在法律適用性視角下社會工作介入兒童反復流浪問題的路徑研究

朱蓮

一·相關背景

1.?流浪兒童現(xiàn)狀

民政部《2000年流浪兒童救助教育工作進展》報告中指出：“目前，全國約有15萬人次的流浪兒童”。^[1]2003年，國務院婦女兒童工作委員會辦公室流浪兒童保護機制研究報告中指出，在全國各地的民政部門得到救助的流浪兒童數(shù)量每年51萬人次以上，全國實際存在的流浪兒童人數(shù)應當為實際被救助的流浪兒童人數(shù)的2倍到3倍之間，即全國每年存在的流浪兒童人數(shù)應該大約是100萬到150萬。根據(jù)民政部發(fā)布的《2010年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》“中指出：“2010年，全年救助生活無著流浪乞討未成年人14.6萬人次”，但民政部統(tǒng)計是以主動接受救助的流浪兒童的數(shù)據(jù)為準，流浪兒童接受救助的比例并不高，那些尚未接受救助的流浪兒童還有很多，根據(jù)學者們的估計，全國流浪兒童的保守數(shù)量在100萬以上。^[2]可見我國流浪兒童規(guī)模十分龐大，且數(shù)量一直呈現(xiàn)增長趨勢，流浪兒童現(xiàn)狀不容樂觀。

2.?兒童反復流浪現(xiàn)狀

2005年發(fā)表的《關注流浪兒童再流浪現(xiàn)象》中提到，“據(jù)民政部門統(tǒng)計資料，我國每年救助的15萬人次流浪兒童中40%左右有兩次以上的流浪經(jīng)歷”。根據(jù)Z城的流浪兒童救助保護中心檔案資料顯示，在其統(tǒng)計的1 247名流浪兒童中，離家次數(shù)比例依次是：二次離家出走者為15.84%，三次離家出走者為9.35%，四次及以上離家出走者為14.02%，這三項總和為39.22%。^[4]

2008年發(fā)表的《中國流浪兒童研究報告》中顯示，34.4%的流浪兒童此前曾經(jīng)在救助機構生活過，其中45.9%的流浪兒童有過1次流浪經(jīng)歷，33%的流浪兒童有過2次流浪經(jīng)歷，12.8%的流浪兒童有過3次流浪經(jīng)歷，8.3%的流浪兒童有過4次以上流浪經(jīng)歷，兒童反復流浪問題嚴峻。

3.?《未成年人保護法》中流浪兒童相關條例的修訂歷程

《未成年人保護法》 自1991 年頒布以來，已經(jīng)過去了28年。在這將近三十年的時間里，我國的政治、經(jīng)濟和文化經(jīng)歷了巨大的變化，許多社會問題逐漸浮現(xiàn)出了來，流浪兒童這個特殊的弱勢群體也逐漸進入公眾的視野并引起社會的廣泛關注，而大量的流浪兒童以及兒童反復流浪的事實讓人們看到兒童面臨著的巨大困境，也讓社會深刻反思兒童保護的法律機制。由此推動著《未成年人保護法》的不斷修訂和完善。

從1991年《未成年人保護法》頒布以來，分別經(jīng)歷了2006年和2012年以及正2019年三次修訂。1991 年該法頒布時被認為在保護未成年人健康成長方面具有重要的意義。^[5]隨著社會的急劇變化，未成年人保護方面出現(xiàn)了許多新問題，如兒童離家出走、流浪情況增多等，學者提出修法的建議，認為要加強《未成年人保護法》的實施，推動《未成年人保護法》（2012）的修訂和完善。^[6]

2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組會議，審議未成年人保護法修訂草案。這是繼2006年和2012年之后，《未成年人保護法》的第三次修訂。對比《未成年人保護法》（2012年），此次修訂草案的條款數(shù)量從2012年的七章72條增加到九章130條，數(shù)量增加了近一倍。內(nèi)容上，此次修訂草案在2012年版本基礎上增加了網(wǎng)絡保護和政府保護。

