融合工具理性與價(jià)值理性：對(duì)地方政府績(jī)效管理運(yùn)行邏輯的反思

孟憲斌

伴隨著20世紀(jì)70年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起與拓展，汲取其理論內(nèi)核的績(jī)效管理逐漸成為公共管理最引人注目的領(lǐng)域之一，引發(fā)世界范圍內(nèi)的績(jī)效評(píng)估浪潮，極大地影響了各國(guó)行政改革的發(fā)展方向。在發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)示范效應(yīng)及行政體制改革內(nèi)生需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，績(jī)效管理一經(jīng)引入國(guó)內(nèi)，便與地方政府管理實(shí)踐緊密結(jié)合，成為推動(dòng)政府改革發(fā)展的重要抓手。與西方國(guó)家推行績(jī)效管理以應(yīng)對(duì)政府財(cái)政和信任危機(jī)的初衷有所不同，績(jī)效管理在中國(guó)的實(shí)施具有典型的“創(chuàng)效式”(1)高小平、盛明科、劉杰：《中國(guó)績(jī)效管理的實(shí)踐與理論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。特征，這使其成為政府改進(jìn)公共責(zé)任、提升治理水平的常備工具。時(shí)至今日，覆蓋“省—市—縣”三級(jí)的目標(biāo)績(jī)效管理已基本成型，以預(yù)算績(jī)效為突破口的全面績(jī)效管理也已鋪開，績(jī)效管理正重塑著政府治理的流程和模式。

盡管地方政府在試點(diǎn)推行績(jī)效管理過程中付出了種種努力，以目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)、績(jī)效評(píng)估(2)贠杰：《中國(guó)政府績(jī)效管理40年：路徑、模式與趨勢(shì)》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2018第6期。為典型特征的探索可謂成果豐碩，但卻不能掩蓋其中一些基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題的偏誤。一個(gè)顯見而常被忽略的事實(shí)是，績(jī)效評(píng)估反饋的持續(xù)改進(jìn)的高水平績(jī)效信息，并沒有帶來(lái)與之相應(yīng)的公眾對(duì)地方政府滿意度和信任感的普遍提升。一方面，執(zhí)著于追求經(jīng)濟(jì)、效率等顯性績(jī)效要素，實(shí)踐者通常忽視績(jī)效管理的本來(lái)面目，即績(jī)效生產(chǎn)“為了誰(shuí)”的問題，政府行為和績(jī)效能否滿足公民的真實(shí)需求仍然存疑；另一方面，盡管各地對(duì)績(jī)效管理實(shí)踐“模式”的提煉和探索從未停止，操作化流程設(shè)計(jì)也在持續(xù)優(yōu)化，但諸多環(huán)節(jié)的非科學(xué)化、非規(guī)范化運(yùn)行卻也時(shí)常制約績(jī)效管理效率的提升與改進(jìn)，致使其始終缺乏作為管理系統(tǒng)的自洽性。事實(shí)上，推進(jìn)績(jī)效管理時(shí)刻面臨著源于自身價(jià)值定位與功能邏輯的雙重拷問。本文立足于T市政府績(jī)效管理運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)觀察，從融合工具理性與價(jià)值理性的角度對(duì)績(jī)效管理運(yùn)行邏輯作審視與反思，以期推動(dòng)績(jī)效管理理論與實(shí)踐的發(fā)展。

一、 工具理性與價(jià)值理性：理解績(jī)效管理的理論進(jìn)路

人類社會(huì)發(fā)展史記載著人們對(duì)理性認(rèn)知的變遷，從原始時(shí)期的完整理性、古希臘時(shí)期的客觀理性，到近代的價(jià)值理性、工具理性，再到現(xiàn)當(dāng)代的“實(shí)踐理性”和“社會(huì)理性”等(3)王彩云：《政治學(xué)視域中價(jià)值理性的回歸》，《政治學(xué)研究》2013第6期。，社會(huì)發(fā)展實(shí)踐時(shí)刻塑造著與之相適應(yīng)的理性觀。盡管基于不同的哲學(xué)思考形成了不同的理性認(rèn)知，但毫無(wú)疑問，理性是指導(dǎo)人類一切社會(huì)活動(dòng)的準(zhǔn)則和標(biāo)尺，尤其是在一個(gè)理智化、理性化和“脫魅”的時(shí)代，尊崇理性是人們解決社會(huì)問題必須遵循的規(guī)范與準(zhǔn)則，尋求理性強(qiáng)化也是人類面臨的共同主題和挑戰(zhàn)。為探尋理性的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，馬克斯·韋伯用合理性解釋理性，將合理性區(qū)分為形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性，即“目的合乎理性”的工具理性和“價(jià)值合乎理性”的價(jià)值理性，界分兩個(gè)關(guān)于理性概念的純粹類型，為研究社會(huì)行為提供了有益的解釋框架。

(一) 工具理性的內(nèi)在規(guī)定性及其治理效應(yīng)

工具理性指向事物的“實(shí)然”狀態(tài)，指涉在剔除價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上通過精確計(jì)算、手段選擇、程序規(guī)制等，達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的實(shí)踐能力。“目的合乎理性，即通過對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或作為‘手段’，以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的?！?4)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第56頁(yè)。隱含的前提是，工具理性指引的社會(huì)行動(dòng)遵循效率運(yùn)行邏輯，立足現(xiàn)實(shí)與預(yù)期目標(biāo)均清晰可見，重點(diǎn)解決“如何做”的問題，即假借外力，以最佳方法、最優(yōu)路徑建構(gòu)理想與現(xiàn)實(shí)之間的橋梁。在韋伯看來(lái)，追求工具理性的行動(dòng)者始終關(guān)注行動(dòng)所指向的手段和附帶結(jié)果，并理性地衡量手段之于目的、目的之于附帶結(jié)果(5)馬克斯·韋伯：《社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華譯,桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第34頁(yè)。，手段的有效性、目標(biāo)的達(dá)成度成為判斷社會(huì)行動(dòng)主要意義的尺度，這也為主體性因素的淪喪埋下了隱患。

