東北地區(qū)中小河流系統(tǒng)治理問題探討

（安徽省六安市水利局，安徽六安 237000）

中小河流點(diǎn)多線長(zhǎng)，治理任務(wù)重、投資大，是當(dāng)前我國(guó)水利工程補(bǔ)短板的重點(diǎn)之一。東北地區(qū)中小河流治理受經(jīng)濟(jì)和自然條件的制約因素大，較全國(guó)其他地區(qū)滯后[1]。為推進(jìn)新時(shí)期東北地區(qū)中小河流系統(tǒng)生態(tài)治理工作，水利部對(duì)黑龍江、吉林、遼寧等東北地區(qū)7市（縣）27個(gè)項(xiàng)目中小河流系統(tǒng)治理情況進(jìn)行了廣泛調(diào)研。分析了東北地區(qū)中小河流系統(tǒng)治理方面存在的主要共性問題，提出了改進(jìn)措施和建議，以期提高中小河流系統(tǒng)治理水平。

1 治理背景

我國(guó)河流數(shù)量多、分布廣，沿岸分布著眾多城鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)田，在中華民族五千年文化中，治河文化始終是其重要的組成部分[2]。目前，大江大河防洪能力顯著提高，但中小河流治理總體滯后，多數(shù)達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，一般3～5 a一遇，有的甚至處于不設(shè)防狀態(tài)，一般年份中小河流洪水災(zāi)害和山洪災(zāi)害造成的死亡人數(shù)占水災(zāi)死亡人數(shù)的2/3以上，是我國(guó)水利工程需要重點(diǎn)補(bǔ)齊的短板[3]。

2009年中央一號(hào)文件明確提出加強(qiáng)中小河流治理，中央財(cái)政設(shè)立了中小河流治理專項(xiàng)資金，水利部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》。2011年，水利部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《<全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃>實(shí)施方案》。2012年，水利部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)重點(diǎn)中小河流治理實(shí)施方案（2013～2015年）》。2017年，針對(duì)2016年防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)中暴露出的突出問題，國(guó)務(wù)院審議通過了《災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)和城市排水防澇補(bǔ)短板行動(dòng)方案》。根據(jù)方案安排，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部組織編制了《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。

《實(shí)施方案》要求，在保障防洪安全的前提下，兼顧水資源利用和生態(tài)保護(hù)，加快實(shí)施中小河流綜合整治，繼續(xù)實(shí)施《全國(guó)中小河流治理和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，爭(zhēng)取2020年底前基本完成244條流域面積3 000 km2以上中小河流治理規(guī)劃任務(wù)和6 300余條流域面積200～3 000 km2中小河流重要河段治理規(guī)劃任務(wù)，累計(jì)治理河長(zhǎng)10.3萬km。同時(shí)，以近年來特別是2016年受災(zāi)嚴(yán)重且保護(hù)對(duì)象重要的河段為重點(diǎn)，適當(dāng)增加中小河流治理范圍和河段，并結(jié)合中小河流治理，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施部分湖堤、圩堤加固工程。

2 建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)全國(guó)中小河流治理項(xiàng)目管理系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年12月底，中小河流累計(jì)安排投資計(jì)劃3 900億元，累計(jì)完成投資約3 318億元，累計(jì)完成治理河長(zhǎng)10.78萬km。其中，流域面積3 000 km2以上中小河流累計(jì)完成治理河長(zhǎng)1.44萬km，流域面積200～3 000 km2中小河流累計(jì)完成治理河長(zhǎng)7.37萬km，流域面積50～200 km2中小河流累計(jì)完成整治河長(zhǎng)1.97萬km。根據(jù)調(diào)研時(shí)水利部門的總結(jié)材料，東北三省中小河流實(shí)施情況如下。

2.1 黑龍江省總體實(shí)施情況

自2009年至今，黑龍江省共有511個(gè)中小河流治理項(xiàng)目列入了國(guó)家總體規(guī)劃，綜合治理河長(zhǎng)5 402 km，主體工程總投資117.75億元。截至2019年一季度，黑龍江省共組織實(shí)施了399個(gè)中小河流治理項(xiàng)目建設(shè)，尚有112個(gè)中小河流治理項(xiàng)目未實(shí)施。2017～2019年，黑龍江省的《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》共實(shí)施了131個(gè)中小河流治理項(xiàng)目，綜合治理河長(zhǎng)1 183 km，主體工程總投資31.24億元，占地移民投資7.53億元。

