德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄅc啟示

高世昌 肖文 李宇彤

2020年中央一號(hào)文件提出要依托現(xiàn)有資源建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心。鄉(xiāng)村是國家治理體系的薄弱地區(qū)，充分整合政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，并利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段構(gòu)建一套鄉(xiāng)村活力數(shù)據(jù)庫，是補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理短板，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

鄉(xiāng)村活力是鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，與國土空間規(guī)劃是互動(dòng)的內(nèi)生關(guān)系。本文系統(tǒng)梳理國內(nèi)外相關(guān)研究和實(shí)踐，對(duì)于我國鄉(xiāng)村活力評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和應(yīng)用具有重要意義。

德國是較早重視生態(tài)保護(hù)并推行生態(tài)補(bǔ)償制度的國家。通過生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施，德國用了不足半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，將一個(gè)自然生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的國家變成極具環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力的國家，促進(jìn)了自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

德國的生態(tài)補(bǔ)償，就是政府運(yùn)用法律、行政許可、市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅等綜合手段，要求開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體對(duì)損毀的植被、水源、生物多樣性、自然景觀等在同一生態(tài)圈范圍內(nèi)的生態(tài)要素進(jìn)行恢復(fù)或補(bǔ)償，以保持生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價(jià)值的損失與補(bǔ)償平衡措施，其實(shí)質(zhì)是對(duì)各類建設(shè)活動(dòng)損毀的生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

德國的生態(tài)補(bǔ)償探索大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是自然保護(hù)思想的萌芽與探索。1815年，德國歷史學(xué)家、作家阿恩特提出，自然是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，他的觀點(diǎn)被德國公認(rèn)為自然保護(hù)思想的起源。二是生態(tài)補(bǔ)償理念的形成與確立。1969年，德國政府在內(nèi)務(wù)部成立了環(huán)境處，開展環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)自然環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。1976年，德國頒布了第一部《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚辉趪覍用娴靡源_立。生態(tài)補(bǔ)償成為“侵占者”的法定義務(wù)。

德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/p>

法律法規(guī)健全，依法開展生態(tài)補(bǔ)償。德國政府和各州高度重視生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)，在《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》《聯(lián)邦建筑法》《聯(lián)邦森林法》《水資源法》等相關(guān)法律中都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做了明確規(guī)定，為開展生態(tài)補(bǔ)償提供了法律保障。特別是《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，對(duì)保護(hù)自然資源、預(yù)防侵占、侵占者義務(wù)、決策優(yōu)先

度、侵占補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等做了詳細(xì)規(guī)定;各州的《生態(tài)補(bǔ)償條例》也明確了保護(hù)對(duì)象、行政許可、生態(tài)補(bǔ)償程序與管理要求等內(nèi)容，便于生態(tài)補(bǔ)償措施可操作。

強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，提供生態(tài)補(bǔ)償空間。德國建立了聯(lián)邦、州、區(qū)域、市縣四級(jí)空間規(guī)劃體系，并與歐盟層面空間規(guī)劃、部門性空間規(guī)劃、非正式規(guī)劃相結(jié)合，涵蓋了國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃等多個(gè)方面，將空間可持續(xù)發(fā)展作為最高目標(biāo)，引導(dǎo)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。如在區(qū)域規(guī)劃中，對(duì)棲息地、自然保護(hù)區(qū)、多功能綠化帶、通風(fēng)走廊、娛樂設(shè)施、防洪地帶和近地表礦產(chǎn)資源開發(fā)等都做了規(guī)定。同時(shí)，景觀規(guī)劃也分為州、地區(qū)、市和社區(qū)層級(jí)。這兩種規(guī)劃相互配合，為生態(tài)補(bǔ)償提供了空間保障和景觀提升技術(shù)支撐，確保生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域得到長時(shí)間保護(hù)。