工具理性是理解政府績(jī)效管理的重要維度。政府為實(shí)現(xiàn)有效治理或創(chuàng)造高質(zhì)量績(jī)效，采用特定手段和策略對(duì)績(jī)效生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)測(cè)和控制，以更有效率地達(dá)成預(yù)期目標(biāo)和滿足公眾期待。然而這并非易事，尤其是在目標(biāo)與結(jié)果之間橫亙著廣闊的不確定的模糊地帶，這是責(zé)任政府無(wú)法接受的行政環(huán)境，為規(guī)避接踵而至的風(fēng)險(xiǎn)，政府勢(shì)必開發(fā)精細(xì)化的治理技術(shù)應(yīng)用于過程管理，比如更精密的指標(biāo)設(shè)計(jì)、更嚴(yán)格的績(jī)效督查和更具彈性的獎(jiǎng)懲機(jī)制等，把管理過程像使用機(jī)器零部件一樣進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)與控制，使每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟得到精準(zhǔn)把控。不難看出，績(jī)效管理呈現(xiàn)出鮮明的控制屬性，尤其是在層級(jí)節(jié)制的官僚體制中，績(jī)效指令從一端傳導(dǎo)至另一端，基層政府部門幾乎沒有協(xié)商的話語(yǔ)權(quán)。

績(jī)效管理與生俱來(lái)地表現(xiàn)出深刻的管理主義或?qū)嵱弥髁x傾向，既根植于傳統(tǒng)行政學(xué)效率訴求導(dǎo)向，又與其工具屬性密不可分，產(chǎn)生復(fù)雜的治理效應(yīng)。首先，績(jī)效管理是回應(yīng)政治系統(tǒng)合法性危機(jī)的有效工具。正如哈貝馬斯所言，“任何一種政治系統(tǒng)，如果不抓合法性，它就不可能永久地保持群眾(對(duì)它所持有的)忠誠(chéng)心”(6)尤爾根·哈貝馬斯：《重建歷史唯物主義》，郭官義譯,北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第264頁(yè)。，盡管高績(jī)效與合法性鞏固并不存在簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，但合法性依賴高績(jī)效推動(dòng)下的有效性卻幾乎是共識(shí)，這可以解釋在尋求政治穩(wěn)定的過程中政府對(duì)高績(jī)效所展現(xiàn)出的一貫的熱情與偏愛。其次，績(jī)效管理有效解決績(jī)效可持續(xù)生產(chǎn)的問題?；鶎又写罅抗ぷ鞑皇且货矶偷模L制的“藍(lán)圖”離不開“一代接著一代干”，然而不同的決策者并不一定持有相同的政績(jī)觀，“新官不理舊賬”也常見諸報(bào)端。開展績(jī)效管理可將科學(xué)的理念、目標(biāo)、方向固定下來(lái)，有利于推動(dòng)形成“接續(xù)奮斗”干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。再次，績(jī)效管理釋放出鮮明的發(fā)展導(dǎo)向。實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展是決定中國(guó)前途命運(yùn)的重大問題。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)發(fā)展的評(píng)價(jià)注入太多數(shù)字情節(jié)，“官出數(shù)字、數(shù)字出官”，漂亮的數(shù)字不僅沒有帶來(lái)高質(zhì)量發(fā)展，反而加劇了低水平競(jìng)爭(zhēng)。開展績(jī)效管理，就是把模糊的標(biāo)準(zhǔn)立起來(lái)，把軟要求變成硬約束，使地方政府發(fā)展方式和理念及時(shí)準(zhǔn)確地向中央對(duì)標(biāo)、看齊，形成“全國(guó)一盤棋”的發(fā)展導(dǎo)向。最后，績(jī)效管理顯著改善政府履職能力和水平。沿著“績(jī)效計(jì)劃—績(jī)效執(zhí)行—績(jī)效評(píng)估—績(jī)效反饋—績(jī)效改進(jìn)”的運(yùn)行流程，通過設(shè)置目標(biāo)計(jì)劃，規(guī)范基層政府及各部門履行法定職能；通過績(jī)效評(píng)估，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)工作短板和差距；通過績(jī)效改進(jìn)，作出針對(duì)性的調(diào)整與改進(jìn)，形成改進(jìn)工作的管理閉環(huán)。

(二) 價(jià)值理性的內(nèi)在規(guī)定性及其治理效應(yīng)

價(jià)值理性指向事物的“應(yīng)然”狀態(tài)，是社會(huì)主體在理性認(rèn)知和社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)上塑造而成的、對(duì)價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)追求的自覺意識(shí)，也即社會(huì)主體有意識(shí)地堅(jiān)信某些特定行為的——倫理的、審美的、宗教的或其他任何形式——自身價(jià)值，無(wú)關(guān)乎成功，純由其信仰所決定其行動(dòng)(7)馬克斯·韋伯：《社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華譯,桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005年，第32頁(yè)。。價(jià)值理性依循“誡命”和“要求”，不以功利性理性計(jì)算為目的，也不把價(jià)值目標(biāo)的“成本”作為主要考量，而是聚焦“事物的本來(lái)面目”，專注于“怎樣做才是對(duì)的”“怎樣做才更好”。進(jìn)一步說(shuō)，價(jià)值理性將公共福祉、公共精神、公共道德設(shè)為行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，要求行動(dòng)主體時(shí)刻保持清醒的頭腦，把正義、道德甚至是對(duì)人類命運(yùn)的走向作為終極關(guān)懷，進(jìn)而賦予社會(huì)行為以德性和良心，這為政治實(shí)踐建構(gòu)了內(nèi)在道義和靈魂。

實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值是開展績(jī)效管理的終極價(jià)值與目標(biāo)。價(jià)值理性所蘊(yùn)含的公共理性精神，即民主精神、法治精神、公正精神等，具有根深蒂固的公共性，表現(xiàn)為對(duì)公共利益以及人的自由而全面發(fā)展的深切關(guān)懷，而公共性恰是一切政府行為最核心的特質(zhì)，價(jià)值理性選擇與政府行為具備高度的內(nèi)在契合性。政府工作實(shí)現(xiàn)怎樣的目標(biāo),取得何種績(jī)效，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)遵循公共價(jià)值理性，即人們看重什么,追求什么,呵護(hù)什么,得到什么，唯此才可更精準(zhǔn)地履行公共受托責(zé)任。尋求績(jī)效管理價(jià)值理性，就是探尋績(jī)效管理的內(nèi)在取向性。簡(jiǎn)言之，政府產(chǎn)出績(jī)效必須忠于公眾的真實(shí)需求，無(wú)論范疇、質(zhì)量、數(shù)量等何種維度，績(jī)效管理必須沿著實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的路徑對(duì)公眾利益的滿足情況、需求的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行測(cè)量，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的糾偏與矯正。

