今年的政府工作報告究竟有多特殊？

陳惟杉

因為新冠疫情，今年政府工作報告的亮相時間從3月初推遲到了5月下旬。

5月22日上午，國務(wù)院總理李克強作政府工作報告。不少人在聆聽今年的政府工作報告時的一個最直觀的感受恐怕就是“短”，總理作報告的時間變短了，人們拿到手的報告文本比往年短了近一半。

雖然報告時間短，但報告內(nèi)容的重要性決不亞于往年，甚至是更受關(guān)注。

在當下這一特殊時期，今年的政府工作報告如何回應(yīng)各方關(guān)切、反映各方期待？更重要的是，在罕見地沒有提出經(jīng)濟增速具體目標的情況下，報告為今年的發(fā)展設(shè)立了怎樣的目標？提出的諸多政策與今年的發(fā)展目標又有著怎樣的邏輯聯(lián)系？

起草歷時之長，改革開放以來少見

今年政府工作報告的起草，遇到了前所未有的新情況。用政府工作報告起草組負責人、國務(wù)院研究室主任黃守宏的話來說——

“年年歲歲花相似，年年歲歲人不同，報告同樣如此，今年更是如此。每年這個過程都是一個很艱難的過程，尤其是今年?！?/p>

去年年底以來，政府工作報告起草組按照既定程序進行了報告起草工作。報告稿經(jīng)黨中央、國務(wù)院討論通過后，下發(fā)各地區(qū)各部門各單位征求意見，隨后根據(jù)征求的意見，起草組對報告進行了修改。

但是受新冠肺炎疫情的影響，國內(nèi)外形勢發(fā)生重大變化，全國兩會從3月初推遲至5月下旬召開。

“按照黨中央的決策部署，春節(jié)之前寫的那一稿和今天報告這一稿相比，從內(nèi)容到形式都發(fā)生了很大的變化，有些方面可以說是面目全非?！秉S守宏介紹說。

往年政府工作報告大概是1.95萬字左右，今年報告約1.04萬字，“大體上減了一半?！?/p>

“從內(nèi)容、形式、篇幅等都有很多變化?！秉S守宏舉例說，往年政府工作報告總篇幅1.95萬字左右，回顧過去工作這部分會有4000字左右，今年則少多了。“在部署工作這塊，近幾年用去年的工作回顧、今年的總體思路、今年的重點工作“三段式”多一點，今年根據(jù)實際情況采取了“拉條子”的方式，其中一個目的也是為了節(jié)省篇幅、減少層次，同時更加突出下一步要干什么、做什么?！?/p>

“對寫報告這類文章來講，越短越難寫，因為容量有限而方方面面的要求和需要表達的東西又很多。”黃守宏說。

今年的政府工作報告不只變短了，其起草歷時之長，“是改革開放40多年來少見的。” 相應(yīng)的，聽取方方面面意見的時間也比較長，聽到的方方面面建議也比較多?！案鶕?jù)各方面的意見和建議，我們不斷地對報告作出修改?！秉S守宏說。

起草組非常關(guān)注社會各界的反映，特別是網(wǎng)民的反映。比如，中國政府網(wǎng)聯(lián)合25家網(wǎng)絡(luò)媒體平臺以及各地區(qū)、有關(guān)部門政府網(wǎng)站，第六次開展“我向總理說句話”網(wǎng)民建言征集活動。中國政府網(wǎng)把精選出來、有代表性的近1400條建言轉(zhuǎn)給了起草組。

根據(jù)黃守宏的觀察，“這些建言側(cè)重點在疫情之前和疫情之后有點變化，從近期來看重點關(guān)注是就業(yè)、醫(yī)療、住房、收入和消費、市場主體等5個方面?！?/p>

除了聽取意見的時間比較長，聽到的建議比較多之外，因為形勢在變化，國際疫情形勢在變化，國內(nèi)疫情防控成果不斷拓展，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢也在不斷變化?！霸谶@種情況下，報告修改量就大了，所以很多部分是重新起草的?！秉S守宏在5月22日的新聞發(fā)布會上甚至表示，“特別是最近一段時間幾乎每天都在改。”

盡管如此，黃守宏還是特別說明，報告里提出的政策是基于對當前的形勢，包括對國際疫情走勢、國內(nèi)疫情防控、經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢分析判斷的基礎(chǔ)上做出來的?！叭绻f形勢一旦發(fā)生超出預(yù)期的變化，報告里也講了，對相關(guān)的政策將予以完善。”

