新時(shí)代背景下行政法穩(wěn)定性再探究

于冠華　王鐸

關(guān)鍵詞 行政法 多元速變 穩(wěn)定性 與時(shí)俱進(jìn)

作者簡(jiǎn)介：于冠華、王鐸，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.127

自從“順德模式”在廣東省成功試點(diǎn)以后，國(guó)家機(jī)構(gòu)體制改革已經(jīng)是一個(gè)不可逆的時(shí)代趨勢(shì)。國(guó)家機(jī)構(gòu)體制改革固然是好事，此次改革極大的促進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。但是這種體制改革以及新時(shí)代、新思維給行政法所帶來(lái)的沖擊也是不容小覷的，社會(huì)的多元與速變決定了行政法必須要做出變革。但是如何把握這種社會(huì)的多元化，以及行政法要如何在此次變革中保持其作為部門(mén)法律所應(yīng)有的穩(wěn)定性？想要積極把握新時(shí)代背景下行政法的穩(wěn)定性就要對(duì)社會(huì)的多元速變以及行政法未來(lái)的發(fā)展方向有著進(jìn)一步更為清晰明確的認(rèn)識(shí)。

一、 何為多元速變的社會(huì)

當(dāng)多元速變這一狀態(tài)進(jìn)入社會(huì)時(shí)所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，行政法積極應(yīng)對(duì)，并且富有成效。本文對(duì)于多元速變是從兩個(gè)角度進(jìn)行分析：一是從多元自身的含義出發(fā);二是在多元速變背景下行政法成長(zhǎng)的動(dòng)力：改革。

（一） “多元”的自身含義

多元這一詞并非是在現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)，早在古代社會(huì)尚未分化之時(shí)，人類意志處于尚未完全蘇醒的半沉睡狀態(tài)，混沌且受自然力量控制。隨著人類的需求日益增多，對(duì)自然、物質(zhì)等的要求則日益提高，豐富多彩的變化使多元這一新的現(xiàn)象產(chǎn)生。多元一詞指人們的價(jià)值導(dǎo)向、利益主張無(wú)一相同，互不相容，所秉承的傳統(tǒng)文化、哲學(xué)和道德立場(chǎng)，觀念思想、倫理價(jià)值、生活方式等等互相異質(zhì)，難以融合。古代圣賢雖有“人同此心，心同此理”的訓(xùn)導(dǎo)，但價(jià)值之間、利益之間的相互沖突在當(dāng)今社會(huì)中隨處可見(jiàn)，因此多元速變的狀態(tài)在人類社會(huì)中的興盛是必然和不可避免的。

（二）多元速變的背景下行政法成長(zhǎng)的動(dòng)力：黨政體制改革

黨政體制改革推動(dòng)了行政法的探索進(jìn)入了新階段，行政法若要進(jìn)行深層次發(fā)展，實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)，離不開(kāi)改革的深化推進(jìn)，離不開(kāi)黨和政府的矚目貫徹。所以新時(shí)代行政法的重要命題是在多元速變的社會(huì)中行政法治的變革與創(chuàng)新。

改革開(kāi)放后，我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，尤其優(yōu)化與整合機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間的職能是我國(guó)行政改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。自1982年以來(lái)，我國(guó)的黨政體制改革，一直堅(jiān)持走法治主義的改革路徑。2009年的法治實(shí)踐以順德作為行政機(jī)關(guān)試點(diǎn)改革對(duì)象，進(jìn)行了黨政合署辦公、行政部門(mén)大部制改革等一系列的創(chuàng)新和探索，通過(guò)同類項(xiàng)合并的方式探索出“順德模式”，即一種全新有效并且方式獨(dú)特的具有地方特色的黨政合署運(yùn)作機(jī)制。在建構(gòu)“順德模式”的過(guò)程中，并不是墨守成規(guī)遵循原有黨政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分的傳統(tǒng)模式，而是推陳出新打破原有摒棄過(guò)時(shí)陳舊，使政務(wù)委員制度包含了黨委、政府、人大以及政協(xié)的公共服務(wù)職能，并且通過(guò)多元政務(wù)委員的決策聯(lián)動(dòng)模式以及重大問(wèn)題聯(lián)動(dòng)決策機(jī)制，加強(qiáng)公共服務(wù)職能水平，提高公共服務(wù)協(xié)作能力，繼而發(fā)展成為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方公共服務(wù)職能。自此之后的改革紛紛效仿順德，以順德大部制改革實(shí)踐為基礎(chǔ)構(gòu)建基本架構(gòu)。