追根溯源，價(jià)值理性指涉一種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)主體對(duì)客體的價(jià)值判斷，獨(dú)特的概念內(nèi)涵及屬性對(duì)績(jī)效管理實(shí)踐產(chǎn)生多重治理效應(yīng)。一方面，價(jià)值理性的導(dǎo)向功能。作為一種新型的治理模式，績(jī)效管理不僅要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)公共行政對(duì)效率的訴求，還要將公平、民主、責(zé)任、回應(yīng)性等要素融入其中，為社會(huì)發(fā)展定向。另一方面，價(jià)值理性的評(píng)價(jià)功能。價(jià)值理性的標(biāo)準(zhǔn)只有在主體之于客體的評(píng)價(jià)之中才能實(shí)現(xiàn)，盡管中央層面對(duì)發(fā)展的思想、理念、內(nèi)涵都有明確規(guī)定，但鑒于大國(guó)治理的復(fù)雜性，政策執(zhí)行并非必然水到渠成，在基層治理實(shí)踐中,究竟秉承以人民為中心的發(fā)展觀還是以個(gè)人政績(jī)?yōu)橹行牡陌l(fā)展觀，究竟是向高質(zhì)量民生看齊還是低質(zhì)量數(shù)字看齊等等，這都需要價(jià)值理性幫助人們擦亮雙眼，對(duì)政治生活進(jìn)行評(píng)價(jià)、選擇與支配。

(三) 工具理性與價(jià)值理性關(guān)系的演變及狀態(tài)

過分糾結(jié)于價(jià)值理性與工具理性的涵義、規(guī)定性及功能差異并無(wú)益于我們理解一個(gè)完整的社會(huì)行動(dòng)。正如韋伯所言，社會(huì)行動(dòng)很少只指向單一方式，價(jià)值理性與工具理性也絕不是窮盡所有分類的方式，社會(huì)行動(dòng)中混雜著不同的理性類型。因此，無(wú)論是離開價(jià)值理性討論工具理性的治理效應(yīng)，抑或離開工具理性討論價(jià)值理性的影響作用，都無(wú)法準(zhǔn)確反映社會(huì)行動(dòng)規(guī)律。事實(shí)上，價(jià)值理性與工具理性相互滲透、相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成社會(huì)行動(dòng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)社會(huì)也只有在兩者相互協(xié)調(diào)、相得益彰的情勢(shì)下，才能健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)?；蛘哒f(shuō)，工具理性只有從屬于價(jià)值理性，在價(jià)值理性所提供的目標(biāo)和前提下發(fā)揮作用，才是積極的(8)張康之：《公共行政:超越工具理性》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2002年第4期。。

但令人遺憾的是，伴隨著近現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展，尤其是對(duì)以精確化、規(guī)范化、數(shù)值化為主要特征的理性原則的過分強(qiáng)調(diào)與追捧，工具理性與價(jià)值理性統(tǒng)一和諧平衡的狀態(tài)逐漸被打破,工具理性逐漸成為社會(huì)理性覺識(shí)的主要方面，變得高度張揚(yáng)甚至等同于理性本身；價(jià)值理性逐漸淪喪,黯然失色，甚至成為可有可無(wú)的存在。人們持續(xù)改善自身實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的技藝，并煩躁不安地?cái)[脫道德、價(jià)值等因素的束縛，社會(huì)問題被視為純粹技術(shù)問題。工具理性與價(jià)值理性長(zhǎng)期倒置、錯(cuò)位、越位，不可避免的后果是人類社會(huì)的畸形發(fā)展以及社會(huì)個(gè)體精神層面的斷裂，也造成了“人—社會(huì)—自然”大系統(tǒng)的失衡和人的單面性(9)劉科、李東曉：《價(jià)值理性與工具理性:從歷史分離到現(xiàn)實(shí)整合》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第6期。。

二、 工具理性與價(jià)值理性的雙重缺失：對(duì)全鏈條績(jī)效管理的省思

公共管理實(shí)踐中時(shí)刻上演著工具理性與價(jià)值理性的博弈，盡管表現(xiàn)形式、類型、狀態(tài)、程度不盡相同，但一個(gè)基本事實(shí)是工具理性的僭越和價(jià)值理性的缺位。進(jìn)一步說(shuō)，在行政實(shí)踐中，我們對(duì)如何以最優(yōu)手段更有效率地實(shí)現(xiàn)量化目標(biāo)投入了太多精力，這本身也并無(wú)不妥，但關(guān)鍵是，忽略了目標(biāo)本身蘊(yùn)含的價(jià)值或者意義，導(dǎo)致目的與手段的異化。事實(shí)上，同樣的問題也深刻地反映在政府推行績(jī)效管理的實(shí)踐中，而且呈現(xiàn)出工具理性與價(jià)值理性的雙重缺失。盡管地方政府不斷地研制各類績(jī)效管理工具，試圖實(shí)現(xiàn)治理的精確性、有效性，但作為績(jī)效管理主要推動(dòng)者的政府中人，制定實(shí)施政策的出發(fā)點(diǎn)卻在于如何“方便操作”，而不單單是考究其實(shí)質(zhì)有效性。

地方政府在推行績(jī)效管理的過程中，得到普遍認(rèn)可的操作方法是將績(jī)效管理視為由不同環(huán)節(jié)所組成的鏈條式的管理系統(tǒng)，通過對(duì)不同環(huán)節(jié)精細(xì)控制、組織重組、流程再造，發(fā)揮績(jī)效管理的治理效能。本文結(jié)合T市(10)我們對(duì)參與T市績(jī)效管理的政府部門中的工作人員作了訪談，BKP代表被考評(píng)單位，數(shù)字代表編號(hào)。的經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)為便于分析討論，將績(jī)效管理過程分為績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估和績(jī)效改進(jìn)四個(gè)環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)只是根據(jù)績(jī)效管理工作流程做基本界分，并不存在明顯的轉(zhuǎn)段，彼此緊密地嵌套在管理情景之中。

(一) 績(jī)效計(jì)劃——“做什么”