為推進(jìn)中小河流治理，黑龍江省領(lǐng)導(dǎo)高位推動(dòng)，突出組織保障，成立了以分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)、省水利廳廳長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，省直各有關(guān)廳局為成員單位的黑龍江省中小河流治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)全省中小河流治理工作。各項(xiàng)目所在地人民政府成立了建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，形成省級(jí)政府負(fù)總體責(zé)任、市級(jí)政府負(fù)管理責(zé)任、縣級(jí)政府負(fù)主要責(zé)任的責(zé)任目標(biāo)體系。

2.2 吉林省總體實(shí)施情況

吉林省納入歷次規(guī)劃的中小河流共包括215條中小河流的360項(xiàng)工程，規(guī)劃治理河長(zhǎng)2 974 km，規(guī)劃總投資87.24億元。截至2019年一季度，2009～2015年規(guī)劃的254個(gè)項(xiàng)目已全部完成，《吉林省加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》新增的106個(gè)項(xiàng)目中已開工75項(xiàng)，累計(jì)完成投資13.56億元，未開工項(xiàng)目31個(gè)，規(guī)劃投資16.72億元。

吉林省堅(jiān)持人與自然和諧共生理念，深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)源頭出發(fā)，積極將生態(tài)治河的理念融入中小河流治理工作，要求中小河流堤防護(hù)坡型式應(yīng)與自然和諧；對(duì)護(hù)坡護(hù)岸型式，除必須采用硬性護(hù)坡的堤段外，要求在設(shè)計(jì)過程中多采用格賓石籠、生態(tài)連鎖板塊、水泥土、草皮等生態(tài)護(hù)坡護(hù)岸型式，避免河道治理白化、渠化，有效地增強(qiáng)了岸坡的穩(wěn)定性和透水透氣性，更好地發(fā)揮出河流的自我修復(fù)功能，取得了較好的效果。

2.3 遼寧省總體實(shí)施情況

遼寧省納入國(guó)家總體規(guī)劃中的治理項(xiàng)目共333項(xiàng)，目前已安排實(shí)施259項(xiàng)，共下達(dá)省以上投資47.11億元。其中，納入《加快災(zāi)后薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》的中小河流治理項(xiàng)目共139項(xiàng)，規(guī)劃總投資為30.18億元，截至2019年1～3月，已安排治理112項(xiàng)，下達(dá)省以上資金計(jì)劃18.05億元，未實(shí)施項(xiàng)目33項(xiàng)，剩余治理任務(wù)249.8 km，規(guī)劃投資5.51億元。

遼寧省多措并舉，優(yōu)質(zhì)高效地推進(jìn)中小河流治理工作：①嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)管理。遼寧省落實(shí)省、市、縣三級(jí)建設(shè)監(jiān)督管理責(zé)任，明確責(zé)任內(nèi)容和任務(wù)目標(biāo)，明確具體責(zé)任人，建立“培訓(xùn)、稽察、檢查、復(fù)核、獎(jiǎng)懲”等系列機(jī)制，從工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。②突出資金保障。遼寧省要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將投資和任務(wù)清單分解下達(dá)到具體項(xiàng)目，在落實(shí)省級(jí)配套資金比例基礎(chǔ)上，督促各市縣落實(shí)配套資金，省市縣逐級(jí)簽訂中小河流治理責(zé)任書，各市財(cái)政、水利部門印發(fā)文件，確認(rèn)本市項(xiàng)目和資金規(guī)模。③嚴(yán)格把關(guān)前期工作質(zhì)量。專門制定文件，明確項(xiàng)目前期工作質(zhì)量要求。對(duì)于近年來專項(xiàng)稽察、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的前期工作質(zhì)量問題，依據(jù)專項(xiàng)稽察、檢查報(bào)告，向相關(guān)市水行政主管部門下發(fā)整改意見，并跟蹤監(jiān)督整改落實(shí)工作。

3 治理中存在的問題

中小河流治理可為防災(zāi)減災(zāi)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及脫貧攻堅(jiān)提供基礎(chǔ)保障，社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益十分顯著，為改善生態(tài)宜居環(huán)境奠定了良好基礎(chǔ)。但由于我國(guó)疆域遼闊，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，自然環(huán)境差異顯著，中小河流治理工作中還存在一些短板和弱項(xiàng)。針對(duì)本次調(diào)研的東北地區(qū)27個(gè)中小河流治理項(xiàng)目進(jìn)行了梳理分析，統(tǒng)計(jì)出存在的問題類型和占比情況，見圖1。

（1）整體規(guī)劃系統(tǒng)治理意識(shí)不足。部分市縣過度強(qiáng)調(diào)提高局部河段和局部區(qū)域防洪標(biāo)準(zhǔn)，流域整體規(guī)劃意識(shí)不足，對(duì)于上下游、左右岸、干支流的防洪標(biāo)準(zhǔn)缺少統(tǒng)籌考慮。防洪措施上單一依靠加固堤防，尚未形成水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)等聯(lián)合統(tǒng)一防洪減災(zāi)工程體系，導(dǎo)致治理段豎墻越來越高，未治理段沖刷越來越嚴(yán)重。