中共中央《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》 要求黨對(duì)制度安排的全方面多方位的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于改革的全過(guò)程，并且要根據(jù)新形勢(shì)新政策來(lái)調(diào)整改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的方向意識(shí)、大局意識(shí)和平衡意識(shí)，通過(guò)政策來(lái)增強(qiáng)改革的能力和定力。面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，中共中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，持續(xù)強(qiáng)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能配置，平衡資源分配，協(xié)調(diào)部門(mén)利益，努力達(dá)到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)仍在不斷調(diào)整和強(qiáng)化。多元速變的時(shí)代中的黨政關(guān)系是對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)黨政改革的經(jīng)驗(yàn)革故鼎新，揚(yáng)長(zhǎng)避短。與黨政統(tǒng)籌關(guān)系不同，黨政體制改革所建立起的是一種全新高效的機(jī)構(gòu)職能體系。

二、如何保持行政法的穩(wěn)定性

行政法以調(diào)整行政關(guān)系、規(guī)范和監(jiān)督行政管理活動(dòng)為目的。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)黨政體制改革逐漸深入，經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展飛速前進(jìn)，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也愈加復(fù)雜多元化。面對(duì)接踵而至的紛繁的行政法現(xiàn)象，面對(duì)各種詬病和糾紛，關(guān)鍵是要保持行政法的穩(wěn)定性才能更自信的來(lái)迎接新時(shí)代帶來(lái)的機(jī)遇和新時(shí)代提出的新要求命題。

（一） 堅(jiān)持以憲法為基礎(chǔ)

憲法是我國(guó)的根本法，是一個(gè)國(guó)家法律精神的集中體現(xiàn)，其至高無(wú)上的地位決定了任何法律均不得在憲法之上。任何法律不能違背憲法，依賴憲法來(lái)改進(jìn)出現(xiàn)的問(wèn)題，以保證自身的規(guī)范性。在我國(guó)法治國(guó)家法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程，憲法這一堅(jiān)硬的基石，使法律精神流淌進(jìn)人民的心中，使得我國(guó)真正做到了有法可依。

憲法是行政法的成文法源，憲法是行政法價(jià)值理念的基礎(chǔ)，憲法精神在行政法充分體現(xiàn)，二者關(guān)聯(lián)密切，行政法被譽(yù)為“動(dòng)態(tài)的憲法”，體現(xiàn)了和憲法高度的一致性。行政法通過(guò)限制公權(quán)力、規(guī)范政府行為，以保障人民利益，其修訂及實(shí)施始終堅(jiān)持以憲法為基礎(chǔ)，服從憲法中的規(guī)定。行政權(quán)依附于憲法而得以存在和發(fā)展，如若脫離憲法，其價(jià)值和意義也會(huì)蕩然無(wú)存。憲法這一根本法具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，所以不能為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展而強(qiáng)行改革，否則牽一發(fā)而動(dòng)全身，反而會(huì)造成國(guó)家法律體系混亂，社會(huì)慌亂，適得其反。

1.憲法對(duì)行政法理念的穩(wěn)定作用。行政法依據(jù)憲法而制定，依附于憲法而存在，因此行政法必須處在憲法的限制之內(nèi)。行政法以調(diào)整行政關(guān)系、規(guī)范和監(jiān)督行政管理活動(dòng)為目的，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，由于憲法賦予人民的權(quán)力，憲法以其穩(wěn)定性為行政法提供了理念支持，達(dá)到行政法在保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益方面的目的，有效避免發(fā)生行政權(quán)中與憲法產(chǎn)生沖突的情況。