政府究竟應(yīng)履行何種職能，特定職能下應(yīng)完成怎樣的工作任務(wù)，抑或作出某項(xiàng)決策而非其他決策的基本依據(jù)是什么?這看起來(lái)是一個(gè)無(wú)需多加思慮的問題，實(shí)際上則反映了政府治理的價(jià)值取向。倘若為地方政府治理價(jià)值觀作畫像描摹，大致可分三類：有的“以上級(jí)為中心”，心照不宣地圍繞領(lǐng)導(dǎo)偏好、暗示、臉色開展工作；有的“以自我為中心”，憑自己的喜好、心情開展工作；有的“以人民為中心”，將人民所思所想所盼作為政府行動(dòng)的依據(jù)。盡管從中央到地方，一直把“以人民為中心”的發(fā)展理念奉為治國(guó)理政的圭臬，但從理念傳導(dǎo)到行動(dòng)，或產(chǎn)出何種政府績(jī)效的核心問題上，還缺乏行動(dòng)上的統(tǒng)一與堅(jiān)定。更關(guān)鍵且普遍的是，在不掌握民眾真實(shí)需求的情況下，部分地方政府習(xí)慣依靠少數(shù)人或官員個(gè)人需求，單向度地替民做主，揣測(cè)民眾需求，如此“父愛式”的績(jī)效供給實(shí)難獲得高滿意度的評(píng)價(jià)。

民眾訴求是績(jī)效管理的“市場(chǎng)需求”，對(duì)民眾需求作精確的分析研判是績(jī)效計(jì)劃的邏輯起點(diǎn)，績(jī)效計(jì)劃導(dǎo)向決定著績(jī)效產(chǎn)出的“適銷對(duì)路”。在“委托-代理”理論框架下，政府職責(zé)就是對(duì)民意集中之后執(zhí)行，它的一舉一動(dòng)每時(shí)每刻地都受源自民意基礎(chǔ)上公共價(jià)值的規(guī)約，在民意約束的框架下行動(dòng)，這是政府行為的合法性起點(diǎn)。不管政府績(jī)效產(chǎn)出數(shù)量是多少，只要符合公共價(jià)值的內(nèi)在規(guī)定，它便能夠獲得合法性，通俗地講，就是必須要做對(duì)的事情。正如包國(guó)憲所言:“以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理，產(chǎn)出即績(jī)效，也只有根植于社會(huì)的政府績(jī)效才能產(chǎn)生其可持續(xù)提升的需要?！?11)包國(guó)憲、王學(xué)軍：《以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理——緣起、架構(gòu)與研究問題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第2期。倘若，政府中人將一些不應(yīng)做的事情納入計(jì)劃，又想方設(shè)法論證它的合理性，并把錯(cuò)誤的事情做好，其后果的災(zāi)難性可以想象。

政府績(jī)效計(jì)劃通過層層分解為績(jī)效目標(biāo)而得以傳導(dǎo)落實(shí)?？?jī)效指標(biāo)設(shè)定中往往存在一種傾向，即:面對(duì)數(shù)量眾多的被考評(píng)部門，用普適性的工作指標(biāo)評(píng)價(jià)具有不同戰(zhàn)略重點(diǎn)和工作任務(wù)的職能部門，由上而下“一張表格”管到底，無(wú)視部門之間的個(gè)性化差異。如此一來(lái)，主管部門確實(shí)省時(shí)省力，但被考評(píng)部門糾結(jié)于與自身不匹配的指標(biāo)任務(wù)卻難以脫身。在業(yè)務(wù)指標(biāo)設(shè)置中，主管部門以專業(yè)性強(qiáng)為由“全權(quán)委托”被考評(píng)部門，造成了績(jī)效管理效率的損失;被考評(píng)方為了獲取較好的考核等次，在指標(biāo)報(bào)送上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而制定低于真實(shí)能力的任務(wù)指標(biāo)，使內(nèi)在與績(jī)效管理改善產(chǎn)出的初衷構(gòu)成矛盾?！翱?jī)效辦是牽頭部門，但工作人員不多，只能依靠牽頭部門(通常是市級(jí)機(jī)關(guān)工委、政府辦、發(fā)改委等部門)，我們報(bào)送的指標(biāo)，績(jī)效辦也只作程序性的、文字性的審核把關(guān)，幾乎沒有實(shí)質(zhì)性改動(dòng)?！?BKP004)

(二) 績(jī)效執(zhí)行——“怎么做”

績(jī)效目標(biāo)從“藍(lán)圖”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”的過程充滿著復(fù)雜的不確定性因素，再完美的績(jī)效目標(biāo)不付諸實(shí)踐也只是空談。地方政府年度績(jī)效目標(biāo)通常以政府工作報(bào)告形式呈現(xiàn)出來(lái)，再按照各職能部門、各地區(qū)的分工和職能定位作進(jìn)一步分解，逐條細(xì)化成具有實(shí)操性的任務(wù)清單，高大上的政府工作報(bào)告就此“落地”。然而，績(jī)效指標(biāo)體系是高度精煉的，不可能面面俱到，再加之業(yè)務(wù)指標(biāo)多由被考評(píng)部門自行制定，因而除非上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明確指示或授意，被考評(píng)部門自行規(guī)避急難險(xiǎn)重任務(wù)，而將主要精力鋪在基本職責(zé)履行上?！捌鋵?shí)無(wú)論是否開展績(jī)效管理，我們部門的職能就這些，也都是干這些活兒，多干反而容易擔(dān)責(zé)任?！?BKP007)眾所周知，當(dāng)下的改革，好啃的骨頭已經(jīng)啃完了，剩下的都異常復(fù)雜、艱險(xiǎn)，因而各職能部門更傾向于“推著走”“挑肥揀瘦”，任何工作都無(wú)法取得突破性的成效。

逐級(jí)細(xì)化、分解后的績(jī)效目標(biāo)，層層傳遞到最基層的處室、科室及工作人員，每個(gè)部門、每個(gè)人都承擔(dān)整體績(jī)效計(jì)劃中的子任務(wù)，這也不可避免地使績(jī)效執(zhí)行面臨合作生產(chǎn)的難題。各子任務(wù)目標(biāo)的完成并不必然意味著整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要績(jī)效牽頭部門做大量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，這恰恰是績(jī)效生產(chǎn)中所缺失的。

(三) 績(jī)效評(píng)估——“怎么樣”