圖1 東北地區(qū)中小河流治理問題類型及占比

（2）河流治理缺乏生態(tài)治水意識(shí)。部分中小河流治理項(xiàng)目缺乏生態(tài)治理意識(shí)，主要強(qiáng)調(diào)防洪安全，存在硬化、渠化和白化現(xiàn)象，河底與兩岸護(hù)坡全部硬化，堤線與岸線走向設(shè)計(jì)單一，堤岸無自然生態(tài)植物，河流生態(tài)景觀功能和自凈能力下降。以黑龍江省馬家溝城區(qū)段綜合治理工程為例，此次治理的3.1 km河段均位于阿城區(qū)內(nèi)，為防止河道沖刷，兩岸全部采用混凝土鎖塊護(hù)坡，且一護(hù)到頂，洪水位以上無綠化措施，親水平臺(tái)岸線走向筆直單調(diào)，并設(shè)計(jì)了1.2 m高鋼結(jié)構(gòu)護(hù)欄，導(dǎo)致人水隔離。

（3）地方配套資金難以足額到位。近年來，東北三省經(jīng)濟(jì)增速放緩，GDP增速下滑，連續(xù)低于全國(guó)平均水平。地方財(cái)政困難，中小河流治理項(xiàng)目地方配套資金難以足額落實(shí)。如遼寧省只有沈陽與大連兩市能全部到位，吉林省2019年度應(yīng)落實(shí)配套資金15.95億元，實(shí)際到位0.33億元，缺口較大。地方財(cái)政投入不足，導(dǎo)致部分項(xiàng)目不能完成全部批復(fù)建設(shè)內(nèi)容，影響項(xiàng)目效益發(fā)揮，竣工驗(yàn)收存在困難。

（4）征地移民困難制約工程建設(shè)。征地工作涉及國(guó)土、草原、林業(yè)等多個(gè)部門，政策性強(qiáng)、程序復(fù)雜、工作周期較長(zhǎng)，對(duì)工程進(jìn)度影響大。征地移民困難，制約設(shè)計(jì)方案的選擇。為減少征遷投資，部分中小河流城區(qū)段岸坡較多采用了直立擋墻方案，存在不同程度的侵占河流生態(tài)空間的現(xiàn)象。

（5）建設(shè)管理力量不足?！胺殴芊备母锖?，大部分水利項(xiàng)目由市縣兩級(jí)水利部門組建項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)實(shí)施，基層建設(shè)任務(wù)越來越重。然而，新一輪機(jī)構(gòu)改革后，市縣級(jí)水利部門人員編制裁減，部門、單位被撤銷或合并，如黑龍江省近一半的縣級(jí)水利局被撤銷，遼寧全省的市縣級(jí)水利事業(yè)單位被跨部門合并整合，由此帶來基層技術(shù)力量薄弱，工程建設(shè)管理水平不足等問題。

4 治理思路與對(duì)策

4.1 項(xiàng)目規(guī)劃

（1）總體規(guī)劃，系統(tǒng)治理。按照總體規(guī)劃、全流域推進(jìn)、整河流治理、分階段實(shí)施的系統(tǒng)治理思路，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流防洪要求，加強(qiáng)不同治理段治理標(biāo)準(zhǔn)、治理方案與控制斷面設(shè)計(jì)水位的銜接和協(xié)調(diào)，根據(jù)不同地區(qū)河流自然特性、生態(tài)狀況、功能屬性、文化特性等差異，科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、分類指導(dǎo)，編制中小河流治理總體規(guī)劃方案[4]。

（2）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變理念。在編制總體規(guī)劃時(shí)，改變以往以防洪減災(zāi)作為單一目標(biāo)的治理理念，對(duì)防洪安全、水生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)改善、水景觀文化提升等多目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，在保障防洪安全的基礎(chǔ)上，將治水與治山治林治田治草相結(jié)合。

（3）強(qiáng)化溝通，部門協(xié)調(diào)。在規(guī)劃編制過程中，加強(qiáng)與財(cái)政、規(guī)劃自然資源、生態(tài)環(huán)保等部門的溝通銜接，做到與國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線和地方財(cái)政支出計(jì)劃相適應(yīng)，提高規(guī)劃的可執(zhí)行性。組織協(xié)調(diào)自然資源、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)、文化旅游等相關(guān)部門共同實(shí)施總體規(guī)劃方案[5]。