沒提GDP增速，今年的發(fā)展目標怎么定？

談及今年政府工作報告最為特殊之處，恐怕是沒有提出全年經(jīng)濟增速具體目標。

盡管國家發(fā)展改革委副主任寧吉喆解釋說，改革開放以來，政府工作報告沒有提年度增長預(yù)期目標，今年已經(jīng)是第4次，前3次分別為2000年、2001年和2002年。但并不妨礙這成為“大家最關(guān)心的問題”。

對此，李克強總理在作政府工作報告時解釋，主要因為全球疫情和經(jīng)貿(mào)形勢不確定性很大，我國發(fā)展面臨一些難以預(yù)料的影響因素。

“最大的因素就是不確定性。” 政府工作報告起草組成員、國務(wù)院研究室黨組成員孫國君介紹說，一是疫情走勢的不確定性，二是世界經(jīng)濟的不確定性。疫情是當前影響全球經(jīng)濟活動的最大因素。全球疫情走勢無法準確判斷，也就相應(yīng)無法判斷各國疫情管控措施會怎么調(diào)整。

而外界如此關(guān)注經(jīng)濟增速具體目標的設(shè)定，并非沒有道理。

“在正常情況下，經(jīng)濟增長速度是一種綜合性、基礎(chǔ)性的指標，對指導(dǎo)工作有重要意義。因為很多方面的安排要基于速度作出?！秉S守宏直言，“如果不設(shè)，包括地方政府在內(nèi)可能就沒有參照和依據(jù)。”

那么，沒有提經(jīng)濟增速的具體目標，今年的發(fā)展目標怎么定？

在對疫情前考慮的預(yù)期目標作了適當調(diào)整后，政府工作報告提出，今年要優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，努力實現(xiàn)全面建成小康社會目標任務(wù)。

“優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生”被寧吉喆稱為今年發(fā)展的“首要目標任務(wù)”，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)則是今年發(fā)展的“重目標、硬任務(wù)”。

寧吉喆表示，提出這樣的發(fā)展目標“體現(xiàn)了我們發(fā)展的目的是為了民生，體現(xiàn)了就業(yè)優(yōu)先，體現(xiàn)了攻堅克難的重點目標任務(wù)——打贏脫貧攻堅這個三大攻堅戰(zhàn)之首，體現(xiàn)了‘十三五規(guī)劃收官之年發(fā)展目標與全面建成小康社會第一個百年奮斗目標的銜接?！?/p>

當然，“不提經(jīng)濟增速具體目標，不是說不重視經(jīng)濟增長，不是說要任由經(jīng)濟增速下滑?！?孫國君提醒說，政府工作報告里有一句話很重要——穩(wěn)定經(jīng)濟運行事關(guān)全局。

他在解釋有兩個方面需要增長來支撐時首先就提到，今年提出要優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，這需要經(jīng)濟增長支撐?！鞍凑涨靶┠甑慕?jīng)驗數(shù)據(jù)，一個點的增長速度對應(yīng)大概200萬新增就業(yè);從脫貧的情況看，全國有近3000萬的貧困勞動力在外打工，打工收入是很多農(nóng)村居民重要的收入來源，也是解決脫貧問題的重要途徑?！?/p>

正如寧吉喆所言，“雖然沒有直接提GDP的增長目標，但經(jīng)濟增長的內(nèi)容已經(jīng)融在其他經(jīng)濟社會發(fā)展目標之中?！?/p>

在談到不設(shè)GDP增速具體量化指標，地方政府該怎么辦時，黃守宏表示，從地方政府來講，可以讓大家從速度的焦慮中、數(shù)字的包袱中解脫出來，按照黨中央、國務(wù)院的部署，把精力用在保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w上。

“速度多少，GDP多少，不是方向，是最后的結(jié)果。不會因為沒有速度目標就失去了方向?！?黃守宏說。

就業(yè)！就業(yè)！

在解釋為何沒有提出全年經(jīng)濟增速具體目標時，李克強總理表示，這樣做，有利于引導(dǎo)各方面集中精力抓好“六穩(wěn)”“六?！??！傲！笔墙衲辍傲€(wěn)”工作的著力點。

“‘六保是針對新情況提出的積極的、進取的而不是消極的目標任務(wù)?！秉S守宏認為，今年的各項政策是圍繞“六穩(wěn)”特別是“六?！闭归_的，這里面又是聚焦保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w展開的。

他進一步解釋了這三者之間的關(guān)系，“為什么提‘六保并把保就業(yè)列為‘六保之首？因為就業(yè)是最大的民生，是經(jīng)濟發(fā)展最基本的動因所在。保就業(yè)靠什么？就是要穩(wěn)住企業(yè)、穩(wěn)住市場主體，特別是穩(wěn)住中小微企業(yè)?！?/p>

“當前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問題和矛盾之一，就是就業(yè)和民生問題?！秉S守宏說，“今年對中國來講，穩(wěn)住就業(yè)是最重要的，穩(wěn)住了就業(yè)就保住了基本民生，這是最重要的任務(wù)，也是最大的成就所在?！?/p>

“六保”和“六穩(wěn)”排到最前面的都是就業(yè)，今年的政府工作報告究竟有多關(guān)注就業(yè)問題？

報告起草組成員孫國君對報告的電子版進行檢索后發(fā)現(xiàn)，“報告的最高頻詞是‘就業(yè)，39處講‘就業(yè)，這可能是歷史上第一次?！?/p>

政府工作報告提出，城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右。而在2019年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1352萬人，調(diào)查失業(yè)率在5.3%以下。

對于這一目標，孫國君認為，今年就業(yè)目標適當下調(diào)，提出來城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，是實事求是的。如果今年新增就業(yè)能達到900萬人以上，調(diào)查失業(yè)率就會控制在6%左右，這和現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢是相匹配的。

“1—4月份，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)已經(jīng)有354萬人，我認為這是非常亮眼的成績單。在疫情沖擊面前，我們國家這個成績跟任何國家、任何地區(qū)比起來都是了不起的增量。”國家發(fā)展改革委副秘書長趙辰昕提醒說。

政府工作報告指出，千方百計穩(wěn)定和擴大就業(yè)。加強對重點行業(yè)、重點群體就業(yè)支持。今年高校畢業(yè)生達874萬人，要促進市場化社會化就業(yè)，高校和屬地政府都要提供不斷線的就業(yè)服務(wù)。做好退役軍人就業(yè)保障。

而今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，“這900萬很大的比例是面向大中專院校的畢業(yè)生和復(fù)員退伍的軍人?！壁w辰昕說。

“促就業(yè)舉措要應(yīng)出盡出，拓崗位辦法要能用盡用。”政府工作報告提出，就業(yè)優(yōu)先政策要全面強化。

“我們要加強就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向的宏觀調(diào)控。”趙辰昕解釋說，“現(xiàn)在各部門都是這么做的，下一步還會繼續(xù)把就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向作為所有政策的著眼點?！?/p>

中小微企業(yè)是實現(xiàn)就業(yè)最主要的渠道，80%以上的就業(yè)都依靠中小微企業(yè)。黃守宏表示，“針對當前企業(yè)特別是中小微企業(yè)的困難，報告提出了一系列的舉措，目的就是為了穩(wěn)就業(yè)?！?/p>

“我們對企業(yè)特別是中小微企業(yè)采取了大規(guī)模的減稅降費舉措?！秉S守宏介紹說，去年減稅降費2.36萬億元，超過原定的近2萬億元規(guī)模，而今年政府工作報告預(yù)計全年為企業(yè)新增減負超過2.5萬億元?！俺藴p稅降費以外，還有一些降低企業(yè)經(jīng)營成本的政策，比如今年要繼續(xù)降低電價，繼續(xù)推動網(wǎng)絡(luò)降費15%?！?/p>

除了減稅降費，李克強總理在作政府工作報告時明確提出，財政、貨幣和投資等政策要聚力支持穩(wěn)就業(yè)。

如何聚力？具體來看，孫國君就提醒要關(guān)注財政政策的執(zhí)行方式。

政府工作報告提出，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。

李克強總理指出，上述2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。

“穩(wěn)就業(yè)、保民生的直接責任、直接壓力在市縣政府，今年建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機制，這些錢省里不存截留，直達市縣基層，這是以前沒有的一種機制?！睂O國君解釋說。

貨幣政策工具也要有創(chuàng)新?！皥蟾鎳@緩解當前小微企業(yè)存在的困難和就業(yè)的困難，在金融方面也有一系列舉措，特別是在宏觀政策中提出要創(chuàng)新直達企業(yè)的貨幣政策工具等?！秉S守宏說。