建立評(píng)價(jià)方法，支撐生態(tài)占補(bǔ)平衡。德國十分注重生態(tài)侵占事前預(yù)防和事后補(bǔ)救，由專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目占用的自然資源及損毀景觀進(jìn)行綜合評(píng)估和分析，提出建設(shè)項(xiàng)目避讓措施或生態(tài)補(bǔ)償要求，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)。

完善補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定。德國各州均制定了生態(tài)補(bǔ)償政策，明確了生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償類型、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序、實(shí)施監(jiān)管和不落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償處罰等規(guī)定，以便各部門和相關(guān)利益者履行各自職責(zé)。同時(shí)，政府為各類建設(shè)項(xiàng)目提供更加靈活的生態(tài)補(bǔ)償制度，德國在16個(gè)聯(lián)邦州中規(guī)劃了69個(gè)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的“自然區(qū)域總單元”，

“侵占者”只要選擇補(bǔ)償區(qū)域與建設(shè)項(xiàng)目的土地之間具備某種空間聯(lián)系，并以同等生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)償、景觀以適宜方式被重塑，就算完成了補(bǔ)償義務(wù);允許項(xiàng)目建設(shè)單位采取多種補(bǔ)償方式，如原地補(bǔ)償與易地補(bǔ)償相結(jié)合、現(xiàn)金補(bǔ)償與指標(biāo)購買相結(jié)合等。

強(qiáng)化財(cái)稅保障，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍。德國在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面還探索建立了對(duì)相關(guān)利益者直接補(bǔ)償、征收生態(tài)補(bǔ)償稅、實(shí)施區(qū)域轉(zhuǎn)移支付等財(cái)稅激勵(lì)政策。政府開征了與環(huán)境相關(guān)的綠色稅。同時(shí)，政府主管部門還可以根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償需要，對(duì)符合規(guī)劃的重要區(qū)域或需要促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的區(qū)域，采取財(cái)政直接補(bǔ)助方式，減少土地利用者對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的破壞。此外，探索建立了跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，橫向轉(zhuǎn)移基金25%來源于聯(lián)邦商品銷售稅，75%由財(cái)政富裕的州政府按照聯(lián)邦統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)向財(cái)政差的州政府直接補(bǔ)貼，主要用于跨流域生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，德國和捷克還建立了國際合作機(jī)制，成功治理了跨國境的易北河流域生態(tài)環(huán)境，成為歐洲跨國流域治理的典范。

德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)

全面生態(tài)補(bǔ)償。凡是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目占用土地，影響地表水和地下水、氣候與空氣、動(dòng)植物、景觀及其休養(yǎng)功能等，造成生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀價(jià)值損失的，都應(yīng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

嚴(yán)格分級(jí)管控。項(xiàng)目建設(shè)行政許可按照“避讓、侵占、補(bǔ)償”遞進(jìn)層次進(jìn)行管控，要求專業(yè)單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)擬“侵占”的生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀情況進(jìn)行評(píng)估，并提出避讓“侵占”、少“侵占”或不“侵占”的措施。當(dāng)無法避讓“侵占”時(shí)，應(yīng)使“侵占”最小化;項(xiàng)目建設(shè)單位在開工前應(yīng)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償具體措施，盡可能原地補(bǔ)償。當(dāng)原地?zé)o法足額補(bǔ)償時(shí)，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，方可進(jìn)行易地補(bǔ)償或繳費(fèi)補(bǔ)償。

多種補(bǔ)償方式。主要包括原地補(bǔ)償、易地補(bǔ)償和繳費(fèi)補(bǔ)償及其組合方式進(jìn)行補(bǔ)償。原地補(bǔ)償即在項(xiàng)目建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)預(yù)留部分生態(tài)用地，采取提升該部分土地的生態(tài)系統(tǒng)功能和景觀價(jià)值的方式進(jìn)行補(bǔ)償;易地補(bǔ)償即在項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域以外，在符合國土空間規(guī)劃要求的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償;繳費(fèi)補(bǔ)償即項(xiàng)目建設(shè)單位無法自行完成生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)時(shí)，以向政府主管部門繳納資金方式進(jìn)行補(bǔ)償。