4.2 前期工作

（1）嚴(yán)格方案審查，把好審批關(guān)口。重視現(xiàn)場(chǎng)查勘，加強(qiáng)生態(tài)治理與系統(tǒng)治理理念宣傳貫徹；加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)必要性、前期工作深度的審查；注意中小河流不同河段治理標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性審查；強(qiáng)化設(shè)計(jì)方案科學(xué)性審查，充分論證治理方案的合理性，嚴(yán)格把關(guān)審批質(zhì)量。

（2）轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)計(jì)理念，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。在河道治理方案設(shè)計(jì)中，優(yōu)化岸線布置，盡量避免裁彎取直、圍河占灘、縮減和占用河湖空間；優(yōu)化護(hù)坡型式，避免渠化、硬化、白化；落實(shí)水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境改善等方面的要求，統(tǒng)籌取水、用水、排水、排污與河流生態(tài)的關(guān)系，避免中小河流治理后出現(xiàn)無水、污水、無魚現(xiàn)象。

4.3 建設(shè)管理

（1）政府市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，解決資金困難。建立健全完善政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制，多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，做到政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同發(fā)力。①建立常態(tài)化的財(cái)政投入機(jī)制。在中央和地方政府事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，以解決水安全和保障民生為重點(diǎn)，構(gòu)建穩(wěn)定的中央和地方各級(jí)人民政府治理中小河流資金來源渠道。②統(tǒng)籌治河與治岸資金。對(duì)規(guī)劃治理的城市段及有開發(fā)價(jià)值的鄉(xiāng)村段，地方政府部門可先進(jìn)行濱河空間治理，收儲(chǔ)部分土地，待河流治理后，從土地增值中提取資金補(bǔ)充該河段及其他河段治理地方配套建設(shè)資金的不足。③對(duì)河砂資源較豐富的河段，治理工程可結(jié)合清淤疏浚，規(guī)范河道資源化利用，獲得資金補(bǔ)充，彌補(bǔ)河流治理地方建設(shè)資金不足的局面。

（2）部門城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，破解征地難題。征地工作是影響中小河流治理項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的關(guān)鍵因素，建議河流所在地市縣人民政府，將中小河流治理用地納入市縣總體規(guī)劃，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，國(guó)土、草原、林業(yè)、水利、發(fā)改、財(cái)政、公檢法等多個(gè)部門以及鎮(zhèn)村民組織、鎮(zhèn)村民代表組成的征地指揮部，專門負(fù)責(zé)完成治理工程的征地任務(wù)，破解中小河流治理的征地難題。在部分鄉(xiāng)村治理段，采取建立樣板河段、提供施工圖紙、補(bǔ)助建設(shè)資金的方式，將建設(shè)任務(wù)交由村民自治組織實(shí)施，先完成征地任務(wù)的河段先行治理。此外，鄉(xiāng)村河段治理應(yīng)與新農(nóng)村建設(shè)、移民建鎮(zhèn)等有機(jī)結(jié)合，破解征地難題。

（3）創(chuàng)新建設(shè)管理模式，充實(shí)建設(shè)管理力量。面對(duì)基層水利建設(shè)任務(wù)越來越重，縣級(jí)水利專業(yè)技術(shù)人員愈發(fā)不足的現(xiàn)狀，需及時(shí)研究新型建設(shè)管理模式，出臺(tái)政策指導(dǎo)意見，鼓勵(lì)各地創(chuàng)新項(xiàng)目法人組建模式，通過代建制、EPC、PPP等方式來強(qiáng)化建設(shè)管理，加強(qiáng)事前、事中和事后監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，加大指導(dǎo)幫扶力度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)宣貫，幫助基層建設(shè)單位提升業(yè)務(wù)水平，保障工程建設(shè)成效。

5 結(jié)語

中小河流治理事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，承載著人民群眾對(duì)美好生活的期盼，是一項(xiàng)民生水利工作，也是當(dāng)前水利投資的重點(diǎn)方向。當(dāng)前，東北地區(qū)中小河流治理在規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)治理、資金投入、建設(shè)管理等方面還存在一些短板。建議東北地區(qū)更加牢固地樹立山水林田湖草生命共同體的理念，積極踐行新時(shí)期治水興水方針政策。以建設(shè)造福人民的幸福河為目標(biāo)，按照整體性規(guī)劃、全流域推進(jìn)、整河流治理、分階段實(shí)施的系統(tǒng)治理思路，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)規(guī)劃，提高設(shè)計(jì)水平，嚴(yán)格方案審批，強(qiáng)化地方責(zé)任落實(shí)，創(chuàng)新工作方式方法，破解資金人員技術(shù)困境，上下聯(lián)動(dòng)、部門合力，推動(dòng)中小河流科學(xué)治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，助推生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。