“盡管我們做出最大的努力，采取一切可能采取的措施，但是失業(yè)率還可能會略有增加，失業(yè)的人數(shù)也會有增加。”黃守宏表示，我們不僅在擴大就業(yè)方面有措施，在加強失業(yè)保障方面也采取了一系列措施。

政府工作報告提出，擴大失業(yè)保險保障范圍，將參保不足一年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障。

“我們現(xiàn)在失業(yè)保險基金結(jié)余還有4600多億元，另外我們還有2萬多億元的社?；饝?zhàn)略儲備，今年還要推動失業(yè)保險省級統(tǒng)籌。通過這一系列措施，我們有能力、有辦法把失業(yè)兜住?！秉S守宏說。

如何打贏脫貧攻堅戰(zhàn)？

脫貧攻堅被視為今年的“硬任務(wù)”。

政府工作報告提出，去年，農(nóng)村貧困人口減少1109萬，貧困發(fā)生率降至0.6%，脫貧攻堅取得決定性成就。

我國貧困人口已從2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人。

黃守宏表示，為確保脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝，按照黨中央的部署，“報告提出了針對性強、力度大的重要舉措”。

政府工作報告提出，脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務(wù)，要堅持現(xiàn)行脫貧標準，強化扶貧舉措落實，確保剩余貧困人口全部脫貧，健全和執(zhí)行好返貧人口監(jiān)測幫扶機制，鞏固脫貧成果。

今年政府工作報告中有一部分內(nèi)容便是“確保實現(xiàn)脫貧攻堅目標，促進農(nóng)業(yè)豐收農(nóng)民增收”，提出的舉措包括加大剩余貧困縣和貧困村攻堅力度，對外出務(wù)工勞動力，要在就業(yè)地穩(wěn)崗就業(yè)。開展消費扶貧行動，支持扶貧產(chǎn)業(yè)恢復(fù)發(fā)展。加強易地扶貧搬遷后續(xù)扶持。深化東西部扶貧協(xié)作和中央單位定點扶貧。強化兜底保障。

寧吉喆解釋說，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，重點是加大就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、消費等扶貧力度，要以投資建設(shè)帶動扶貧脫貧。

其中，易地扶貧搬遷由國家發(fā)改委負責。據(jù)國家發(fā)改委秘書長叢亮介紹，截至4月底，全國易地扶貧搬遷工作已經(jīng)取得決定性進展，實際入住建檔立卡貧困人口951.5萬人，搬遷入住率達到99.4%，還有0.6%需要在今年剩下時間加快完成。另外，22個有搬遷任務(wù)的省份已經(jīng)有17個省份全面完成搬遷入住;同時，在有勞動力的貧困搬遷家庭中，已經(jīng)有超過90%的家庭實現(xiàn)至少一人就業(yè)。

在協(xié)調(diào)資金方面，叢亮透露，“協(xié)調(diào)安排地方政府一般債務(wù)資金264億元、中央財政扶貧資金48億元，用于易地扶貧搬遷后續(xù)扶持?！?/p>

而對于脫貧攻堅的難點，黃守宏解釋說，“本來過去這幾年每年脫貧都是1000萬以上的力度、規(guī)模，今年只剩下500多萬人，但這次新冠肺炎疫情對脫貧攻堅帶來了不利影響，包括勞動力復(fù)工受到了影響、一些貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的銷售出現(xiàn)困難等等，返貧致貧風(fēng)險加大?！?/p>

該如何化解新冠肺炎疫情對脫貧攻堅帶來的不利影響，特別是其對于勞動力復(fù)工的影響？

記者注意到，政府工作報告提出，支持農(nóng)民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，擴大以工代賑規(guī)模，讓返鄉(xiāng)農(nóng)民工能打工、有收入。

叢亮特別介紹說，現(xiàn)在分批下達了2020年以工代賑資金56億元，重點投向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)和湖北等受疫情影響比較嚴重的地區(qū)，廣泛組織貧困群眾特別是受疫情影響無法外出就業(yè)的貧困群眾參與以工代賑工程建設(shè)，將勞務(wù)報酬占中央投資的比例從10%提高到15%，原來的投資中中央投資用于發(fā)放勞動報酬的最低比例是10%，現(xiàn)在提高到15%，預(yù)計將吸納30萬受疫情影響無法外出的貧困勞動力在家門口實現(xiàn)就業(yè)增收。

責編：謝瑋