城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍編制規(guī)模測(cè)算辦法初探

● 唐立軍

城市管理行政執(zhí)法工作是城市管理的重要內(nèi)容，是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、生活實(shí)施有效和有序管理的重要手段。但目前對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模的測(cè)算，尚沒有比較科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)，地方多數(shù)以人口為基礎(chǔ)，參照地域面積等因素，來確定核編比例。這一模式并沒有區(qū)分考慮城管執(zhí)法工作職責(zé)配置的差異、城市發(fā)展水平、管理對(duì)象的總體數(shù)量及變化、區(qū)域內(nèi)執(zhí)法工作總量的相對(duì)穩(wěn)定性等因素，科學(xué)性不強(qiáng)，實(shí)際執(zhí)行起來效果也不好。本文以青島市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍作為對(duì)象，重點(diǎn)對(duì)部分區(qū)市城管執(zhí)法隊(duì)伍的工作職責(zé)分布進(jìn)行分析，試圖找出影響城管執(zhí)法隊(duì)伍的核編因素，并合理確定權(quán)重，初步提出測(cè)算執(zhí)法隊(duì)伍編制規(guī)模的辦法。

青島市從1999年開始，實(shí)施相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)，即實(shí)行綜合行政執(zhí)法。這一管理體制，一定程度上解決了城市管理中多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、行政執(zhí)法隊(duì)伍膨脹及執(zhí)法擾民等問題。按照1998年《關(guān)于組建青島市城市管理監(jiān)察隊(duì)伍的通知》（青編辦字〔1998〕40號(hào)）規(guī)定，按城區(qū)人口的萬分之五配備城管執(zhí)法人員編制。隨著區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，城區(qū)面積、城市人口增長(zhǎng)，城市管理任務(wù)復(fù)雜性、多樣性凸顯，綜合執(zhí)法在工作任務(wù)、執(zhí)法對(duì)象都有很大的變化，城管執(zhí)法隊(duì)伍的力量配置開始不適應(yīng)城市管理現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)際上，影響城管執(zhí)法隊(duì)伍編制配備的因素是多樣的，除職責(zé)任務(wù)、執(zhí)法方式外，工作量、執(zhí)法對(duì)象、地域面積、人口等因素的變化都會(huì)使編制配備呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的趨勢(shì)。僅以人口作為參考標(biāo)準(zhǔn)衡量，雖簡(jiǎn)便易操作，但科學(xué)性、客觀性都需要研究。我們認(rèn)為科學(xué)合理配置城管執(zhí)法隊(duì)伍，應(yīng)以法律核定的職責(zé)任務(wù)為基礎(chǔ)，綜合考慮人口、地域面積、執(zhí)法工作量、執(zhí)法對(duì)象等多種因素，通過對(duì)一段時(shí)期內(nèi)上述因素的變化情況以及其對(duì)編制影響的研究，合理確定多種因素在編制規(guī)模測(cè)算中的比重，建立起科學(xué)的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。

一、城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作職責(zé)分析

（一）市城管執(zhí)法的主要職責(zé)

城管執(zhí)法依據(jù)包括：《行政處罰法》、《行政許可法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》、《城市綠化條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《城市道路管理?xiàng)l例》及地方政府制定的物業(yè)管理、集貿(mào)市場(chǎng)管理等法律法規(guī)，集中行使行政處罰權(quán)。目前青島市及區(qū)市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)以下職責(zé)：（1）依照城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處各種違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為；（2）依照城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反城市規(guī)劃管理規(guī)定的行為；（3）依照城市供熱、供（節(jié)）水、燃?xì)夤芾矸矫娣?、法?guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反城市供熱、供（節(jié)）水、燃?xì)夤芾硪?guī)定的行為；（4）依照城市市政道路、排水管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反城市市政道路、排水管理規(guī)定的行為；（5）依照物業(yè)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處有關(guān)違反物業(yè)管理規(guī)定的行為；（6）依照城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處侵占風(fēng)景林地、庭院綠地、開放式公共綠地和損害花草樹木、綠化設(shè)施等行為；（7）依照環(huán)境保護(hù)方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處露天燒烤經(jīng)營(yíng)，在道路、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)地露天焚燒物品，在室外使用音響設(shè)備產(chǎn)生噪聲污染等行為；（8）依照工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處無照商販在城市道路、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)地違法經(jīng)營(yíng)的行為；（9）依照公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，查處擅自在人行道停放機(jī)動(dòng)車輛等行為。