2.憲法對(duì)于行政法權(quán)力的穩(wěn)定作用。為了使各部門(mén)權(quán)力達(dá)到平衡，相互制約，憲法可以合理配置各部門(mén)的權(quán)力，避免發(fā)生某一部門(mén)權(quán)力過(guò)大，打破平衡局面。如今在新時(shí)代新形勢(shì)的推動(dòng)下，行政權(quán)快速擴(kuò)張，打破了三權(quán)的平衡性。我國(guó)憲法規(guī)定，行政權(quán)力必須在人民代表大會(huì)制度下運(yùn)行，規(guī)范行政權(quán)力的行使，保證行政行為的合法性并且提升穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力使得公民的合法利益受到侵害的情況發(fā)生，推動(dòng)法治政府的建設(shè)。

（二）堅(jiān)持以行政法原則為指導(dǎo)

行政法的基本原則是行政法的理論基礎(chǔ)和價(jià)值理念，其主導(dǎo)思想和核心觀念貫穿于行政法的運(yùn)行的全過(guò)程，規(guī)范行政法律的制定和實(shí)施，指導(dǎo)行政主體行使行政職權(quán)履行行政職能。行政法基本原則中的依法行政原則，集合了憲法中的人民主權(quán)原則和法治原則的核心理念，目的是監(jiān)督和控制行政權(quán)的行使，保證公眾在行政權(quán)的運(yùn)行中的參與權(quán)。行政法基本原則貫穿于行政行為的全過(guò)程，為行政立法指引方向、為行政主體增強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)。

1.彌補(bǔ)行政法規(guī)范的疏漏。如今國(guó)家體制改革，社會(huì)復(fù)雜多變，即使立法者睿智高明，也不可能預(yù)料到變幻無(wú)常的世事，無(wú)論再詳細(xì)的行政法條也不可能面面俱到，在回應(yīng)新鮮問(wèn)題時(shí)陷入失語(yǔ)狀態(tài)。即使一些事后補(bǔ)救措施來(lái)尋找平衡，例如修改法律或者修補(bǔ)立法漏洞，也還是需要時(shí)間，存在拖延和遲鈍的不足。行政法的基本原則能夠使行政主體在可調(diào)整的范圍內(nèi)發(fā)揮合理合法的主觀能動(dòng)性，防止出現(xiàn)有悖于憲法和行政法的事件發(fā)生，是彌補(bǔ)漏洞平衡不公的利器。

2.維護(hù)行政法體系的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。我國(guó)行政管理領(lǐng)域廣泛，行政相對(duì)人群體多樣，行政管理活動(dòng)復(fù)雜，這些因素決定了行政法律規(guī)范的繁冗龐雜。盡管行政管理活動(dòng)易于改變，但是也不能任意更改，破壞行政法的相對(duì)穩(wěn)定性。行政法基本原則能夠衡量行政法制定和實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)和水平，成為一桿規(guī)范行政主體的行政行為的標(biāo)尺，全方位深層次的指導(dǎo)監(jiān)督行政工作，保證行政活動(dòng)協(xié)調(diào)有序地進(jìn)行以及穩(wěn)定發(fā)展。

三、行政法如何與時(shí)俱進(jìn)

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要想達(dá)到這個(gè)目標(biāo)就要在各領(lǐng)域加快加緊步伐，建立科學(xué)完備的制度體系，加大體制改革力度，彌補(bǔ)法律漏洞補(bǔ)齊制度短板。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義在如此日新月異的新局面之下，對(duì)我國(guó)行政法提出的要求是應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，規(guī)范行政體系、更新理論內(nèi)容，拓寬研究渠道。在全面深化改革過(guò)程中，行政法學(xué)者應(yīng)深入理論研究，增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，為實(shí)現(xiàn)更加完善、準(zhǔn)確、先進(jìn)的制度，實(shí)現(xiàn)更加規(guī)范、科學(xué)、有效的治理模式提供行政理論上的支撐。中國(guó)行政法學(xué)應(yīng)如何在改革的背景下與時(shí)俱進(jìn)，為其自身注入新的發(fā)展動(dòng)力？

