國(guó)家公園發(fā)展現(xiàn)狀及策略分析

孫德順，馬曉燕

(1.北京農(nóng)學(xué)院園林學(xué)院,北京 102206；2.城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境北京實(shí)驗(yàn)室，北京 100083)

1 研究背景

國(guó)家公園一詞是英文“NationalPark”的直譯，發(fā)展至今已有187年的歷史。首次提出是在1832年，美國(guó)人喬治卡特在文章《美國(guó)野牛和印第安人處于瀕危狀態(tài)》中寫到：“通過制定一系列的保護(hù)政策……建設(shè)一個(gè)偉大的公園，公園中有獸，有人，有植物，其一切都在原態(tài)之美中居于原始的狀態(tài)[1]?！蔽恼轮刑岢隽艘恍﹪?guó)家公園的理念、特征，但并沒有對(duì)國(guó)家公園的概念確定一個(gè)完整的定義。直到1872年，美國(guó)黃石國(guó)家公園的成立，國(guó)家公園才逐步的有了一個(gè)比較完整定義[2]。

目前已在200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了超過10 000多個(gè)國(guó)家公園，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)國(guó)家公園概念的定義，能得到承認(rèn)的是世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)地體系中對(duì)國(guó)家公園的定義[3]。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將全球的保護(hù)地分為6種類型，分別為Ⅰa/Ⅰb類：嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)(包含荒野區(qū))，Ⅱ類：國(guó)家公園，Ⅲ類：自然紀(jì)念地，Ⅳ類：生物和物種管理區(qū)，Ⅴ類：海陸景觀保護(hù)區(qū)，Ⅵ類：資源管理保護(hù)區(qū)[4]。6種類型的保護(hù)地管理目標(biāo)如表1所示。

表1 6種不同類型保護(hù)地管理目標(biāo)

注：1為主要管理目標(biāo)；2為次要管理目標(biāo)；3為可能使用的管理目標(biāo)；—為不使用的管理目標(biāo)。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)認(rèn)為不論何種形式的國(guó)家公園都是自然地體系中的一個(gè)類別，世界自然地保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對(duì)于保護(hù)地(protected ared)的定義為“通過法規(guī)立法或運(yùn)用其他有效途徑能夠進(jìn)行識(shí)別、專用和管理的，在一定范圍內(nèi)有明確邊界的地理空間，使其能夠達(dá)到生態(tài)保育、保護(hù)生態(tài)和文化價(jià)值的目的?！倍鴩?guó)家公園是“在大面積自然或近自然區(qū)域，用于保護(hù)生態(tài)及區(qū)域的物種豐富度，保持原生態(tài)的系統(tǒng)特征[5]，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游客的機(jī)會(huì)?！眹?guó)家公園是保護(hù)地與公眾之間的媒介和窗口。

對(duì)于我國(guó)的國(guó)家公園，根據(jù)保護(hù)內(nèi)容的不同，大體又可分為3類：一類以保護(hù)珍稀自然生態(tài)系統(tǒng)為主，如三江源國(guó)家公園；一類以保護(hù)珍貴動(dòng)植物類型為主，如東北虎豹國(guó)家公園；一類以保護(hù)珍稀遺跡為主，如長(zhǎng)城國(guó)家公園。

2 我國(guó)國(guó)家公園研究現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)整體情況

在我國(guó)，國(guó)家公園的建設(shè)較美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家而言稍晚一步，但發(fā)展迅速。2006年起中國(guó)內(nèi)地開始規(guī)劃第一個(gè)國(guó)家公園，至今僅13年的時(shí)間，已建立起數(shù)個(gè)大規(guī)模的國(guó)家公園，多個(gè)具有珍貴價(jià)值的自然地被及時(shí)的保護(hù)起來，建設(shè)國(guó)家公園的熱情逐漸高漲。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》一文明確指出中國(guó)國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[6]。

目前中國(guó)已建設(shè)湖南南山、三江源、福建武夷山、東北虎豹、云南香格里拉普達(dá)措、湖北神農(nóng)架、四川大熊貓、浙江錢江源、北京長(zhǎng)城、祁連山10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)[7]。環(huán)首都國(guó)家公園也正在建設(shè)當(dāng)中。

2.2 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展中存在的主要問題

筆者經(jīng)過實(shí)地的調(diào)研和對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的參閱，總結(jié)出以下在建設(shè)國(guó)家公園的過程中需解決的現(xiàn)狀難點(diǎn)。

