從“人畜共患病”切入大規(guī)模傳染病法治路徑

吳凱

對于生物安全，目前沒有公認(rèn)的權(quán)威定義。在公眾視野里，生物化學(xué)武器攻擊、生物恐怖主義、大規(guī)模傳染病、生物多樣性與生物實(shí)驗(yàn)室安全均被認(rèn)為至少與生物安全有密切聯(lián)系。在廣義上，生物安全又關(guān)系到環(huán)境安全與人類健康。簡單回顧2019年年末，我國內(nèi)地確診4例鼠疫，北京市啟動全市的統(tǒng)一滅鼠行動;部分中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院蘭州獸醫(yī)研究所的師生出現(xiàn)累計181例布魯氏菌病抗體陽性;遭到全球科學(xué)界普遍譴責(zé)的從事“基因編輯”的科學(xué)家賀某被法院以非法行醫(yī)罪判處三年有期徒刑，并處罰金……這林林總總事件警示著我們，即使不考慮此次嚴(yán)重的新冠病毒疫情，一般意義上的生物安全風(fēng)險陰影從未遠(yuǎn)離你我這樣的普通人。黨和政府從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，決定把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。在這一進(jìn)程中，以生物安全法為核心的國家生物安全法律法規(guī)體系的建設(shè)，離不開制度切入點(diǎn)追尋、弱勢群體關(guān)懷、對接國際規(guī)則與跨領(lǐng)域聯(lián)合研究四個工作重點(diǎn)。

立足于大規(guī)模傳染病控制的生物安全法律控制機(jī)制

大規(guī)模傳染病控制被認(rèn)為是生物安全保障的關(guān)鍵要素，原因在于即使是應(yīng)對生物實(shí)驗(yàn)室安全事故與生化武器襲擊等特殊場合下，如果實(shí)現(xiàn)了對傳染病病原體的控制，也就實(shí)現(xiàn)了對于大規(guī)模流行的控制。故而有效運(yùn)行的傳染病控制法律機(jī)制能夠確保在大多數(shù)突發(fā)生物安全事件時“全民皆兵”，實(shí)現(xiàn)胸有成竹地應(yīng)對。

在我國，盡管傳染病已經(jīng)不再是引起死亡的首要原因，但部分傳染病，如病毒性肝炎、腎綜合征出血熱、狂犬病、結(jié)核病等依然廣泛存在，對人民健康危害很大，同時新發(fā)傳染病包括變異病原體感染多次出現(xiàn)流行。而在全球范圍內(nèi)，世界糧農(nóng)組織（FAO）曾經(jīng)做出預(yù)測，隨著全球變暖與物種滅絕速度的加快，生態(tài)系統(tǒng)本身的變化是有利于傳染病媒介（例如蚊子）加劇繁殖的，這種變化與由此引發(fā)的災(zāi)荒和難民數(shù)量增加相疊加，成為疫病暴發(fā)和大范圍流行的巨大隱患?；诖耍瑐魅静⊙芯恳恢笔菄铱蒲谢鸷退幬镩_發(fā)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，這種事實(shí)上的基礎(chǔ)研究與制度實(shí)踐積累方面的優(yōu)勢，也使得通過傳染病控制體系來構(gòu)建、強(qiáng)化與夯實(shí)我國的生物安全保障機(jī)制成為妥適、理性的路徑選擇。

同理，具體化到法律運(yùn)行之中，我國《傳染病防治法》將預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生作為立法目標(biāo);2014年我國的《環(huán)境保護(hù)法》修訂時，在總則中提出了“保障公眾健康”，并新增了環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查等內(nèi)容的條款;我國生物安全法草案在多項關(guān)系人民群眾切身利益的法條中都強(qiáng)調(diào)：在對健康、安全等方面進(jìn)行保護(hù)時，對大規(guī)模傳染病的有效控制應(yīng)當(dāng)成為生物安全法律控制機(jī)制的切入點(diǎn)與抓手。