（一）行政體系內(nèi)容逐步轉(zhuǎn)型

我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)是以當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)構(gòu)建的體系和內(nèi)容，具有管制性、單方性、封閉性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。管制性不同于當(dāng)今服務(wù)于行政相對(duì)人，而是表現(xiàn)在對(duì)于行政相對(duì)人實(shí)施管理控制。單方性不同于今日的與行政相對(duì)人進(jìn)行溝通協(xié)商、主動(dòng)協(xié)調(diào)、參與互動(dòng)，而是行政主體要求行政相對(duì)人服從聽(tīng)命。強(qiáng)制性不同于今日的指導(dǎo)、規(guī)勸，而是命令、強(qiáng)制。封閉性是對(duì)于行政信息不主動(dòng)公開(kāi)，不能夠充分保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。

1.研究行政實(shí)踐中的新問(wèn)題。隨著全面深化改革的進(jìn)行，治理模式不斷創(chuàng)新，步伐不斷加快，傳統(tǒng)行政管理模式已經(jīng)被摒棄。行政管理由職能型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，行政信息由不主動(dòng)公開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)公開(kāi)。我國(guó)行政法緊跟改革步伐，在新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，行政法應(yīng)總結(jié)歷來(lái)行政改革經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新其行政模式框架、行政發(fā)展目標(biāo)、研究方向等以適應(yīng)國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，避免在面對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題時(shí)處于失語(yǔ)狀態(tài)。例如，將互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與政府治理的結(jié)合納入行政法學(xué)研究范疇。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”已經(jīng)成為政府服務(wù)理念，行政法將這一現(xiàn)象納入研究范疇，為其注入新鮮血液。

2.吸收我國(guó)傳統(tǒng)行政法精華，借鑒國(guó)外行政法學(xué)優(yōu)秀成果。我國(guó)行政法的體系、內(nèi)容等雖然已經(jīng)發(fā)生變化，但并不是完全摒棄，與傳統(tǒng)割裂，而是在傳統(tǒng)行政法學(xué)的基礎(chǔ)上提陳出新，賦予行政理念新內(nèi)涵、新精神。另外，中國(guó)行政法并不是與國(guó)外行政法完全劃清界限，事實(shí)上，我國(guó)行政法是移植而來(lái)，借鑒國(guó)外傳統(tǒng)法的優(yōu)秀成果，與我國(guó)行政理念相結(jié)合，更是有助于法治政府的建設(shè)。

（二）行政法基礎(chǔ)理論不斷發(fā)展

行政法是圍繞行政主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系進(jìn)行的，也是聚焦于政府治理的學(xué)科。因此，行政法應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，總結(jié)政府行政治理法治化的經(jīng)驗(yàn)，并在這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出適合新時(shí)代中國(guó)特色的行政法治道路。

1.在行政立法領(lǐng)域，探索出具有中國(guó)特色的立法方式。創(chuàng)新地方行政立法權(quán)的方式，由“較大的市”擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市”，根據(jù)歷來(lái)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)以及網(wǎng)上征求意見(jiàn)等，總結(jié)立法的經(jīng)驗(yàn)。

2.在行政執(zhí)法領(lǐng)域，總結(jié)執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)，完善行政執(zhí)法程序，整合執(zhí)法資源，簡(jiǎn)化執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法方式，確保執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、依法執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

3.在行政監(jiān)督領(lǐng)域，探索大數(shù)據(jù)信息化行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約理論，創(chuàng)新行政法制監(jiān)督方式。在行政爭(zhēng)議解決領(lǐng)域，實(shí)行訴訪分離，創(chuàng)建網(wǎng)上便捷信訪，增強(qiáng)透明度，保障民眾的發(fā)言權(quán)，提高監(jiān)督責(zé)任感，總結(jié)行政復(fù)議體制改革的經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)行政復(fù)議專業(yè)性。

（三）行政法適應(yīng)治理創(chuàng)新需求

隨著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)腳步的加快，行政法始終以積極的態(tài)度去適應(yīng)新時(shí)代形勢(shì)的變化，以理論帶動(dòng)實(shí)踐，實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新研究。行政法學(xué)者也應(yīng)摒棄傳統(tǒng)行政法中過(guò)時(shí)的舊理念，積極探索出國(guó)家、政府對(duì)行政法理念的新需求，與時(shí)俱進(jìn)，為行政法學(xué)提供新的發(fā)展機(jī)會(huì)，也為行政法適應(yīng)現(xiàn)代化法治治理提供理論支持。