總的來說，從1991年、2006年、2012年到2019年，《未成人保護法》對流浪兒童的保護不斷更新和細化，使家庭責任（父母和其他監(jiān)護人）、社會責任、尤其是政府責任更加明確化和可操作化。

二·概念界定

1.流浪兒童

聯(lián)合國基金會在《兒童權利公約》中指出，流浪兒童是指年齡在十八周歲以下，離開家庭或者缺乏監(jiān)護人監(jiān)管，流落于街頭超過24小時且沒有生存能力的少年兒童。在這個基礎上，我國政府將完全脫離家庭、監(jiān)護人，連續(xù)24小時以上在街頭流浪，無可靠生活保障的18周歲以下兒童定義為流浪兒童。本研究采用我國政府對流浪兒童這一概念的界定。

2.流浪兒童的分類在《中國流浪兒童研究報告》一書中將流浪兒童分為五種類型，也就是從兒童自身流浪的動機或者意愿來劃分：外出打工賺錢的流浪兒童;非打工賺錢的純粹流浪動機的兒童;因暫時和偶然性因素離家出走，流浪街頭的兒童;非本人意愿影響如誘拐、騙拐甚至搶拐而流浪街頭的兒童;具有純粹的、主觀的流浪動機并且染有偷竊和盜竊惡習的長期流浪兒童。

中央綜治委預防辦和中國青研中心預防青少年違法犯罪課題組對“流浪兒童問題研究”課題進行研究，依據(jù)影響兒童流浪的外部因素來，將流浪兒童分成三類：因家庭欠缺監(jiān)護能力而出門流浪的;因為家庭父母感情不和、或者長期與鄰里關系差等原因而流浪的;因為被拐賣后逃脫或負氣離家出走而流浪的。

這里將反復流浪的兒童則可以結合自身動機和外部影響來進行分類：主動出走，再次流浪的：這一類往往是因為家庭貧困、家庭關系惡劣等原因導致兒童反復流浪，不愿回到家庭中去，這一類兒童的反叛情緒一般比較強烈，在有的案例中，這類兒童被救助站送回家中后，甚至誘騙更小的兒童一起再次流浪;被迫反復流浪：這一類則包括了由于被拐賣后強迫進行街頭乞討、偷盜等行為的兒童，或者身體殘疾被遺棄或放任與街頭的兒童等。這類兒童因流浪帶來的心理創(chuàng)傷較第一類來說更大，在很多案例中，這類兒童由于很小就被迫離開家庭或者家鄉(xiāng)去流浪，即使被救助之后，也很難幫助他們找到自己的親人和家庭，然后被誘拐的人冒充親屬又將兒童帶回去。

三·《未成年人保護法》的適用性挑戰(zhàn)與社會工作介入

《未成年人保護法》作為保護未成年人合法權益的一部基本法，規(guī)定具體的保護未成年人的原則和精神， 涉及了未成年人的重大、核心問題， 總體上它發(fā)揮的是原則指導作用，大多數(shù)條款作為一種政策導向存在，僅具有宣示的意義，因而其適用性受到了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

有學者從實證數(shù)據(jù)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在23 年的時間里，法院在審理案件時適用《未成年人保護法》的條款比例極低。我國法院適用1991 年《未成年人保護法》審判的案件數(shù)為84 個，適用2006 年修訂的《未成年人保護法》的案件數(shù)48 個，適用2012 年修訂的《未成年人保護法》審判的案件數(shù)為僅16 個。從1991 年到2006 年15 年的時間里，法院審理案件時僅適用1 /3 左右的法條;而2006 年修訂后，法條總數(shù)量增加，導致適用比例更低，不到1 /3。^[8]