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。德國在州級(jí)政府的主導(dǎo)下，建立了生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)交易市場(chǎng)，體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)供給，在一定程度上緩解了政府生態(tài)保護(hù)修復(fù)的資金投入壓力。社會(huì)資本生產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，納入當(dāng)?shù)卣吧鷳B(tài)賬戶”管理范疇。當(dāng)?shù)卣缪菔袌?chǎng)監(jiān)督者角色，負(fù)責(zé)跟蹤生態(tài)指標(biāo)用于生態(tài)補(bǔ)償“抵扣”情況。目前，德國規(guī)定生態(tài)指標(biāo)交易范圍均限于州域范圍內(nèi)，目的是維持區(qū)域生態(tài)平衡。

實(shí)行全程持續(xù)監(jiān)管。對(duì)納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g，要求從補(bǔ)償之日起25年內(nèi)不得改變空間用途;政府主管部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償涉及的專業(yè)評(píng)估、預(yù)防措施、補(bǔ)償落實(shí)情況、補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)使用等進(jìn)行全面監(jiān)管，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>

德國生態(tài)補(bǔ)償對(duì)我國的啟示

加強(qiáng)自然資源管理制度頂層設(shè)計(jì)，探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，仍將是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要時(shí)期，各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)必然侵占部分生態(tài)空間，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能和自然景觀產(chǎn)生負(fù)面影響，必須努力破解經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成的生態(tài)損失和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的困境，可借鑒德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆膳c制度，實(shí)行“誰侵占，誰補(bǔ)償”的責(zé)任制度，促使建設(shè)項(xiàng)目盡可能不占或少占重要生態(tài)資源和高價(jià)值的自然景觀，并有效補(bǔ)償生態(tài)損失。同時(shí)，完善生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)流域或區(qū)域之間生態(tài)保護(hù)修復(fù);完善稅收管理制度，拓展生態(tài)補(bǔ)償資金來源。

發(fā)揮國土空間規(guī)劃引導(dǎo)與管控作用，為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供空間。當(dāng)前我國正在開展的首輪國土空間規(guī)劃編制可借鑒德國空間規(guī)劃和景觀規(guī)劃的做法，一方面，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和重要自然景觀價(jià)值區(qū)域的保護(hù)，嚴(yán)格空間用途管制;另一方面，從國土空間上應(yīng)綜合考慮和規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的原地生態(tài)恢復(fù)空間與易地生態(tài)補(bǔ)償空間，對(duì)易地生態(tài)補(bǔ)償空間應(yīng)做到集中連片，從規(guī)劃上能夠長期保留，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域提供最佳的生態(tài)產(chǎn)品。

開展生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估方法與標(biāo)準(zhǔn)研究，為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供依據(jù)。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵氖前盐战ㄔO(shè)項(xiàng)目造成的生態(tài)功能損失，這需要建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)方法，才能讓“侵占者”和政府主管部門、相關(guān)利益者接受，便于落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。目前，我國多個(gè)地方探索開展了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，但還沒有建立一套完善的評(píng)價(jià)方法，有關(guān)研究成果也十分有限?？梢越梃b德國的做法，采取國家層面制定生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)通用指標(biāo)與地方層面制定特征指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，確保生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)符合實(shí)際、便于操作。

建立健全生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償工作。生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制既是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑，也是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)生產(chǎn)積極性的重要手段?？梢越梃b德國市場(chǎng)化生態(tài)指標(biāo)開發(fā)模式，有序推進(jìn)社會(huì)資本參與損毀生態(tài)修復(fù)或提升自然景觀，形成可用于市場(chǎng)交易的生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，為落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償提供市場(chǎng)交易來源，也為跨縣、跨市或跨省域國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)創(chuàng)造有利條件。（摘編自《中國土地》2020年第5期）