績(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理流程中的重要一環(huán)，各職能部門完成任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量情況都需要全面、客觀、準(zhǔn)確的評(píng)估并予以確認(rèn);獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、獎(jiǎng)勤懲懶，也離不開績(jī)效管理的“指揮棒”。事實(shí)上，做好績(jī)效評(píng)估絕非易事，尤其當(dāng)我們用真實(shí)反映工作實(shí)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量時(shí)，考空、考偏等評(píng)估不準(zhǔn)確不科學(xué)的問題仍然存在。

從評(píng)估主體看，當(dāng)下多采用同體評(píng)估方式，即績(jī)效管理主管部門自身或委托幾家牽頭部門進(jìn)行評(píng)估，而作為公共服務(wù)評(píng)判者的公眾卻鮮有實(shí)質(zhì)性參與其中，因此“閱卷人”本身也是參與評(píng)估的政府部門。更形象地說(shuō)，它們既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府部門及工作人員的自利性是考察政府行為的重要變量，更有甚者把評(píng)估當(dāng)成一種權(quán)力，由此而成的評(píng)估結(jié)果難言客觀公正。為矯治自我評(píng)估所帶來(lái)的各種弊端，第三方評(píng)估因?qū)I(yè)性、中立性及群眾性等優(yōu)勢(shì)，一經(jīng)提出便迅速成為替代性評(píng)估方式。但事實(shí)并非如此，第三方也并非客觀公正的代名詞，政府績(jī)效評(píng)價(jià)中第三方評(píng)估有特定的適用范圍和邊界(12)尚虎平、王春婷：《政府績(jī)效評(píng)估中“第三方評(píng)估”的適用范圍與限度——以先行國(guó)家為標(biāo)桿的探索》，《理論探討》2016年第3期。，在不熟悉第三方評(píng)估規(guī)律的前提下，盲目跟風(fēng)、盲從，只能產(chǎn)生誤用、亂用的后果和風(fēng)險(xiǎn)。

從評(píng)估過程看，地方政府多采用平時(shí)考核(月自評(píng)、季自評(píng))與年終考核(實(shí)地查驗(yàn))相結(jié)合的方式，被考評(píng)部門按節(jié)點(diǎn)總結(jié)完成進(jìn)度，并以績(jī)效報(bào)告的形式向考評(píng)部門報(bào)告情況。值得注意的是，政府目標(biāo)并不同于企業(yè)的計(jì)件生產(chǎn)，非量化的目標(biāo)任務(wù)約束有時(shí)也令考評(píng)部門無(wú)所適從,在某種程度上加劇了評(píng)估工作的主觀性、隨意性，與之相隨的感情分、面子分、關(guān)系分便接踵而至，考評(píng)怕得罪人，中國(guó)式的與人為善,“與人方便、與己方便”等處事原則體現(xiàn)得淋漓盡致。評(píng)估一旦無(wú)法守住公平公正的底線，反而會(huì)形成錯(cuò)誤導(dǎo)向，產(chǎn)生更消極的影響。值得警惕的是，有些地區(qū)以“為基層減負(fù)”之名，刪除過程控制環(huán)節(jié)，“平時(shí)不算賬,年底算總賬”，實(shí)乃因噎廢食之舉，如果沒有持續(xù)跟蹤、實(shí)時(shí)問效，即使形式再轟轟烈烈，也不過徒有虛表。

從評(píng)估結(jié)果看，績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)出的區(qū)分度并不明顯。盡管完成績(jī)效任務(wù)目標(biāo)的過程千差萬(wàn)別，但結(jié)果卻通常以一組差距非常小的數(shù)值呈現(xiàn)，甚至精確到小數(shù)點(diǎn)后三位，“分差似乎只有帶著放大鏡才能辨別出來(lái)”，“盡管數(shù)值差別小，但卻又是難以逾越的。”(BKP011)一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，盡管考評(píng)方式在變，考核指標(biāo)也年年不一，但考評(píng)牽頭部門、“強(qiáng)勢(shì)”部門一般會(huì)獲得更高的考評(píng)成績(jī)。我們無(wú)意否認(rèn)牽頭部門、“強(qiáng)勢(shì)”部門或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地區(qū)政府為創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)績(jī)效所作出的努力，但在原有的發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦并不均等的情況下，用同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，實(shí)際讓現(xiàn)任政府背負(fù)所有歷史積淀(13)陳天祥：《政府績(jī)效管理研究：回歸政治與技術(shù)雙重理性本義》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。，必然地，也無(wú)法真實(shí)反映在特定時(shí)間段內(nèi)部門的績(jī)效貢獻(xiàn)以及工作人員的付出投入，“我們部門不承擔(dān)政府核心業(yè)務(wù)職能，即使干得再好也不可能得優(yōu)秀”(BKP003)，如此實(shí)難做到“考核者理直氣壯，被考核者心服口服”。

(四) 績(jī)效改進(jìn)——“怎么用”

績(jī)效評(píng)估固然重要，地方政府為此調(diào)動(dòng)方方面面的力量，投入的精力不可謂不多，但它本身并不自動(dòng)產(chǎn)生政府業(yè)績(jī)。進(jìn)一步說(shuō)，對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)和信息的分析比照，進(jìn)而對(duì)考評(píng)結(jié)果的深度運(yùn)用，以改進(jìn)提升政府工作，才是績(jī)效管理最終的價(jià)值和目標(biāo)。從某種程度上，測(cè)評(píng)出績(jī)效成績(jī)，僅僅意味著改進(jìn)政府治理方式、提升政府治理效率的起點(diǎn)，而實(shí)踐中卻幾乎宣告年度績(jī)效管理的終結(jié)?！翱荚u(píng)結(jié)果一旦給出，一年的績(jī)效工作基本就結(jié)束了，剩下的只需對(duì)扣分項(xiàng)目作回應(yīng)性整改就可以，究竟整改得如何，也沒人會(huì)再作督查考核?！?BKP003)理性地看，績(jī)效管理顯得頭重腳輕、虎頭蛇尾，從指標(biāo)設(shè)計(jì)到任務(wù)推動(dòng)再到考核評(píng)估，地方政府似乎非常重視，但對(duì)結(jié)果運(yùn)用的忽視，又使得整個(gè)流程更像花架子，每年例行公事般地操作一次就束之高閣(14)尚虎平：《“結(jié)果導(dǎo)向”式政府績(jī)效評(píng)估的前提性條件——突破我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估簡(jiǎn)單模仿窘境的路徑》，《學(xué)海》2017年第2期。。