表1 《未成年人保護法》適用情況

從1991年到2012年，法條總數(shù)量增加，但其法院審判適用比例卻在降低。2019年的修訂在2012年的條例上增加了近一倍，雖然還未實施，也尚不能從實證數(shù)據(jù)上驗證最新修訂的法條的適用程度高低，但我們?nèi)钥梢詮木唧w的內(nèi)容上，探討最新修訂的《未成年人保護法》存在的一些主要的適用性局限，探討在解決兒童反復流浪問題中的具體操作性，從而幫助我們更好地思考社會工作介入。

1.?對個人的可持續(xù)救助保護

1.1適用性問題

對于反復流浪兒童來說，他們面臨的主要是臨時救助和監(jiān)護。在最新修訂的《未成年人保護法（修訂草案）》中臨時救助的情況主要有以下幾種：監(jiān)護人不履行或者因故不能履行監(jiān)護職責，且短期內(nèi)無法指定或者不適合委托其他人代為照護導致未成年人無人照料的;遭受監(jiān)護人嚴重侵害需要被緊急帶離的;來歷不明、暫時查找不到父母或者其他監(jiān)護人的;人民法院判決中止監(jiān)護人資格的;其他需要由國家進行臨時監(jiān)護的情形的?？偟膩碇v，我國對流浪兒童的臨時監(jiān)護，優(yōu)先倡導的是親屬寄養(yǎng)，不具備條件或者不適合的，再考慮由未成年人救助保護機構或者兒童福利機構進行收留、撫養(yǎng)。通常臨時監(jiān)護期限不超過一年。臨時監(jiān)護期滿后仍無法查明或者確定監(jiān)護人的，由國家進行長期監(jiān)護。

在臨時監(jiān)護的案例中，可以發(fā)現(xiàn)兒童反復流浪高頻率發(fā)生的現(xiàn)象。對于那些主動選擇反復流浪的兒童來說，他們面臨的臨時監(jiān)護常常只是在救助站的短暫停留。在一些案例中我們發(fā)現(xiàn)，一些兒童反復流浪，也被反復救助。他們的情況通?？赡苁歉改竿獬鰟展ぃ抑斜O(jiān)護人為年邁的老人，生活拮據(jù)，且無力管教家中兒童，也可能是家庭不和睦、家庭離異，這些情況下兒童或因為貧困或因為情緒問題而離家出走，又因為這種的情況不符合國家長期監(jiān)護的條件，因而只能是國家臨時監(jiān)護。公安部門或者其他有關部門護送流浪乞討或者離家出走的兒童到救助場所，由救助場所予以救助和妥善照顧，并及時通知其父母或者其他監(jiān)護人領回，或者由救助站將兒童送回家中。按照規(guī)定，公安部門以及救助站的任務可以說已經(jīng)完成了，但是對于反復流浪兒童來說，他們只是經(jīng)歷了從街頭到救助站，從救助站到家這樣的空間變化，實質上并沒有其他的積極變化促使他們的流浪意愿的改變，因而反復流浪問題頻繁發(fā)生。

1.2社會工作介入

反復流浪兒童的臨時救助或者監(jiān)護并不等于臨時的空間安置的變化，并不等于從從街頭到救助站再到原家庭的過程。正是基于現(xiàn)有的臨時救助中缺乏了可持續(xù)的積極介入，缺乏改變的影響因素，社會工作的介入就顯得十分的必要。在這里的介入則主要是社會工作者作為資源鏈接者去發(fā)揮作用。這些反復流浪兒童所處的環(huán)境不能為他提供足夠的資源或渠道，去滿足他合理需求，因而一個他認為可以滿足需要的流浪世界就充滿了拉力，將他牽引出當下的環(huán)境。在原有的環(huán)境中，社會工作者需要為反復流浪兒童連結的資源主要包括政府救助、學校教育、醫(yī)療救助和司法保護。