（二）市城管執(zhí)法工作量分析

上述職責(zé)分為市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、工商行政管理、供水供氣供熱管理、市政道路管理、環(huán)境保護(hù)、公安交通管理、綠化管理、物業(yè)管理等9大類，共352項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)。其中，涉及市容環(huán)境衛(wèi)生的70項(xiàng)，城市規(guī)劃管理40項(xiàng)，工商行政管理10項(xiàng)，供水供氣供熱管理114項(xiàng)，市政道路管理64項(xiàng)、綠化管理28項(xiàng)、物業(yè)管理22項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)3項(xiàng)，公安交通管理1項(xiàng)。另外，不同職責(zé)的任務(wù)量差別較大，有的職責(zé)任務(wù)量很大，有的職責(zé)一年的執(zhí)法量很少。從執(zhí)法絕對(duì)數(shù)值來看，市容環(huán)境衛(wèi)生、工商管理和城市規(guī)劃管理執(zhí)法是重點(diǎn)，占用了絕大部分的工作時(shí)間和力量，詳見表1。

從表1可以看出，區(qū)市城管執(zhí)法事項(xiàng)主要集中在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、工商行政管理三大領(lǐng)域。我們按照市內(nèi)四區(qū)、三區(qū)和五市各選取一個(gè)區(qū)市做了詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)對(duì)市南區(qū)、城陽(yáng)區(qū)、膠州市近三年的工作任務(wù)完成情況進(jìn)行分析，三大領(lǐng)域集中的執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法任務(wù)均達(dá)90%以上（詳見圖1、2、3）。

（三）市城管執(zhí)法工作量變化分析

作為城市管理行政執(zhí)法部門，承擔(dān)的執(zhí)法工作具體、明確，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法對(duì)象等相對(duì)而言比較穩(wěn)定可量化，其工作量的多少和變化情況將直接影響到機(jī)構(gòu)編制需求。因此，我們認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)考慮其工作任務(wù)的實(shí)際承擔(dān)情況和一段較長(zhǎng)時(shí)期的變化情況。主要考慮2008年、2009年和2010年這三年，因?yàn)?008年以來青島市承接了奧帆賽等國(guó)際國(guó)內(nèi)較有影響力的重大活動(dòng)，對(duì)城市管理提出了更高的要求，必然給城管執(zhí)法工作任務(wù)、工作方式以及工作實(shí)效性等方面帶來調(diào)整，能全面客觀的反應(yīng)城管執(zhí)法工作的真實(shí)情況，具有較高的參考價(jià)值。本文選取市南區(qū)、城陽(yáng)區(qū)和膠州市進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

表1 部分區(qū)市城管執(zhí)法工作量統(tǒng)計(jì)

可以看出，三區(qū)市2008年到2010年的城管執(zhí)法工作量相對(duì)比較穩(wěn)定，基本穩(wěn)定在6800項(xiàng)左右，波動(dòng)幅度在6%以內(nèi)。這種情況，在其他區(qū)市的統(tǒng)計(jì)中也得到了印證?？梢姡m然各區(qū)市城管執(zhí)法工作量絕對(duì)值有差別，但從一段時(shí)期來看，其工作任務(wù)量相對(duì)穩(wěn)定，考慮到這些工作量在統(tǒng)計(jì)時(shí)已將臨時(shí)性、突擊性任務(wù)計(jì)算在內(nèi)，基本上可以確認(rèn)將區(qū)市城管執(zhí)法工作量作為測(cè)算其編制規(guī)模的基本因素是合理的。

二、影響機(jī)構(gòu)編制規(guī)模測(cè)算的因素分析

一是關(guān)于人口和地域面積的影響。區(qū)域人口數(shù)、地域面積的增加必然會(huì)導(dǎo)致城管執(zhí)法工作的絕對(duì)增加，但需進(jìn)一步分析。第一，隨著城市化進(jìn)程，城市人口呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但不是所有人都是城市管理執(zhí)法對(duì)象。從法律法規(guī)來看，城管執(zhí)法的主要對(duì)象是從事商業(yè)活動(dòng)的個(gè)人、單位和組織。這部分人口在總?cè)丝诶锼急戎?、其變化趨?shì)和變化情況是怎么樣的，需要做詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)，不能單純以人口數(shù)和人口增長(zhǎng)作為增加城管執(zhí)法編制的理由。第二，將地域面積的特別是城區(qū)面積的增加作為增加城管執(zhí)法工作力量的理由也有不妥。因?yàn)槌枪軋?zhí)法的重點(diǎn)區(qū)域集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部、老城區(qū)、商業(yè)活動(dòng)集中區(qū)等，反而在居民居住區(qū)、辦公區(qū)等成熟地段，城市管理執(zhí)法的任務(wù)相對(duì)較少。而隨著城市規(guī)劃和城市建設(shè)管理的不斷規(guī)范，社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作的成熟度不斷增強(qiáng)，必須通過行政執(zhí)法這種強(qiáng)制手段規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生活秩序的區(qū)域呈下降趨勢(shì)。當(dāng)然，上述的兩點(diǎn)并非完全否定人口和地域面積增加的作用和影響，其決定性作用應(yīng)排在次要位置。

圖1 市南區(qū)2008年-2010年城管執(zhí)法情況

圖2 城陽(yáng)區(qū)2008年-2010年城管執(zhí)法工作任務(wù)情況

圖3 膠州市2008年-2010年城管執(zhí)法工作任務(wù)情況

二是以法律法規(guī)賦予城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)作為編制規(guī)模測(cè)算的基本依據(jù)。城管執(zhí)法工作具有復(fù)雜性和多樣性，需要考慮并納入核編因素的因素很多，但其承擔(dān)的職責(zé)是最基本的因素。當(dāng)然，也要區(qū)分職責(zé)之間的比例，同時(shí)將人口數(shù)、地域面積作為彈性因素，地域面積中可只考察現(xiàn)有鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃情況。

三是各項(xiàng)因素的比重。確定上述因素后，需要確定各因素的比重。年度執(zhí)法工作量的多和少最直觀地體現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)執(zhí)法任務(wù)重和輕，結(jié)合執(zhí)法特殊的工作方式，也客觀地反映出對(duì)編制的需求量。人口和地域面積相對(duì)來說更加復(fù)雜，單純以區(qū)域人口數(shù)和地域面積絕對(duì)值作為編制規(guī)模測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)，并不合理。我們認(rèn)為，將執(zhí)法對(duì)象數(shù)和城市建成區(qū)面積增減納入測(cè)算辦法，是比較合理的選擇。三項(xiàng)因素的基本比例可確定為4:5:1。當(dāng)然，在實(shí)際工作中，還要不斷論證其科學(xué)性、合理性和實(shí)用性，不斷修正。

三、初步測(cè)算

第一，城管執(zhí)法的352項(xiàng)職責(zé)中，工作量的90%以上都是市容環(huán)境衛(wèi)生、工商管理和城市規(guī)劃執(zhí)法，這三類職責(zé)共計(jì)120項(xiàng)，其余232項(xiàng)職責(zé)的工作量不足10%。按照?qǐng)?zhí)法需要2名執(zhí)法人員同時(shí)在場(chǎng)的規(guī)定，需240人，其余占工作量10%的職責(zé)相應(yīng)需配備24名人員，即352項(xiàng)職責(zé)在理論上應(yīng)配備264名人員承擔(dān)，按照編制測(cè)算辦法確定的權(quán)重，264×0.4=106名編制。也就是在區(qū)域內(nèi)，若承擔(dān)352項(xiàng)執(zhí)法工作，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制配備應(yīng)以106名為基礎(chǔ)。

第二，從區(qū)市上報(bào)的執(zhí)法年度工作量來看，三年來基本保持穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，沒有出現(xiàn)大增和大減的情況。由于城管執(zhí)法工作具有特殊性，其工作時(shí)間不可能嚴(yán)格按照“五天”和“8小時(shí)”工作制，考慮其節(jié)假日較短的休息時(shí)間、輪休制和10-12小時(shí)一天的工作時(shí)間，一年城管執(zhí)法的工作日約合280天左右。由于城管執(zhí)法工作的反復(fù)性，352項(xiàng)職責(zé)一年內(nèi)發(fā)生的違法違規(guī)事項(xiàng)遠(yuǎn)大于職責(zé)數(shù)本身。我們認(rèn)為，根據(jù)執(zhí)法量配備一定的人員編制，符合實(shí)際工作狀況的現(xiàn)實(shí)需要。這部分的編制配備=年度執(zhí)法量/280×2×0.5。以城陽(yáng)區(qū)為例，2010年全年執(zhí)法6836次，完成該工作量所需編制數(shù)為6836/280×2×0.5=24名。

第三，考量人口和地域面積在編制規(guī)模測(cè)算中的具體應(yīng)用，首先要明確以執(zhí)法對(duì)象和城市建成區(qū)面積（縣級(jí)市包括市政府駐地和鎮(zhèn)政府駐地）為依據(jù)。由于這部分因素比較復(fù)雜，暫不做深入統(tǒng)計(jì)。其次，由于人口和區(qū)域面積有大有小，確定一個(gè)中間值非常重要，這樣，低于這一數(shù)值的區(qū)域配備的編制數(shù)應(yīng)按比例減少，高于這一數(shù)值的區(qū)域則按比例增加，這也符合實(shí)際。目前，按照前述比例，人口和地域面積可考慮的編制配備數(shù)=（職責(zé)配備數(shù)+工作量配備數(shù)）×10%。