2.2.1 缺少有效的相關(guān)法律文件 相關(guān)法律文件的缺少是導(dǎo)致管理方面、保護(hù)方面、經(jīng)濟(jì)利益等方面不合理的最主要原因之一，沒有規(guī)矩則不成方圓，有效的法律是監(jiān)管和保護(hù)的最根本依據(jù)。如果立法不到位，監(jiān)管和保護(hù)必然不到位。首當(dāng)其沖的便是至今沒有一部關(guān)于國(guó)家公園的總體法律法規(guī)。

以國(guó)內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)來說，也僅有一部《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中利用管理及保護(hù)區(qū)分并不明確，未劃分功能分區(qū)，也沒有明確的提出各功能區(qū)分區(qū)保護(hù)強(qiáng)度，其中相關(guān)的名勝區(qū)內(nèi)禁止發(fā)生的行為的規(guī)定規(guī)范與國(guó)際上的自然保護(hù)原則相差甚廣，且在名勝區(qū)內(nèi)禁止性行為等相關(guān)規(guī)定并不完整。這就使其在管理上、保護(hù)上漏洞較大，執(zhí)法的剛性和硬性不夠，從而讓其保護(hù)和監(jiān)管不到位。除了風(fēng)景名勝區(qū)外，包括國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家森林公園、遺產(chǎn)地等具有國(guó)家公園潛質(zhì)的各類保護(hù)地，都沒有一個(gè)完整的法律文件進(jìn)行約束和保護(hù)。

相比較于美國(guó)，其不僅在國(guó)家公園的相關(guān)立法上成熟，而在管理國(guó)家公園的相關(guān)單位也有數(shù)十部相關(guān)的授權(quán)法和專門法，比如《國(guó)家公園體系單位大壩管理法》、《特許經(jīng)營(yíng)法》等，這些法律使得國(guó)家公園的監(jiān)管和保護(hù)更加明確和清晰[8]。表2所示目前中美兩國(guó)國(guó)家公園立法情況對(duì)比。

表2 中美兩國(guó)國(guó)家公園立法情況對(duì)比

由表2所知，相對(duì)于美國(guó)，中國(guó)有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律條例，但缺少針對(duì)國(guó)家公園為主體的基本法，也缺少相關(guān)的授權(quán)法，只是在幾個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)內(nèi)有相似的法律條例，但數(shù)量極少。國(guó)家公園相關(guān)部門的部門規(guī)章相比于美國(guó)也很不完善。所以，盡快形成完整的國(guó)家公園法律及完整的國(guó)家公園法律體系乃是迫在眉睫之事。

2.2.2 資金不足 資金不足主要體現(xiàn)在中央對(duì)國(guó)家公園的預(yù)算不足和資金的投入低下，表3所示為1995—2003年中國(guó)和美國(guó)在國(guó)家公園的預(yù)算和投入的對(duì)比。

表3顯示，中國(guó)每年在國(guó)家公園方面投入資金約1 000萬元人民幣，相比美國(guó)而言，金額少且每年無增長(zhǎng)，而美國(guó)在此方面的投入幾乎每年都呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)，且平均每年是中國(guó)的1682倍，足以看出差距。

表3 中美1995—2003年國(guó)家公園預(yù)算一覽表

資料來源：楊銳《中國(guó)國(guó)家公園和保護(hù)地管理現(xiàn)狀分析》

目前，在很多地方上的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等都是自收自支的單位，在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)的是自負(fù)盈虧，而資金不足就會(huì)導(dǎo)致3個(gè)問題：首先因?yàn)樽允兆灾У那闆r，地方管理者為了增加經(jīng)濟(jì)收益，而將門票的價(jià)格一升再升，甚至出現(xiàn)了重復(fù)購票的現(xiàn)象(即購買門票后，在景區(qū)內(nèi)要觀賞某些特定景觀需另購特定的景點(diǎn)票)這就導(dǎo)致了游客因?yàn)槠眱r(jià)問題而放棄購票進(jìn)入的現(xiàn)象。國(guó)家公園建立的最重要的目的和意義之一就是在保證自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的前提下，提供科研、教育、游憩、參觀等功能[10]，而這種做法恰恰與國(guó)家公園的精神背道而馳。其次因?yàn)橘Y金的預(yù)算和投資不足，地方可用資金就會(huì)少，導(dǎo)致聘用人員不足，尤其是科研型、技術(shù)型人員不足，專業(yè)型管理人員不足。這就使得國(guó)家公園的合理性保護(hù)與開發(fā)不能有效的進(jìn)行，管理效率低下，科研進(jìn)程緩慢，嚴(yán)重制約了國(guó)家公園的發(fā)展。其三，某些地方管理者為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)自然資源過度開發(fā)，嚴(yán)重違背了國(guó)家公園建設(shè)的最根本的目地。此為重中之重。