因為政府救助的原則是自愿申請，所以對于信息獲取渠道并不豐富的群體而言，他們的需求和資源之間的匹配就可能出現(xiàn)偏差。尤其是對那些因貧困而主動反復流浪的兒童來說，他們及其家庭對政府救助的需求就比較迫切。學校是兒童社會化過程中最重要的場所之一，學校教育是兒童學習知識和技術、形成正確價值觀和良好的思想品德的重要手段，良好的教育還將對貧困的代際阻隔發(fā)揮積極作用。反復流浪兒童不僅需要學校這樣的可以提供庇護的場所，還需要接受學校教育這樣的可以對其產(chǎn)生持久影響的資源和渠道。而社會工作機構可以為其引介相應的教育費用上的資源。醫(yī)療和司法上的救助則是有針對性的面向一些遭受疾病或人為侵害的反復流浪兒童，如家暴等。這需要社會工作者敏銳地識別問題，因為一些家庭成員可能會進行隱瞞或歪曲事實，還需要后期的評估和監(jiān)督，防止侵害再次發(fā)生。

2.?對父母或其他監(jiān)護人的法制教育

2.1適用性問題

與2012年相比，最新修訂的草案中，更加明確了父母或者其他監(jiān)護人應當履行的監(jiān)護職責，如為未成年人提供衣食住行、醫(yī)療保健、情感需求、教育、思想品德引導;明確了父母或者其他監(jiān)護人不得實施的行為，如虐待或遺棄未成年人，利用未成年人乞討，放任、教唆、利用未成年人實施違法犯罪。此外還特別指出“父母或者其他監(jiān)護人不得使未滿十六周歲未成年人脫離監(jiān)護單獨生活?！边@一系列新增條款使得原有的法條更加具體和清晰，使得家庭對流浪兒童的保護更有可依據(jù)性。但是反復流浪兒童的家庭，尤其是那些主動再次流浪的兒童的家庭，往往并沒有將這種法律責任和義務實現(xiàn)到對未成年人的家庭保護中去，并沒有對未成年人的權益、情感需求、思想品德引導、行為習慣養(yǎng)成等予以足夠的重視和切身有效的實踐。也就是說，對反復流浪兒童的父母或監(jiān)護人的法制教育是十分關鍵但是也十分不足的。

雖然最新修訂對父母或其他監(jiān)護人的職責和行為做了更加詳細的規(guī)定，但我們可以發(fā)現(xiàn)，總的來說，相關法條更偏向于對父母或其他監(jiān)護人的職責和行為進行規(guī)制和約束，而相對忽略了對其的教育尤其是相關的法制教育以及對其進行教育的責任主體、可行渠道和評估監(jiān)督，這正是其適應性的局限之一?！段闯赡耆吮Ｗo法》（2012年）第十二條：“父母或者其他監(jiān)護人應當學習家庭教育知識，正確履行監(jiān)護職責，撫養(yǎng)教育未成年人。 有關國家機關和社會組織應當為未成年人的父母或者其他監(jiān)護人提供家庭教育指導?！?019年修訂草案第十七條：“父母或者其他監(jiān)護人應當學習家庭教育知識，接受家庭教育指導，正確履行監(jiān)護職責，撫養(yǎng)教育未成年人?！睂Ρ葋砜矗簭膬?nèi)容上說，仍堅持對父母或其他監(jiān)護人學習家庭教育知識、接受家庭教育指導的義務，但都沒有明確法制知識的教育;從予以教育的責任主體來看，后者沒有同前者一樣明確“有關國家機關、社會組織”的責任主體，而以“（父母或其他監(jiān)護人）接受家庭教育”代之，所以責任主體實際變得更加廣泛了;從可行渠道來看，兩者都沒有明確父母或其他監(jiān)護人通過何種方式學習家庭教育知識;從評估監(jiān)督來看，也都沒有對父母或其他監(jiān)護人學習相關家庭教育知識的評估和監(jiān)督，這也是影響兒童反復流浪重要的因素，即當流浪兒童回到家庭后，父母或其他監(jiān)護人并沒有做出有益的改變，導致兒童再次流浪。