績(jī)效管理應(yīng)以績(jī)效信息深度利用推動(dòng)政府治理水平的現(xiàn)代化。提升政府治理的效率，不能只盯著非結(jié)構(gòu)化的孤立的績(jī)效數(shù)據(jù)，而是要努力挖掘“數(shù)據(jù)背后的東西”?？?jī)效評(píng)估收集的數(shù)據(jù)和信息就是績(jī)效管理的大數(shù)據(jù)?？v向地看，同一部門根據(jù)績(jī)效反饋信息著力分析薄弱環(huán)節(jié)，作有針對(duì)性的改進(jìn)和補(bǔ)充，而且年度間整體的績(jī)效水平要有顯著提升，不能“年年歲歲花相似”。橫向地看，無(wú)論是職能部門之間還是地方政府之間，都存在普遍的學(xué)習(xí)示范效應(yīng)，共享績(jī)效信息應(yīng)創(chuàng)設(shè)績(jī)效溝通平臺(tái)，也能對(duì)牽頭部門績(jī)效評(píng)估構(gòu)成監(jiān)督與制約。更重要的是，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，國(guó)家決策的方式和基礎(chǔ)將從傳統(tǒng)的直覺和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)(15)唐皇鳳、陶建武：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的中國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第10期。，對(duì)績(jī)效信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、分析等深加工能夠檢測(cè)政府運(yùn)行情況，預(yù)測(cè)政府治理效果，從而重塑政府治理結(jié)構(gòu),優(yōu)化治理流程。

三、 融合工具理性與價(jià)值理性：對(duì)實(shí)踐的關(guān)注、選擇與回應(yīng)

在控制的思維模式下，盡管地方政府把大量精力投入到研制精細(xì)化的績(jī)效管理指標(biāo)、工具、技術(shù)中，但事實(shí)是，“面”上工作做了不少，做到民眾“心坎”中的卻不多。問題的基本出路是，將價(jià)值理性所蘊(yùn)含的對(duì)民意的關(guān)懷融入績(jī)效管理各環(huán)節(jié)，使公共價(jià)值成為政府行動(dòng)的主要依據(jù)和自覺選擇，進(jìn)而不斷優(yōu)化實(shí)現(xiàn)的路徑，使工具理性服務(wù)價(jià)值理性的目標(biāo)和方向。本文無(wú)意對(duì)實(shí)踐中的績(jī)效管理作出全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，也不打算提供一些“深?yuàn)W”的甚至不可操作的對(duì)策，因?yàn)樵诶碚撆c現(xiàn)實(shí)之間、現(xiàn)在與未來(lái)之間充滿著未知與復(fù)雜性，管理情景也千差萬(wàn)別。需要做的是，針對(duì)某些基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題進(jìn)行思考，以為實(shí)踐者打開受制于具體問題細(xì)節(jié)的思路，從而為發(fā)現(xiàn)新的對(duì)策和解決方案掃清道路(16)劉亞平：《公共行政中的對(duì)策研究：批判與反思》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。。

(一) 公民需求確認(rèn)機(jī)制

績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定連接政策制定與執(zhí)行，溝通政府與社會(huì)，在績(jī)效管理中處于牽一發(fā)而動(dòng)全身的地位。因此，如何科學(xué)地設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)，使得績(jī)效目標(biāo)既能反映公民的愿望和真實(shí)需求，又能夠?qū)崒?shí)在在地通過政府執(zhí)行加以兌現(xiàn)。問題是，應(yīng)建立一種什么樣的公民愿望和需求的確認(rèn)機(jī)制，進(jìn)而保證部門目標(biāo)、組織使命和公民需求有機(jī)銜接？(17)周志忍：《我國(guó)政府績(jī)效管理研究的回顧與反思》，《公共行政評(píng)論》2009年第1期。

識(shí)別公民的真實(shí)需求依靠特定的識(shí)別技術(shù)。傳統(tǒng)識(shí)別公民需求的路徑主要有兩種：一是自上而下地識(shí)別需求，政府決策者依靠自身的經(jīng)驗(yàn)和直覺判斷轄區(qū)內(nèi)居民的需求，它的準(zhǔn)確性主要取決于決策者能否廣泛深入基層調(diào)研獲取信息,研究機(jī)構(gòu)能否提供值得信賴的數(shù)據(jù)資料，同時(shí)也離不開決策者的智識(shí)以對(duì)獲取信息綜合分析研判，此種路徑在較小的范圍內(nèi)(比如社區(qū))具有一定適用性，但也面臨決策者認(rèn)知判斷與公眾生活相脫節(jié)的局限或挑戰(zhàn)(18)王玉龍、王佃利：《需求識(shí)別、數(shù)據(jù)治理與精準(zhǔn)供給——基本公共服務(wù)供給側(cè)改革之道》，《學(xué)術(shù)論壇》2018年第2期。，極容易將需求方排除在外。二是自下而上的需求反饋，“有困難找政府”，公民通過信訪接待、市長(zhǎng)信箱等方式反映困難和需求，以引起政府和決策者的關(guān)注，所反映的問題通常比較分散，多呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。這些都是識(shí)別公民需求的重要途徑。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和分析工具，可以幫助政府更準(zhǔn)確、主動(dòng)、高效地識(shí)別公民的真實(shí)需求，比如可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公民日常的各種留痕數(shù)據(jù)進(jìn)行集中收集、整合、分析，抓取包括公民需求的事項(xiàng)、重要程度、緊急程度和替代程度等數(shù)據(jù)(19)于秀琴、王鑫、陶健、秦敏，《大數(shù)據(jù)背景下政府購(gòu)買社會(huì)管理性服務(wù)的有效需求識(shí)別及測(cè)量研究》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。。值得注意的是，這并不是一項(xiàng)新工作，政府每年花費(fèi)巨額成本獲取了大量的社會(huì)數(shù)據(jù)，令人遺憾的是，大部分?jǐn)?shù)據(jù)處于僵尸狀態(tài)，因而有必要對(duì)這些數(shù)據(jù)，包括服務(wù)基層群眾的基層部門獲取的內(nèi)部數(shù)據(jù)進(jìn)行深加工，以準(zhǔn)確地捕捉公民的真實(shí)需求。這只是初步的需求識(shí)別，反映的是公民個(gè)體的愿望，呈現(xiàn)的是林林總總的需求和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，但鑒于政府精力、財(cái)力以及自身期望的輕重緩急，政府并不一定完全介入、全部解決。只有經(jīng)法定機(jī)構(gòu)確認(rèn)，才能形成政府部門的績(jī)效目標(biāo)清單。

