集體林權(quán)制度改革背景下林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范問(wèn)題解析

陸華

摘 要 在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，林業(yè)經(jīng)濟(jì)占有較大份額。同時(shí)，良好的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)也是滿足現(xiàn)代人們追求高品質(zhì)生活的重要保障，更能促使人類與大自然和諧共處。而加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革，推動(dòng)林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，能夠促進(jìn)林地經(jīng)營(yíng)管理的科學(xué)化，提高林木生產(chǎn)力，從而加快林地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也有利于林地生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)管理。基于此，闡述了林權(quán)的概念，分析了集體林權(quán)制度改革背景下林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范問(wèn)題，提出了相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 集體林權(quán)制度;改革背景;林權(quán)流轉(zhuǎn);規(guī)范

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.045

近年來(lái)，隨著先進(jìn)育苗技術(shù)、造林技術(shù)以及管理技術(shù)的產(chǎn)生，許多林木的生長(zhǎng)周期大大縮短，林木生產(chǎn)力大大提高，再加上國(guó)家對(duì)林業(yè)發(fā)展的扶持，許多林木生產(chǎn)企業(yè)、林農(nóng)紛紛提高了對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的重視。但是，在許多林業(yè)經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，林權(quán)多為集體制管理模式，且缺乏科學(xué)的林木種植、養(yǎng)護(hù)技術(shù)，在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，這些地區(qū)可實(shí)行集體林權(quán)制度改革，將林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)承包出去，實(shí)現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷提高林地經(jīng)營(yíng)管理效率，從而促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。

1 林權(quán)的概念

林權(quán)是多種權(quán)益的結(jié)合體，主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)、單位、個(gè)人等擁有的林地、樹木、森林的所有、經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)力。部分學(xué)者認(rèn)為，林權(quán)是多種權(quán)力的集合，主要可分為林地使用權(quán)、看地經(jīng)營(yíng)與森林經(jīng)營(yíng)權(quán)三個(gè)方面;也有部分學(xué)者認(rèn)為林權(quán)屬于一種權(quán)利約束，主要表現(xiàn)為林地、林木的所有權(quán)與使用權(quán)[1]。而集體林權(quán)則是指林地的所有、經(jīng)營(yíng)與使用三方面的權(quán)利歸集體所有，包括集體擁有的和屬于集體的個(gè)人擁有的森林與林地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)。

2 集體林權(quán)制度改革背景下林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范問(wèn)題

集體林權(quán)制度改革背景下林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范問(wèn)題主要可總結(jié)為以下3方面。1）流轉(zhuǎn)行為存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)為相關(guān)的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度不夠完善，部分人對(duì)林權(quán)制度的解讀存在偏差，進(jìn)而出現(xiàn)一些隱性的林權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，不利于管理的規(guī)范化。比如部分地區(qū)采取強(qiáng)制執(zhí)行林權(quán)流轉(zhuǎn)的方式來(lái)發(fā)展當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)經(jīng)濟(jì)，引起林權(quán)轉(zhuǎn)出方的不滿，從而引起林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。2）林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)和政策有待完善。當(dāng)前許多地方的林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，林權(quán)轉(zhuǎn)讓方式、林地價(jià)格評(píng)估、林權(quán)所有權(quán)的具體歸屬等都較為混亂，同時(shí)還存在林權(quán)流轉(zhuǎn)信息公布不及時(shí)或故意隱瞞的情況，林權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公開競(jìng)拍，均對(duì)公眾的權(quán)益造成了不良影響。3）部分地區(qū)的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序比較復(fù)雜。林權(quán)流轉(zhuǎn)程序在理論上分為提出申請(qǐng)環(huán)節(jié)、林權(quán)管理機(jī)構(gòu)受理審核環(huán)節(jié)、異議公布與協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)、合同或協(xié)議簽署并登記環(huán)節(jié)，但在實(shí)踐中，各個(gè)環(huán)節(jié)的操作都涉及到不同的部門、政府機(jī)關(guān)，而且每個(gè)環(huán)節(jié)需要完成的工作也較多，部分林農(nóng)一想到煩瑣的步驟便失去了林權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，或者選擇私下協(xié)議的方式進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，很難保障林權(quán)流轉(zhuǎn)中利益相關(guān)者的合法利益，可能誘發(fā)一系列的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問(wèn)題[2]。

3 集體林權(quán)制度改革背景下林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范策略

3.1 加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)制度規(guī)范化建設(shè)

科學(xué)合理的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度是實(shí)際進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)的指路燈，指引著林權(quán)流轉(zhuǎn)行為的具體進(jìn)行。針對(duì)我國(guó)目前的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，筆者認(rèn)為在集體林權(quán)制度改革下可以從以下3方面進(jìn)行完善，提高林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性。1）細(xì)化林權(quán)流轉(zhuǎn)程序。在制度中明確指出各種林權(quán)（包括林地、林地上的樹木和植被的經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)等）流轉(zhuǎn)需要滿足的條件、簽署的流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同、流轉(zhuǎn)后各方應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)等。尤其是協(xié)議或合同，應(yīng)明確指出簽署協(xié)議或合同的各方是知情、自愿的，否則合同或協(xié)議將失去法律效力。2）流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理制度嚴(yán)謹(jǐn)化。林權(quán)制度中應(yīng)明確林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程需要有除轉(zhuǎn)出方和接收方以外的第三方參與，同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)匾酝牧謾?quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，建立合理的舉報(bào)、投訴渠道，便于群眾及時(shí)舉報(bào)不合法、不合規(guī)的林權(quán)流轉(zhuǎn)行為[3]。3）完善林權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估人才管理制度。制定合理的林權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估工作者聘用制度，明確進(jìn)入林權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估崗位需要具備的技能與理論知識(shí)，必要時(shí)可采取考核的方式來(lái)聘選人才;同時(shí)明確林權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估崗位的工作內(nèi)容與職責(zé)，并加強(qiáng)在職工作者的崗位素養(yǎng)培訓(xùn)，不斷提高他們的林權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估能力與咨詢服務(wù)素質(zhì)，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