2.2社會工作介入

因此，在此基礎上社會工作介入的內(nèi)容就是更長遠地介入到對反復流浪兒童的父母或其他監(jiān)護人的家庭教育知識、相關的未成年人保護的法制知識的教育中。在這個過程中細化到：（1）預防：家庭教育知識、相關法制知識的普及;（2）干預：發(fā)生兒童反復流浪后，對父母或其他監(jiān)護人進行強制性知識教育;（3）監(jiān)督和評估：流浪兒童送回原家庭后的特定時期內(nèi)，進行觀察和評估，預防兒童再次流浪。

而社會工作進行干預的合法路徑可以通過政府購買服務來實現(xiàn)，但涉及到強制性的教育則需要將社會工作納入到法律和制度層面，以此保證實施的有效性。英國的地區(qū)兒童保護委員會（Area?Child?Protection?Committee）就是很好的社會工作在法律和制度設計層面被賦予合法地位、并在實際的家庭教育介入中發(fā)揮積極作用的例子。英國地方政府在履行其社會服務職能時，應確保該地區(qū)設有一個地區(qū)兒童保護委員會，該委員會由相關的兒童保護機構的代表以及專家組成，為該地區(qū)不同的組織在保護兒童事務上開展合作提供平臺，確保最有效地保護兒童利益。^[9]在這個平臺上，一方面社會工作者能參與到政府兒童保護的相關政策的討論和制定中去，一方面又能直接指導地區(qū)機構和組織的實務，又一方面能幫助各社會工作機構在這一平臺中達成相互的協(xié)作。通過這樣的平臺不僅可以使介入從預防、干預和監(jiān)督與評估的整個過程更加具有操作性和合法性，還能促成建立起地區(qū)反復流浪兒童個人和家庭的信息系統(tǒng)，更好地實現(xiàn)反復流浪兒童的保護。

3.?明確監(jiān)督和舉報的主體及其責任

3.1適用性問題

最新修訂的《未成年人保護法（修訂草案）》較之以前的法條更明確了對不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法權益的情形的監(jiān)督和舉報的主體。第七條指出“任何組織和個人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法權益的情形，都有權勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉、控告。國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害或者面臨其他危險情形，應當立即向有關部門報告?！钡亲鳛椤坝袡唷倍皇恰傲x務”，作為“應當”而不是“強制性”，《未成年人保護法》相關條例的適用性在現(xiàn)實中就會受到挑戰(zhàn)。

通過立法規(guī)定的明確的責任主體以及明確的責任能為反復流浪兒童的保護發(fā)揮很大的作用。以受虐待而造成反復流浪的兒童為例，在美國四個全國性組織：美國兒童福利局、美國人道主義協(xié)會、美國醫(yī)生協(xié)會、州政府聯(lián)席會共同起草《強制性報告被慮待兒童案》的法令，1967年全美50個州都通過此項法案，立法要求公民有責任報告虐待兒童案，特別是那些照顧和教育兒童的職業(yè)人員，比如社會工作者、教師、保姆等。此項法律的生效之后，1974年，有約6萬件慮待兒童案被報告給警方，1980年被告案件是上升到100萬，1990年增加到200萬，到2000年，報告的案件增長至300萬。^[10]

3.2社會工作介入

由此，社會工作介入的內(nèi)容就是明確自身作為責任主體所應當履行的義務，敏銳地識別和及時地干預，而這一過程涉及到外展社會工作的展開?，F(xiàn)代外展社會工作服務起源于20世紀60年代的香港， 最初是針對青少年開展的一項頗有特色的青少年社會工作， 在西方國家和我國港臺地區(qū)都已經(jīng)有了比較長的歷史。隨著社會工作的不斷發(fā)展，外展社會工作的領域也逐漸拓寬。^[11]在這里，外展社會工作是指社會工作人員走出機構，去主動識別這些反復流浪兒童，主動與他們建立關系，對于那些主動反復流浪的兒童，例如因叛逆情緒激烈、家庭關系惡劣、家庭貧困等而反復流浪，甚至可能在流浪中沾染偷竊等惡習或者加入街頭幫派的兒童，幫助他們澄清自身所處環(huán)境與面臨問題， 進行需求評估， 從而提供有差別的針對性服務，漸進地進行干預;對于那些被迫反復流浪的兒童，則需要及時識別并為他們連結相關的如行政、司法、醫(yī)療、學校等方面救助資源，及時地、強制地實行干預。

此外，還需要社會工作者作為推進立法的一支力量，去推動立法來促進監(jiān)督和舉報的主體和責任的明確化。以兒童虐待為例，在美國，家庭暴力和性侵是造成兒童離家出走以致流浪或反復流浪的重要原因。1974年，美國國會便通過了《預防和處理慮待兒童案》的法令，要求社會工作人員定期訪問，監(jiān)督和評估那些有虐待兒童歷史記錄的家庭以便保證慮待兒童事件不再發(fā)生。因此在法律中明確社會工作人員的合法地位、明確責任的內(nèi)容，能夠使社會工作的介入得到切實地落實。而其他的密切的責任主體如相關的機關單位人員、兒童的鄰居、教師、街頭巡邏人員等的責任也需要不斷地在法律中得到具體的呈現(xiàn)。

結語

流浪兒童數(shù)量在不斷增長，兒童反復流浪的形式嚴峻。《未成年人保護法》的修訂是對未成年人保護中出現(xiàn)的新困境的回應，是解決兒童反復流浪問題的積極信號。但是正如許多研究指出的那樣，《未成年人保護法》存在著適用性較弱的缺點。在最新修訂的草案中，針對與反復流浪兒童密切相關的三類法條，分別探討其在實際中的法律適應性，并且探討社會工作的相應的介入路徑。（1）首先是臨時救助和監(jiān)護，社會工作者需要為反復流浪兒童及其家庭連結資源，增強兒童家庭環(huán)境對其的正向的拉力，從而幫助其得到可持續(xù)地改變和發(fā)展。（2）再者是對家庭教育的介入，雖然在法律層面逐漸強調對未成年人監(jiān)護人對家庭教育知識的掌握，但實際上更應該指出對監(jiān)護人進行相關法制知識的教育，從而起到預防性作用。從而社會工作者的介入內(nèi)容就是家庭法制教育，其中有通過政府購買從而實施的自愿性的教育形式，但是涉及到強制性的教育，則需要社會工作者積極地參與到政策和法律制定的平臺中來，積極搭建政府和行業(yè)機構的合作的平臺。（3）最后是明確監(jiān)督和舉報的主體及其責任：在最新修訂的草案中，可以發(fā)現(xiàn)對監(jiān)督主體和責任有了較之更明確的規(guī)定，但是如果規(guī)定沒有在強制性力量的框架中，那么它的適用性就會大打折扣，相較于美國的強制性報告的法律，我國目前的《未成年人保護法》中的監(jiān)督和舉報的責任還尚未足夠可行。社會工作者在此除了需要明確自身的責任外，還要主動地走出機構，在外展社會工作的開展中，主動識別和干預問題。此外還需要積極推動立法，將不僅僅是社會工作者，還有其他的責任主體的身份和責任明確化，使得責任主體的干預更加具有合法地位和具有可操作性，從而真正地保護反復流浪兒童。

《未成年人保護法》的修訂還在進行中，有新聞報道，除了專家學者，還有不少未成年人積極參與到修訂的建言中來?？梢娢闯赡耆说淖鳛楠毩€體越來越發(fā)揮其獨特作用，也越來越得到重視和尊重。在社會廣泛動員和參與下，不僅僅是政府和司法機關，還包括社會工作者以及反復流浪兒童及其家庭等的多方力量都能參與到法律和制度的設計中去，使得對未成年人、對反復流浪兒童的保護更體現(xiàn)切實需求和價值。

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