到，連云港市灌云、灌南工業(yè)園區(qū)的化工企業(yè)已停產兩三年，至目前為止，沒有一家恢復生產，加劇了企業(yè)的人才流失，生存壓力與日俱增，很多規(guī)模較小的企業(yè)已經(jīng)到了崩潰破產的邊緣。

同病憐：不愿無辜枉死，只求復產驗收

與三家企業(yè)有著類似遭遇的，還有“兩灌”化工園區(qū)的250多家企業(yè)。兩年多來，由于連云港市政府在安全環(huán)保管理工作中的“野蠻行政”“一刀切”“不作為”，致使園區(qū)全部企業(yè)“被環(huán)保”“被安全”“被連坐”。50000余名員工“被失業(yè)”。造成園區(qū)企業(yè)利潤損失和虧損達60億元以上（不含政府要求關閉拆除企業(yè)的數(shù)百億損失），政府稅收損失40億元以上。

在兩年多的停產中，企業(yè)四處奔走，按照組織程序，向各級領導反映情況，請求給企業(yè)一個復產驗收的機會，卻始終未得到解決，市政府一直未啟動復產驗收程序。

目前全國上下形成的共識是，疫情當下，各級地方政府理應以產業(yè)為基，以民生為要，下大力氣推動各項政策落細落實，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，切實服務市場主體發(fā)展壯大，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加堅實的保障。

市場主體都不復存在了，何來中央提倡的“六穩(wěn)六?！保?/p>

三企業(yè)：招商引資入園，體量小被祭旗

三家企業(yè)的負責人表示，雖然企業(yè)的規(guī)模比較小，但是也是被當?shù)卣猩桃Y來依法建立的企業(yè)，不能毫無緣由地成了“殺雞儆猴”中的“雞”。

三家被強制拆除的企業(yè)工廠內，只剩下了空曠的鋼結構框架，到處一片狼藉、銹跡斑斑，看到自己的血汗錢投資到這里打了水漂兒，三家企業(yè)的投資者可謂欲哭無淚。

三家企業(yè)的代理律師馮沛霖認為，如同拆遷一樣，遵照的程序應該是，先協(xié)商、簽協(xié)議、賠償、拆遷。現(xiàn)在前三步省略了，直接進入第四步，這不是一個法治社會應該出現(xiàn)的。目前，三家企業(yè)的賠償申請沒有得到任何答復，準備向法院提起行政訴訟。

記者聯(lián)系上了連云港市司法局，希望了解事件進展，但是，他們還是以“事件敏感”“光憑介紹信”不能驗證身份為由拒絕了記者的采訪。當記者按照他們的要求從報社開具了“記者證換發(fā)證明”“采訪提綱”等手續(xù)，一并發(fā)給他們以后，截至發(fā)稿時，仍沒有收到任何回復。

本社將繼續(xù)關注灌云縣政府的強拆案件及“兩灌”化工園區(qū)200多家企業(yè)復產的進展。