顯見的是，通過大數(shù)據(jù)識(shí)別公民需求充其量只是一種工具精良化的改進(jìn)，真正落實(shí)到政府，還需要權(quán)力機(jī)關(guān)的確定并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的傳導(dǎo)和對(duì)接。在中國(guó)政治語(yǔ)境下，人民選舉代表自己意志的代表組成人民代表大會(huì)，集中相對(duì)分散的民意，能夠有效地對(duì)目標(biāo)篩選，確定政府績(jī)效的任務(wù)清單，并以此監(jiān)督政府行為。在推行績(jī)效管理的過程中，權(quán)力機(jī)關(guān)不僅不能缺席，而且應(yīng)通過增量民主，改進(jìn)政府與公民的溝通，在連接政府與社會(huì)中發(fā)揮重要作用，這在當(dāng)前績(jī)效管理實(shí)踐中是缺失的。權(quán)力機(jī)關(guān)匯聚民意履行政治責(zé)任，將目標(biāo)任務(wù)傳送至政府部門推動(dòng)行政責(zé)任落地，構(gòu)成完整的責(zé)任鏈條。而且，公民需求確認(rèn)并非一蹴而就的，需要反復(fù)溝通與協(xié)商，既需要頂層設(shè)計(jì)保障，權(quán)力部門、政府部門之間不厭其煩地研究、推動(dòng)與協(xié)調(diào)，也需要成熟的公民社會(huì)的參與，這是任何技術(shù)都無(wú)法取代的。

(二) 績(jī)效質(zhì)量提升機(jī)制

質(zhì)量是政府創(chuàng)造績(jī)效或提供公共服務(wù)的生命線，部分地方政府決策者似乎對(duì)數(shù)量“情有獨(dú)鐘”，做大規(guī)模成為他們“自評(píng)”政績(jī)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)質(zhì)量似乎成了可有可無(wú)的事情。可以說(shuō)，“有量無(wú)質(zhì)”“質(zhì)量不統(tǒng)一”是多數(shù)低效政府工作的通病，因而政府能否取得令轄區(qū)居民滿意的績(jī)效，關(guān)鍵還需關(guān)注特定績(jī)效產(chǎn)出的質(zhì)。比如，為提升居民生活滿意度，地方政府頂著巨大財(cái)政壓力大幅度延長(zhǎng)冬季供暖時(shí)間，初衷固然是好的，但卻沒有把“一老一小”的“最低溫度”保障以及提高供暖服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)擺到更重要的位置，也因此可能制約政策紅利的釋放。進(jìn)一步說(shuō)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效質(zhì)量的提升，落腳點(diǎn)在于不斷鍛造過硬的能力，竭盡全力去做對(duì)的事情。

積極推進(jìn)績(jī)效生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)“質(zhì)量變革”。一方面，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)領(lǐng)域提質(zhì)增效，聚焦人民對(duì)美好生活的向往，突出保障和改善民生，抓住“衣食住行、業(yè)教保醫(yī)”等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域，精準(zhǔn)組織實(shí)施民心工程，把民生政績(jī)觀融入政府工作，把人民的期待變成政府的行動(dòng)(20)《習(xí)近平主席發(fā)表2015年新年賀詞》，http://politics.people.com.cn/n/2015/0101/c70731-26309784.html，2015-01-01。。另一方面，多做“打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”具有潛在業(yè)績(jī)的工作，績(jī)效任務(wù)目標(biāo)并不是基層政府、工作部門的全部，甚至只是最基本的底線要求，地方政府應(yīng)以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)和參考，結(jié)合工作發(fā)展規(guī)劃，多謀劃一些見效慢但助推長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的工作，而不是滿足于完成眼前的目標(biāo)任務(wù)，更不能搞形式主義。比如，堅(jiān)決杜絕類似西部產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的買牛買羊式扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)(21)《扶貧攻堅(jiān)不能搞花拳繡腿》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年12月18日，11版。，要按客觀規(guī)律辦事，做出實(shí)實(shí)在在的業(yè)績(jī)。

提升績(jī)效生產(chǎn)質(zhì)量的關(guān)鍵是優(yōu)化績(jī)效生產(chǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。交流與溝通、資源、執(zhí)行者偏好和組織結(jié)構(gòu)配置(22)George C. Edwards，Implementing Public Policy，Washington D.C.:Congressional Quarterly Press,1980,p.143.是影響績(jī)效生產(chǎn)的四類基本要素(見圖1)，提升績(jī)效質(zhì)量要系統(tǒng)地從四方面入手，消除制約其發(fā)揮作用的阻滯性因素。實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)有效溝通，能夠從社會(huì)獲取清晰準(zhǔn)確的公民需求，暢通溝通渠道，及時(shí)了解民眾所思所想所盼；投入充足的資源，比如有效地協(xié)調(diào)、分派、指導(dǎo)工作的執(zhí)行者，比較充足的資金，把分配的“蛋糕”做大做好等；選配充滿著為民情懷、視野開闊的領(lǐng)導(dǎo)干部，其能夠用好用足自由裁量權(quán)，站在全局高度支持、引導(dǎo)績(jī)效生產(chǎn)的推進(jìn)；配置合理的政府工作部門，保證職責(zé)明晰而不分散，避免事權(quán)不專執(zhí)行混亂的局面，同時(shí)形成科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序(standard operating procedures)，使所有生產(chǎn)流程均在正常軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖1 績(jī)效生產(chǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)圖