大規(guī)模傳染病防治應(yīng)關(guān)注到風(fēng)險向社會弱勢群體聚集

在確定傳染病防治與生物安全保障機(jī)制的密切聯(lián)系之后，不得不承認(rèn)，生物安全實(shí)踐中的有害因素可能引起不同程度的健康效應(yīng)，這種影響本來在人群中有著無規(guī)律的分布，同時，這種效應(yīng)譜又明顯呈現(xiàn)出“冰山”結(jié)構(gòu)。我們在報道或者臨床所見的病患與死亡僅僅是冰山一角，而不是其全貌，在生物安全風(fēng)險與環(huán)境有害因素已經(jīng)結(jié)合時，基于山頂樣態(tài)作出的防范措施與衛(wèi)生決策難免有失偏頗。一般人群在環(huán)境有害因素作用下僅僅會產(chǎn)生生理負(fù)荷增加或者出現(xiàn)生理性變化，但是易感人群可能會產(chǎn)生機(jī)體功能嚴(yán)重失調(diào)、中毒甚至死亡。由于個體年齡、健康狀況、營養(yǎng)狀態(tài)與保護(hù)性措施千差萬別，本來無規(guī)律的有害因素分布可能與個體的社會地位、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)相結(jié)合，風(fēng)險會成倍地疊加于處于亞健康、貧困、低收入等獲取社會保障不足的弱勢群體，使其成為救助體系不易察覺的龐大易感人群，從而加劇生物安全事件的不利后果。例如廣西某戒毒所在2010年初由于室內(nèi)通風(fēng)差，以及1例甲型H1N1流感患者隔離措施不力，出現(xiàn)大量發(fā)熱咳嗽流感樣癥狀病人，至當(dāng)年3月出現(xiàn)發(fā)熱等流感樣癥狀病例迅速增加至339例，患病率高達(dá)20.4%。經(jīng)過全面消毒及所有病例隔離治療后，這次疫情才得到有效控制。我國的生物安全領(lǐng)域立法，尤其是突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)切實(shí)考慮到社會弱勢群體與易感人群高度重合這一事實(shí)，對于養(yǎng)老院、監(jiān)獄、城中村等易感人群聚集又容易被忽視的單位與處所，需要專門規(guī)定預(yù)留救援與處置力量。

積極化解國內(nèi)生物安全保障法律體系與國際規(guī)則的沖突

在國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系的建設(shè)過程中，如何協(xié)調(diào)與國際規(guī)則的關(guān)系將是第三個需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。如果強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)人員、貨物流動的國際貿(mào)易規(guī)則”遭遇一國“基于生物安全考量實(shí)施的禁令”，將存在著一定程度的人道主義危機(jī)風(fēng)險。部分依賴進(jìn)口的商品如果由于國際貿(mào)易與運(yùn)輸通路被阻斷而無法及時入境，可能導(dǎo)致這一部分基本的居民需求流入黑市或者地下市場，引起一國國內(nèi)市場動蕩與社會秩序混亂。例如，在2014—2016年埃博拉病毒暴發(fā)期間，許多WTO成員方認(rèn)為有必要對國際交通限制采取更嚴(yán)格的措施，因而忽視了條例所要求的科學(xué)和公共衛(wèi)生依據(jù)，實(shí)施了更為嚴(yán)苛的旅行限制措施。在事后，這些措施被認(rèn)為是不必要的，也在一定程度上損害了非洲國家的經(jīng)濟(jì)利益與國民福利。目前，WTO對于貨物貿(mào)易限制措施的合法性判斷方法較為明確，如果作為其支撐的科學(xué)證據(jù)不足，相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)缺乏，或未進(jìn)行風(fēng)險評估，則這種限制就是不正當(dāng)、應(yīng)當(dāng)取消的。

重新審視人與動物的關(guān)系，促進(jìn)多領(lǐng)域?qū)W者共同關(guān)注人畜共患病等議題

在中華法系的杰出代表性法典——《唐律》中，以“德澤禽獸”來判定人與動物的關(guān)系，但21世紀(jì)以來各種人畜共患病的出現(xiàn)與暴發(fā)給出了與這一理想判斷迥然不同且殘酷的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。今年3月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，湖北省人大也通過了類似的決定。如何看待作為生物安全的重要影響因子的動物（包括野生動物與家養(yǎng)動物），并且厘定其生活空間與人類活動空間的界限，成為重新擺在立法者案頭的關(guān)鍵問題。

在歐洲，英國倫敦衛(wèi)生與熱帶醫(yī)學(xué)院（LSHTM）與西班牙巴塞羅那自治大學(xué)（UAB）均開設(shè)了立足于基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)與動物醫(yī)學(xué)的人畜共患病研究（One Health）學(xué)位項目，這類跨學(xué)科研究融合了醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、公共政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等諸多領(lǐng)域，產(chǎn)出了立體化的、能夠直面生物安全議題的成果。相比之下，在此次對新冠肺炎疫情的阻擊戰(zhàn)中，我國基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)學(xué)科、公共衛(wèi)生學(xué)科與動物醫(yī)學(xué)學(xué)科尚處于“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，設(shè)立有人畜共患病研究所的高校與科研機(jī)構(gòu)更是寥寥無幾，這種科學(xué)研究體制與觀念上的平面化，在一定程度上抑制了我國科研工作者共同進(jìn)行關(guān)涉生物安全議題的跨學(xué)科研究，也讓諸如醫(yī)學(xué)、法學(xué)等各自領(lǐng)域的研究成果因?yàn)槿狈碜云渌麑I(yè)的爭鳴、討論、證偽而稍顯單薄。在革除濫食野生動物陋習(xí)成為國民共識的當(dāng)下，有必要促進(jìn)社會科學(xué)研究人員與自然科學(xué)研究人員聯(lián)手攻難克堅。