3.2 建立規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)

信息量的不平等很容易導(dǎo)致存在“期滿”性質(zhì)的林權(quán)流轉(zhuǎn)行為發(fā)生，引起一些本可以避免的林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。因此，國(guó)家林業(yè)管理部門需要建立專門服務(wù)大眾的林權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)為大眾提供集體林權(quán)制度改革信息、林業(yè)發(fā)展信息、林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范以及相關(guān)的法律制度信息等。1）建立林權(quán)流轉(zhuǎn)咨詢辦公室，配置專業(yè)人員為林權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題提供咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)林權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的權(quán)利糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的公平、和諧。2）加強(qiáng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息咨詢平臺(tái)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)為群眾提供更加便捷的林權(quán)流轉(zhuǎn)咨詢服務(wù)，同時(shí)可利用網(wǎng)絡(luò)信息咨詢平臺(tái)定期向群眾推廣集體林權(quán)制度改革背景下林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，包括法律法規(guī)的變更、林權(quán)流轉(zhuǎn)程序與制度、最新的林權(quán)流轉(zhuǎn)事件、發(fā)生的林權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)糾紛案件以及解決辦法等，促進(jìn)群眾了解與掌握林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)知識(shí)，促使林權(quán)轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入方信息資源相對(duì)平衡，保障林權(quán)流轉(zhuǎn)的公平、公正。3）利用林權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)提高群眾的森林保護(hù)意識(shí)，宣傳保護(hù)林地生態(tài)資源的意義，減少亂砍濫伐行為，保障林地資源穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程管理

從以往的林權(quán)流轉(zhuǎn)案例來(lái)看，雖然大部分情況下林農(nóng)處于相對(duì)弱勢(shì)的一方，但在實(shí)際的林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，也有少部分林權(quán)轉(zhuǎn)入方的合法利益受到損害。因此，為了提高林權(quán)流轉(zhuǎn)的公平、公正性，相關(guān)管理部門需要加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程管理，注意維護(hù)林權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，減少林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛事件。1）林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管部門、登記部門需要明確自身的工作職責(zé)，林業(yè)管理機(jī)構(gòu)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、農(nóng)業(yè)管理部門等需要積極發(fā)揮自身的監(jiān)督與管理職責(zé)，嚴(yán)于律己，保障林農(nóng)在林權(quán)流轉(zhuǎn)中的根本權(quán)利，尤其是對(duì)于集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須要保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)等，保證林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程公開。2）優(yōu)化林權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，保障林農(nóng)的根本利益。根據(jù)林農(nóng)與林權(quán)接收方的實(shí)際情況，可選擇租賃、合作、入股等方式進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)，既要保障林權(quán)接收方的利益，也要持續(xù)提高林農(nóng)的收益，尤其要保障那些僅依靠種植獲得經(jīng)濟(jì)來(lái)源、維持生計(jì)的林農(nóng)的權(quán)益。

3.4 加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理

林權(quán)流轉(zhuǎn)后，部分林權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方依然會(huì)因?yàn)榱謾?quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題發(fā)生糾紛，比如采取租賃方式進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)一段時(shí)間后，林權(quán)轉(zhuǎn)出方或接收方想要采取購(gòu)入或合作的方式來(lái)進(jìn)行后期的林權(quán)流轉(zhuǎn)或改變林權(quán)流轉(zhuǎn)條件，但另一方不同意，這便可能引起林權(quán)流轉(zhuǎn)后的糾紛。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)管理與監(jiān)督部門需要加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)后的管理。1）政府部門可通過(guò)出臺(tái)優(yōu)惠政策，培養(yǎng)符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)主體，以提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)能力，保障林權(quán)流轉(zhuǎn)方式的穩(wěn)定性和持續(xù)性。比如針對(duì)處于林業(yè)生產(chǎn)初期的林農(nóng)，推出林權(quán)抵押、按揭、小額貼息、減免稅金等方式，降低林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)壓力，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。2）積極推廣先進(jìn)的林地經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)，包括造林技術(shù)、撫育技術(shù)、管理養(yǎng)護(hù)技術(shù)、間伐技術(shù)等，提高林地種植與砍伐的科學(xué)性。3）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、林權(quán)管理機(jī)構(gòu)等權(quán)力部門需要加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)后各方的責(zé)任與義務(wù)履行情況監(jiān)督，針對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)后的糾紛問(wèn)題，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府、林權(quán)管理機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真調(diào)查，了解涉及林權(quán)糾紛各方發(fā)生分歧的原因、實(shí)際的需求，從而有針對(duì)性地進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，盡可能讓各方的利益追求保持一致，促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上，集體林權(quán)制度改革背景下，我國(guó)部分地區(qū)的林權(quán)流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)行為、流轉(zhuǎn)法律法規(guī)與政策、流轉(zhuǎn)程序等方面存在較為明顯的問(wèn)題，對(duì)當(dāng)?shù)卮迕窳謾?quán)流轉(zhuǎn)的合法利益與積極性造成影響。因此，需要加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)制度規(guī)范化建設(shè)，建立規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程與事后管理，維護(hù)林權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，從而促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉昀）