武威市國(guó)有林場(chǎng)改革成效及可持續(xù)發(fā)展探索

一、 武威市國(guó)有林場(chǎng)基本概況

武威市位于甘肅省中部、河西走廊東端，地處黃土、青藏和蒙新三大高原交匯地帶，由南向北分南部祁連山區(qū)、中部平原綠洲區(qū)和北部荒漠區(qū)三帶，現(xiàn)轄涼州區(qū)、民勤縣、古浪縣和天祝縣4個(gè)縣（區(qū)），國(guó)土總面積3.23萬(wàn)平方公里，境內(nèi)地質(zhì)地貌復(fù)雜、氣候類(lèi)型多樣、植被稀少、風(fēng)大沙多、干旱少雨、生態(tài)修復(fù)能力弱，是全省典型的生態(tài)脆弱區(qū)。改革前，全市共有國(guó)有林場(chǎng)31個(gè)，其中：縣（區(qū)）屬18個(gè)（涼州區(qū)2個(gè)、民勤縣1個(gè)、古浪縣8個(gè)、天?？h7個(gè)），市屬13個(gè)。按地域特征分，祁連山水源涵養(yǎng)林區(qū)11個(gè)，川沙區(qū)20個(gè)。公益一類(lèi)事業(yè)單位19個(gè)，公益二類(lèi)事業(yè)單位12個(gè)。核定事業(yè)編制1561名，職工總數(shù)1876人，其中：離退休職工520人、在職職工1356人（全額撥款647人，差額撥款434人，自收自支275人）。截至2017年底，全市國(guó)有林場(chǎng)累計(jì)拖欠職工“五險(xiǎn)一金”和職業(yè)年金0.6億元，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)1.2億元。總經(jīng)營(yíng)面積89.3萬(wàn)公頃，管護(hù)天然林48.5萬(wàn)公頃，占全市天然林總面積的98%；管護(hù)公益林46.9萬(wàn)公頃，占全市公益林總面積的86%。全市國(guó)有林場(chǎng)集中分布在南部祁連深山區(qū)和北部荒漠前沿生態(tài)脆弱和敏感地帶。多年來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)認(rèn)真組織實(shí)施三北工程、退耕還林工程、天然林保護(hù)工程、重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)工程項(xiàng)目，建成了以石羊河林業(yè)總場(chǎng)紅中灘和沙井子長(zhǎng)沙窩、民勤縣三角城、涼州區(qū)頭墩營(yíng)、古浪縣民調(diào)渠、天?？h哈溪腦皮溝等一批防沙治沙和水源涵養(yǎng)林建設(shè)工程樣板，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了不可替代的重要作用。

二、武威市國(guó)有林場(chǎng)改革成效

2016年6月，按照甘肅省國(guó)有林場(chǎng)改革統(tǒng)一安排，武威市縣兩級(jí)黨委、政府和林業(yè)主管部門(mén)認(rèn)真貫徹中央和省委國(guó)有林場(chǎng)改革精神，準(zhǔn)確把握生態(tài)公益性改革方向，圍繞“保生態(tài)、保民生”兩大目標(biāo)，全力推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，各項(xiàng)主體改革任務(wù)如期完成并取得顯著成效。

（一）明確國(guó)有林場(chǎng)功能定位。根據(jù)國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源、涵養(yǎng)水源、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、示范帶動(dòng)全市林業(yè)生態(tài)建設(shè)等功能定位，將全市國(guó)有林場(chǎng)全部明確定性為公益一類(lèi)事業(yè)單位，由改革前的61%提高到100%。

（二）整合國(guó)有林場(chǎng)規(guī)模。按照《甘肅省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》，市（州）、縣（市、區(qū)）所屬的經(jīng)營(yíng)面積在5萬(wàn)畝以下、森林資源分布零散的國(guó)有林場(chǎng)就近合并，壓減整合國(guó)有林場(chǎng)數(shù)量，將全市國(guó)有林場(chǎng)由31個(gè)整合為28個(gè)。

（三）科學(xué)核定編制和崗位。按照“國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)有在職人員核定事業(yè)編制，改革期間全市國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)編制只減不增”精神，重新核定國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)編制1378名，縮減空編183名。根據(jù)國(guó)有林場(chǎng)崗位設(shè)置管理指導(dǎo)意見(jiàn)，原則上按天保工程5700畝/人、公益林6000～10000畝/人設(shè)定森林管護(hù)崗，管理崗、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗和后勤服務(wù)崗按照規(guī)定比例確定。

（四）完善財(cái)政保障機(jī)制。通過(guò)統(tǒng)籌預(yù)算國(guó)有林場(chǎng)天保工程和公益林管護(hù)資金，將各國(guó)有林場(chǎng)人員工資及相關(guān)經(jīng)費(fèi)按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)納入財(cái)政預(yù)算予以全額保障。對(duì)國(guó)有林場(chǎng)暫不能分開(kāi)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。

（五）健全社會(huì)保障體系。改革前，國(guó)有林場(chǎng)欠繳的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、職業(yè)年金及醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，由市、縣（區(qū)）財(cái)政統(tǒng)籌整合中央財(cái)政國(guó)有林場(chǎng)改革補(bǔ)助資金予以補(bǔ)繳，不足部分由市、縣（區(qū)）財(cái)政兜底解決。改革后，國(guó)有林場(chǎng)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)及職業(yè)年金，全部按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)列入財(cái)政預(yù)算予以保障，參保率達(dá)100%。全面落實(shí)了職工住房公積金政策。

（六）改善國(guó)有林場(chǎng)職工生活。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)由于功能定位不明確、財(cái)政供給不均衡、自我發(fā)展能力弱等多種因素，導(dǎo)致各縣（區(qū)）、各國(guó)有林場(chǎng)在職職工同工不同酬、退休后不同社會(huì)保障的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。通過(guò)本次改革，按照現(xiàn)有在職人員核定事業(yè)編制，沒(méi)讓一個(gè)職工下崗，并“一攬子”解決了職工工資和各類(lèi)社會(huì)保障問(wèn)題，徹底解決了“同工不同酬”“同工不同保障”等問(wèn)題，大幅增加了國(guó)有林場(chǎng)職工的收入水平，有效改善了職工生活，解決了職工后顧之憂(yōu)。

三、武威市國(guó)有林場(chǎng)改革后面臨的發(fā)展障礙

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然薄弱

國(guó)有林場(chǎng)地處偏僻地帶，由于長(zhǎng)期發(fā)展的邊緣化，投入資金有限，造成基礎(chǔ)設(shè)施落后。近年來(lái)，雖然部分國(guó)有林場(chǎng)通過(guò)爭(zhēng)取棚戶(hù)區(qū)危舊房改造、貧困林場(chǎng)等項(xiàng)目資金對(duì)住房進(jìn)行了改善，但林區(qū)道路、供電、供水、通信、防火等生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，辦公、生產(chǎn)設(shè)施陳舊，部分管護(hù)站房年久失修，破損嚴(yán)重，用于生產(chǎn)、生活用水的機(jī)井老化，交通條件差，通油路國(guó)有林場(chǎng)僅占林場(chǎng)總數(shù)的46%，祁連山林區(qū)絕大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)護(hù)林防火道路不暢。

（二）發(fā)展資金嚴(yán)重缺乏

國(guó)有林場(chǎng)人員工資及相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以全額保障，只是解決了國(guó)有林場(chǎng)職工待遇和林場(chǎng)的正常開(kāi)支問(wèn)題，從國(guó)有林場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，國(guó)有林場(chǎng)除獲取中央和省扶持資金外，幾乎無(wú)其它資金來(lái)源，再加上全市國(guó)有林場(chǎng)因風(fēng)沙治理、治沙造林、經(jīng)濟(jì)林建設(shè)、維持林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)發(fā)展而形成的長(zhǎng)期借（貸）款金額高達(dá)1.2億元，已成為國(guó)有林場(chǎng)的沉重包袱，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)自我發(fā)展能力弱。

（三）人員素質(zhì)低下，結(jié)構(gòu)失調(diào)

由于國(guó)有林場(chǎng)大都地處偏遠(yuǎn)，且經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期得不到保障，造成了人員留不住、進(jìn)不去的尷尬困境，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)的人員出現(xiàn)了“三多三少”的現(xiàn)象，即“工勤人員多、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員少，中老年職工多、年輕職工少，低學(xué)歷人員多、綜合性人才少”，特別是管理和技術(shù)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)陳舊，文化素質(zhì)偏低等問(wèn)題突出，已經(jīng)很難適應(yīng)新時(shí)期國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展的需要。

四、武威市國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

此次國(guó)有林場(chǎng)改革最突出的特點(diǎn)是，把國(guó)有林場(chǎng)全部定位為提供生態(tài)產(chǎn)品的公益性事業(yè)單位。筆者認(rèn)為，本輪改革只是進(jìn)行了國(guó)有林場(chǎng)的事業(yè)化改革，落實(shí)了國(guó)有林場(chǎng)“三定”（定性、定編、定經(jīng)費(fèi)）政策及國(guó)有林場(chǎng)職工的社會(huì)保障政策，也只是解決了國(guó)有林場(chǎng)的基本生存問(wèn)題。改革是為了更好地促進(jìn)發(fā)展，單純依靠事業(yè)化改革難以實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)脫困并激發(fā)其發(fā)展活力，國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展關(guān)鍵在于能否尋求有效可靠的發(fā)展路徑，進(jìn)一步建立和完善適應(yīng)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的體制機(jī)制，使國(guó)有林場(chǎng)能夠主動(dòng)適應(yīng)外部環(huán)境變化，不斷增強(qiáng)發(fā)展后勁。

（一）創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)管理模式

國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)化改革后，短期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)運(yùn)行效率低下的問(wèn)題，失去進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。要想遏制國(guó)有林場(chǎng)吃上“財(cái)政飯”后，守成有余而上進(jìn)不足的苗頭，就需要在內(nèi)部管理上下功夫，就要按照精簡(jiǎn)、高效、協(xié)調(diào)的原則，探索新的管理模式。要采取委任、聘任等方式產(chǎn)生國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)，實(shí)行場(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、任期目標(biāo)責(zé)任制；管理人員打破干部與工人界限，實(shí)行聘任制及目標(biāo)責(zé)任制；專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員實(shí)行技術(shù)承包責(zé)任制；森林管護(hù)人員實(shí)行管護(hù)承包責(zé)任制。全員實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任制，定崗、定量、定責(zé)，建立績(jī)效掛鉤、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)的分配制度和“能上能下”的內(nèi)部用人機(jī)制，激發(fā)國(guó)有林場(chǎng)干部職工的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（二）強(qiáng)化國(guó)有林場(chǎng)森林資源保護(hù)和培育

培育和擴(kuò)大森林資源，提升森林資源數(shù)量和質(zhì)量，應(yīng)成為改革后國(guó)有林場(chǎng)的首要任務(wù)。這就要求國(guó)有林場(chǎng)貫徹落實(shí)各項(xiàng)森林資源監(jiān)管辦法，建立完善森林資源檔案，探索以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)森林資源的監(jiān)管。制定細(xì)致科學(xué)的森林經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營(yíng)方案，建立以森林經(jīng)營(yíng)方案為核心的森林經(jīng)營(yíng)管理制度。全力參與生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，積極爭(zhēng)取實(shí)施山水林田湖草、重點(diǎn)防護(hù)林、造林補(bǔ)貼、森林撫育、防沙治沙等工程項(xiàng)目建設(shè)，加快造林綠化進(jìn)程，尤其要對(duì)下山入川搬遷區(qū)，通過(guò)實(shí)施退耕還林還草、封山（沙）育林（草）等工程建設(shè)，擴(kuò)大國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積。

（三）依托資源發(fā)展多元化經(jīng)營(yíng)

依托國(guó)有林場(chǎng)獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，吸引戰(zhàn)略投資者，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，拓展發(fā)展空間，國(guó)有林場(chǎng)才能夠走出一條自我積累和發(fā)展的道路。一要依靠豐富的森林景觀，建立科普基地、植物園等生態(tài)文化教育基地，建立沙漠公園、森林公園等體驗(yàn)基地，拓展森林戶(hù)外游覽、避暑度假、休閑旅游產(chǎn)業(yè)。二要充分依托和發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)技術(shù)力量強(qiáng)、種苗生產(chǎn)管理豐富的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大林木種苗生產(chǎn)，建立良種繁育基地，為市場(chǎng)提供良種壯苗。三要因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。依據(jù)南部祁連山林區(qū)降雨量充沛的特點(diǎn)，大力發(fā)展中藏藥種植、食用菌和山野菜生產(chǎn)加工業(yè)，依據(jù)北部沙區(qū)晝夜溫差大、降雨量少、光照強(qiáng)的特點(diǎn)，大力發(fā)展以葡萄、紅棗、枸杞、沙棘為主的特色林果業(yè)和以鎖陽(yáng)、肉蓯蓉、沙蔥為主的沙產(chǎn)業(yè)。

（四）加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

將國(guó)有林場(chǎng)房屋、道路、供電、通訊、廣播電視、飲水安全、管護(hù)站點(diǎn)用房、森林消防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，爭(zhēng)取財(cái)政支持，加大財(cái)政投入力度。依托國(guó)有林場(chǎng)危舊房改造項(xiàng)目、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧項(xiàng)目、森林重點(diǎn)火險(xiǎn)區(qū)綜合治理工程項(xiàng)目、封禁保護(hù)等項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，徹底改善國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

（五）有效化解國(guó)有林場(chǎng)金融債務(wù)

對(duì)國(guó)有林場(chǎng)所欠金融債務(wù)進(jìn)行調(diào)查摸底，根據(jù)債務(wù)形成原因和種類(lèi)采取不同的化解措施。對(duì)于正常類(lèi)金融債務(wù)，到期后由林場(chǎng)依法予以?xún)斶€；對(duì)于國(guó)有或國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的、國(guó)有林場(chǎng)因營(yíng)造公益林產(chǎn)生的不良債務(wù)，待國(guó)家政策出臺(tái)后進(jìn)行合理化解；其它不良金融債務(wù)，確因客觀原因無(wú)法償還的，經(jīng)審核后可根據(jù)實(shí)際情況采取貸款延期等方式進(jìn)行債務(wù)重組。符合呆賬核銷(xiāo)條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷(xiāo)。對(duì)國(guó)有林場(chǎng)因治沙、營(yíng)造林產(chǎn)生的不能化解的債務(wù)及發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的債務(wù)，可向本級(jí)財(cái)政申請(qǐng)從上繳的經(jīng)營(yíng)收入中予以?xún)斶€。

（六）加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)人才隊(duì)伍建設(shè)

落實(shí)《關(guān)于國(guó)有林場(chǎng)崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（人社部發(fā)〔2015〕54號(hào)）精神，合理設(shè)置國(guó)有林場(chǎng)崗位類(lèi)別和結(jié)構(gòu)比例，優(yōu)化國(guó)有林場(chǎng)崗位設(shè)置管理。認(rèn)真貫徹《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，建立健全公開(kāi)公平、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的用人機(jī)制，營(yíng)造引得進(jìn)、留得住、用得上的良好人才發(fā)展環(huán)境。加大人才招聘力度，在編制內(nèi)有計(jì)劃地招聘國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展急需的管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，優(yōu)化國(guó)有林場(chǎng)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步創(chuàng)新職工培訓(xùn)模式，加大職工培訓(xùn)力度，全面提升國(guó)有林場(chǎng)職工綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，為國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)人才保障。