2.2.3 與相關(guān)利益者的關(guān)系難以協(xié)調(diào) 國(guó)家公園在規(guī)劃和建設(shè)的時(shí)候，面積相對(duì)于一般的其他性質(zhì)的公園面積都要大，在如此的大面積的規(guī)劃范圍內(nèi)，或多或少的，在國(guó)家公園建設(shè)范圍周邊甚至內(nèi)部，都有諸如耕地、農(nóng)林地、畜牧地和住宅地等用地規(guī)劃入國(guó)家公園建設(shè)范圍內(nèi)，從而影響固有居民的生活生產(chǎn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益，甚至在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，有游牧民族賴以生存的放牧地，如在三江源國(guó)家公園內(nèi)，存在著千百年來就以放牧為生的游牧民族，國(guó)家公園的建設(shè)，直接關(guān)系到其最根本的生活生產(chǎn)，不管是將其全部遷出，還是進(jìn)行合理的補(bǔ)償，都是難點(diǎn)。所以在國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)時(shí)必須處理好國(guó)家公園與其相關(guān)利益者之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好其與利益關(guān)系者之間的平衡，解決國(guó)家公園內(nèi)的土地權(quán)屬問題。這對(duì)于更好的建設(shè)國(guó)家公園、更好的對(duì)珍惜自然資源進(jìn)行合理的保護(hù)開發(fā)和管理都是極其重要的一點(diǎn)，甚至對(duì)地發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和扶貧等工作都有巨大的幫助。

2.2.4 其他 當(dāng)然，在國(guó)家公園建設(shè)的道路上，有很多其他的問題，諸如專業(yè)技術(shù)的缺乏、地方對(duì)國(guó)家公園的誤解和不熱情、管理能力的缺乏等一系列問題。但筆者認(rèn)為，以上提出的3點(diǎn)問題：上層建筑缺少有效的相關(guān)法律文件，資金投入不足，與相關(guān)利益者關(guān)系的調(diào)理乃是在國(guó)家公園建設(shè)道路上最急需解決的問題，也是最根本的幾點(diǎn)問題，甚至其他很多問題都是在以上筆者提出的問題中所慢慢延伸、惡化而來。解決好這幾點(diǎn)問題，也就解決了國(guó)家公園建設(shè)的核心問題。

3 建議及策略

3.1 建立健全國(guó)家公園法律體系

對(duì)于國(guó)家公園來說，一部完整的法律。一個(gè)健全的法律體系是一切行動(dòng)的指南和保障。首先應(yīng)該積極推進(jìn)國(guó)家對(duì)國(guó)家公園立法工作的進(jìn)行，盡快擬定推出《國(guó)家公園法》，筆者認(rèn)為在《國(guó)家公園法》中應(yīng)包括幾大核心內(nèi)容：規(guī)定國(guó)家公園直屬國(guó)家。(1)國(guó)家公園為何而建。(2)國(guó)家公園選定法則及其法律地位。(3)完善的國(guó)家公園管理法則。(4)國(guó)家公園內(nèi)的完全禁止性行為及處罰法則。(5)國(guó)家公園開發(fā)法則等核心內(nèi)容。其次擬定起草相關(guān)的授權(quán)法、專門法，規(guī)定相關(guān)部門職責(zé)，授權(quán)相關(guān)部門。專法專管，不可懈怠，不可逾越。

相關(guān)的立法工作可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如其他發(fā)達(dá)國(guó)家所頒布的《國(guó)家公園法》、《原生自然與風(fēng)景河流法》、《特許經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律條文[11]，但不可照搬照抄，因?yàn)閲?guó)與國(guó)不同，國(guó)家與國(guó)家的發(fā)展不同，國(guó)情不同。在國(guó)家公園的建設(shè)上原則相同，但細(xì)節(jié)不同。所以，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)是必須的，但必須結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，擬定屬于中國(guó)自己的、有中國(guó)特色的《國(guó)家公園法》及法律體系。