(三) 績(jī)效運(yùn)用與改進(jìn)機(jī)制

績(jī)效管理能在多大程度上推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，主要取決于績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用方式和水平，否則即便有完善的績(jī)效結(jié)果，也只是政府“自?shī)首詷贰钡摹胺?hào)化”的工具。建立預(yù)算績(jī)效管理制度，推動(dòng)形成可測(cè)量、可評(píng)價(jià)、可考核、可追蹤、可問責(zé)的現(xiàn)代化國(guó)家治理機(jī)制(23)何文盛、蔡澤山：《新時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的多元維度審視》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。，是發(fā)達(dá)國(guó)家邁向治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)。與之形成鮮明對(duì)比的是，我們推行績(jī)效管理僅僅是形式上的“軟約束”，配置預(yù)算資金通常基于有這樣的部門、有一定的人數(shù)、有特定的項(xiàng)目，而非工作完成并取得了與之相匹配的績(jī)效。實(shí)際上，績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用幾乎“掛空擋”，預(yù)算資金并沒有流向使用效率高、成果顯著的部門，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立(24)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm，2018-09-25。。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算掛鉤，要與“大鍋飯”“和稀泥”等傾向脫鉤，使每一分公共資金都恰如其分地應(yīng)用到公共受托責(zé)任的履行上。

“蓋有非常之功，必待非常之人?！比耸鞘聵I(yè)發(fā)展最值得依賴的動(dòng)因，推動(dòng)政府治理能力的提升，首要的是發(fā)揮績(jī)效管理“指揮棒”的作用，以挖掘可用之人。一方面要堅(jiān)持正面引領(lǐng)，充分考慮工作投入、工作狀態(tài)、工作成效等多重因素，選樹一批在推動(dòng)績(jī)效任務(wù)目標(biāo)落地見效中承擔(dān)重要任務(wù)、發(fā)揮關(guān)鍵作用的干部，樹立鮮明的用人導(dǎo)向，營(yíng)造出干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)奉獻(xiàn)的良好氛圍。另一方面強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，對(duì)搞低質(zhì)量發(fā)展、散漫懈怠、履行績(jī)效職責(zé)不力的部門和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，真正解決只考不用、考用脫節(jié)、考核結(jié)果形同虛設(shè)的問題。值得注意的是，要積極探索容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于在改革創(chuàng)新、先試先行、推動(dòng)發(fā)展中未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或有偏差的，給予客觀公正的評(píng)價(jià)。

謹(jǐn)防績(jī)效管理推廣中的工具性異化。在我國(guó)的政策執(zhí)行中存在一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即：基層政府通常具有較為寬泛的行政執(zhí)法權(quán)或自由裁量權(quán)，而為了避免權(quán)力的擴(kuò)張或?yàn)E用，上級(jí)政府或部門便不斷強(qiáng)化監(jiān)督控制，以保證權(quán)力在上級(jí)所認(rèn)可的范圍內(nèi)行使。因此，從上到下的監(jiān)督管理方式也在不斷拓展或創(chuàng)新。理論上,上下級(jí)政府及其部門是職責(zé)同構(gòu)的，因此幾乎在所有的領(lǐng)域都存在上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，名目繁多,重復(fù)扎堆，因此而對(duì)基層造成沉重負(fù)擔(dān)。監(jiān)督檢查本身作為一種推動(dòng)工作的工具，由于層層加碼，反而成了工作達(dá)標(biāo)、過關(guān)的重要指標(biāo)，“甚而漸漸習(xí)慣于以迎檢代替工作、把應(yīng)付當(dāng)做能耐”(25)《讓基層干部從頻繁“迎檢”中脫身》，http://www.hnsjct.gov.cn/sitesources/hnsjct/page_pc/lzwh/xl/articlee4d30fca8b2346d18c66fa4dd67ecd11.html?from=singlemessage&isappinstalled=0，2018-10-12。。推行績(jī)效管理就是“牽總式”的監(jiān)督與指導(dǎo)，恰當(dāng)而精準(zhǔn)地使用能夠有效改變模糊、混亂、復(fù)雜的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，也能整合不同類型督查的治理功效，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

四、 小 結(jié)

工具理性與價(jià)值理性是社會(huì)行動(dòng)最基本的理性類型，它們并非孤立存在，而是緊密嵌套在一起密不可分。工具理性影響路徑，價(jià)值理念左右方向，價(jià)值理性在工具理性的支持下能夠獲得最優(yōu)的結(jié)果，工具理性中融入價(jià)值指導(dǎo)會(huì)有更滿意的收獲。欲使政府行動(dòng)富有效率而且展現(xiàn)公共情懷，工具理性與價(jià)值理性協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互通互融是必要的基礎(chǔ)和前提。在建設(shè)高績(jī)效政府的過程中，地方政府決策者通常把效率置于核心，潛在承認(rèn)的邏輯是“越多越好”，沉迷于改進(jìn)工具的效率屬性，而忽視了績(jī)效產(chǎn)生的前提條件，“只顧低頭拉車，不顧抬頭看路”。

事實(shí)上，地方政府對(duì)于績(jī)效管理作為治理工具的研究與應(yīng)用遠(yuǎn)未達(dá)到精進(jìn)的地步，不宜盲目地把精力和耐心花在提煉模式或玩轉(zhuǎn)“花樣”上，目前極為欠缺的是對(duì)最基礎(chǔ)、最核心問題的有效回應(yīng)。要重思考而不僅僅是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行，圍繞績(jī)效戰(zhàn)略作前瞻性思考，避免陷入“打分—排名—獎(jiǎng)懲”的怪圈；要重適應(yīng)而不僅僅是強(qiáng)調(diào)模仿，積極融入推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的環(huán)境，避免“人云亦云”“照貓畫虎”脫離實(shí)際；要重個(gè)性而不僅是守共性，充分考慮區(qū)域、部門之間的差異，杜絕“一套指標(biāo)”考核到底，在共性中突出個(gè)性，以共性推動(dòng)整體水平提升。

當(dāng)然，任何技術(shù)或工具都不必然決定事物的發(fā)展路徑，更無(wú)法確保被人們理性地加以運(yùn)用?？?jī)效管理作為一種管理工具或者管理模式，為有效治理提供了一種可能性，甚至在一定范圍內(nèi)它可以被有條件地復(fù)制，但它本身并不意味著理念層面的現(xiàn)代化，也不應(yīng)成為政府追求的全部。不管技術(shù)工具的花樣如何翻新，正根溯源，都應(yīng)改變單一的對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的評(píng)判模式，確立人民滿意至上、效率服務(wù)戰(zhàn)略的新型評(píng)價(jià)模式，使公民的需求成為驅(qū)動(dòng)政府績(jī)效管理改進(jìn)的原始動(dòng)力，即真正通過績(jī)效管理的制度安排，實(shí)現(xiàn)政治與行政的整合，融合民主行政與效率行政，使之成為民有、民享、民治的新型國(guó)家治理形態(tài)。