3.2 加大資金投入，確保資金合理使用，加強(qiáng)監(jiān)管

首先，中央財(cái)政投入少，預(yù)算不足，是資金不足的主要原因。解決這一問題，在中央方面，應(yīng)加大對(duì)國(guó)家公園的重視程度，增加每年對(duì)國(guó)家公園的預(yù)算和投資金額。但一定要注意適當(dāng)，即投入資金即可滿足國(guó)家公園管理及保護(hù)的需求，又不會(huì)產(chǎn)生過多剩余，以免導(dǎo)致過多的鋪張浪費(fèi)等其他不良現(xiàn)象。其次，因?yàn)閲?guó)家公園有大有小，內(nèi)容及現(xiàn)場(chǎng)各有不同。有的國(guó)家公園內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，不需要過多的人為干預(yù)，而有的國(guó)家公園內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)遭到一定量的破壞，需一定量的資金支持恢復(fù)生態(tài)，兩者所需資金支持顯現(xiàn)出明顯的差異性，故在中央撥款國(guó)家公園時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)地情況來定量資金的多少。最后，建議建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，根據(jù)各國(guó)家公園對(duì)生態(tài)和資源的保護(hù)能力及貢獻(xiàn)，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償。

其次，在地方對(duì)資金運(yùn)用的不合理及監(jiān)管不透明也是導(dǎo)致資金不足的重要原因，根據(jù)中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)《國(guó)家公園風(fēng)景名勝門票及經(jīng)營(yíng)收益情況問卷調(diào)查報(bào)告》指出，有60%以上的風(fēng)景名勝區(qū)，在報(bào)告中并未描述用于生態(tài)恢復(fù)、資源保護(hù)及管理方面的資金運(yùn)作，也并未明確分類資金運(yùn)作的具體內(nèi)容，大多只是籠統(tǒng)的標(biāo)注日常維護(hù)與管理消耗，這就使得中央投入的資金得不到有效的利用。對(duì)此，筆者建議在國(guó)家公園建設(shè)中，設(shè)立國(guó)家公園資金監(jiān)管局，由中央授權(quán)，負(fù)責(zé)資金流動(dòng)的監(jiān)管，保證每一筆資金都能用在“刀刃上”。

最后，建議將國(guó)家公園管理局人員納入公務(wù)員范疇，由政府發(fā)放薪酬，減少此方面的國(guó)家公園資金消耗。

3.3 協(xié)調(diào)利益關(guān)系，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014修訂)第三十一條規(guī)定：國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償[12]。生態(tài)補(bǔ)償制度是處理保護(hù)與居民利益之間關(guān)系的有效手段，也是處理國(guó)家公園內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系的有效方法。但因?yàn)榈胤脚c地方之間的差異，在保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，補(bǔ)償?shù)木唧w做法要以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來實(shí)施。

其次，因每個(gè)國(guó)家公園所處地域不同，地域與地域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，故在補(bǔ)償金額方面不可同一而言。例如環(huán)首都國(guó)家公園及北京長(zhǎng)城國(guó)家公園地處一線城市北京，考慮物價(jià)等方面的社會(huì)因素，在補(bǔ)償金額方面應(yīng)適當(dāng)高于其他偏遠(yuǎn)地區(qū)。同樣，每年補(bǔ)助的金額也應(yīng)遵照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展按一定的補(bǔ)償制度進(jìn)行增長(zhǎng)。

4 結(jié)語

建立自然保護(hù)地作為保護(hù)自然最行之有效的方法，在世界各國(guó)迅速的推廣。國(guó)家公園及國(guó)家公園體系作為自然保護(hù)地的產(chǎn)物，是歷史發(fā)展的趨勢(shì)，也是歷史發(fā)展的必然。國(guó)家公園在中國(guó)的發(fā)展雖起步晚，但發(fā)展迅速，至今已建立起10個(gè)國(guó)家公園體制的試點(diǎn)，更多的國(guó)家公園也在建設(shè)之中。由于中國(guó)國(guó)土面積大，國(guó)情復(fù)雜，歷史土地權(quán)屬等多方面問題，在國(guó)家公園建設(shè)過程中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。筆者在參考大量文獻(xiàn)以及實(shí)地考察的基礎(chǔ)上，總結(jié)出目前中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)當(dāng)中存在的上層法律文件的缺少，資金短缺，與相關(guān)利益者關(guān)系的調(diào)理這3點(diǎn)尤為突出的現(xiàn)狀難點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際情況，分析各個(gè)問題出現(xiàn)的原因并提出相對(duì)有效的解決方法，以期對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)做出有益的借鑒。