公民身份視角下農(nóng)民工市民化的困境與破解

遲艷艷

（山東大學(xué)哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，濟(jì)南250100）

隨著改革開放的推進(jìn)，部分農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市打工，農(nóng)民工群體由此產(chǎn)生。農(nóng)民工為中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的建設(shè)提供了廉價勞動力，為改革開放的推進(jìn)做出了突出貢獻(xiàn)。正如吳卓瑾所認(rèn)為的那樣，農(nóng)民工是改革開放的基石，他們?yōu)榻裉熘袊倪M(jìn)步與繁榮做出過貢獻(xiàn)與犧牲。然而，與農(nóng)民工做出的貢獻(xiàn)相比較，他們得到的回報卻很少，在民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利的保障等方面都存在很多問題。十九大報告提出要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問題的現(xiàn)實(shí)路徑。［1］當(dāng)前，我國農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中還面臨諸多困境，如何分析和破解農(nóng)民工市民化的困境對于農(nóng)民工問題的解決、加快我國的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)都具有重要意義。

一、我國農(nóng)民工市民化困境及其破解的研究現(xiàn)狀

農(nóng)民工市民化是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要途徑。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)民工市民化的研究始于本世紀(jì)初，盛行于2010年之后，直到現(xiàn)在熱度仍未減。學(xué)者們對農(nóng)民工市民化困境的見解各有千秋，張麗艷、崔寧（2020）認(rèn)為二元戶籍制度、土地制度、低收入和公共服務(wù)是新生代農(nóng)民工市民化的主要障礙；［2］楊麗莎、周亞蕾（2019）認(rèn)為就業(yè)市場排斥、制度排斥、社會心理排斥、經(jīng)濟(jì)排斥和政治排斥是農(nóng)民工市民化的五大制約因素；［3］王婷（2018）從公共政策的角度入手，總結(jié)出戶籍問題、住房問題、子女教育問題和社會保障問題阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程；［4］顧裕文（2019）指出，認(rèn)知和素質(zhì)差異等問題為農(nóng)民工市民化帶來困難。［5］

關(guān)于農(nóng)民工市民化困境的破解，學(xué)者們的研究也較為全面與深入。王明月、張聯(lián)社（2018）認(rèn)為須從制度和權(quán)利兩方面入手破解農(nóng)民工市民化的困境，從宏觀方面進(jìn)行制度頂層設(shè)計，促進(jìn)農(nóng)民工勞動權(quán)歸位；［6］張芯悅、王頌吉（2020）將農(nóng)民工市民化的本質(zhì)歸結(jié)于政府激勵問題，因而提出將農(nóng)民工市民化進(jìn)程納入政府績效考核體系的建議；［7］鄭峰（2017）注意到農(nóng)民工市民化和城市化的聯(lián)系，提出破解農(nóng)民工市民化的障礙要推動城市化進(jìn)程，并完善土地制度、社會保障制度、就業(yè)政策和相關(guān)教育政策等；［8］陳功、楊光飛（2018）基于美好生活視域，對農(nóng)民工市民化問題重新定位，認(rèn)為要在尊重農(nóng)民工意愿和其原有權(quán)益的基礎(chǔ)上開展市民化幫扶工作，推進(jìn)市民化進(jìn)程。［9］

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，學(xué)術(shù)界從多方面對農(nóng)民工市民化問題做了比較全面的實(shí)證和文獻(xiàn)研究，內(nèi)容涉及推進(jìn)農(nóng)民工市民化的影響因素、困境以及解決問題的措施等多方面，這為該領(lǐng)域的進(jìn)一步研究奠定了深厚的理論和實(shí)證基礎(chǔ)。但從研究視角來看，目前的研究多從某一具體方面或某一背景入手，如職業(yè)教育、城鎮(zhèn)化背景和美好生活需要視角等，缺乏社會福利理論的研究視角。馬歇爾公民身份理論是社會福利領(lǐng)域的基礎(chǔ)性理論之一，為福利國家的建設(shè)提供了直接的理論基礎(chǔ)。馬歇爾眼中的公民身份本質(zhì)上是一種社會地位，而“農(nóng)民工市民化”從表面上看是一種身份的轉(zhuǎn)變，從根本上看也是一種在城市中社會地位的改變。因此，“公民身份理論”和“農(nóng)民工市民化”在某種程度上具有表面和根本研究上的一致性。此外，公民身份是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利組成的，具有多方面、多層次的特征，從這三個方面去分析農(nóng)民工市民化的困境與破解，具有較為全面的研究意義。

二、公民身份理論與農(nóng)民工市民化

概括來講，馬歇爾眼中的公民身份是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利組成的，這三大部分權(quán)利又由一些小權(quán)利組成。農(nóng)民工是特定時期的產(chǎn)物，農(nóng)民工市民化兼具動態(tài)過程和靜態(tài)結(jié)果的特征。從馬歇爾公民身份理論出發(fā)，農(nóng)民工市民化困境的本質(zhì)在于沒有賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份，因而研究市民化的困境可從農(nóng)民工民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度出發(fā)，從而找出破解困境的方法。

（一）公民身份理論

英國社會學(xué)家T·H·馬歇爾是公民身份理論的集大成者，是第一個真正明確提出公民身份概念和研究框架的學(xué)者。1949 年，他在紀(jì)念與他同名的阿爾弗雷德·馬歇爾的紀(jì)念講座上，發(fā)表了著名的題為《公民身份與社會階級》的演說，系統(tǒng)地闡述了公民身份理論。馬歇爾認(rèn)為，公民身份事實(shí)上是一種社會地位，是一個社會全部成員都應(yīng)該享有的地位，所有擁有此種地位的成員，應(yīng)享有平等的權(quán)利和義務(wù)。［10］他認(rèn)為現(xiàn)代意義上的公民身份由三部分組成，分別是民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利。民事權(quán)利是指個人日常生活所必需的權(quán)利，包括基本的人身自由權(quán)，信仰、言論和思想自由權(quán)，財產(chǎn)權(quán)，司法權(quán)，以及訂立有效契約的權(quán)利；政治權(quán)利則是指公民參與行使政治權(quán)力的權(quán)利，其以公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)為主；社會權(quán)利，是指在一定程度上享有社會福利與保障的權(quán)利，按一定標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利以及充分享有社會資源的權(quán)利，其中教育制度和公共服務(wù)體系對社會權(quán)利的獲得有重要影響。馬歇爾首創(chuàng)性地提出社會權(quán)利這個概念，并將其納入到公民身份的內(nèi)容中，構(gòu)成了比較完整意義上的現(xiàn)代公民身份理論。

（二）農(nóng)民工及農(nóng)民工市民化

“農(nóng)民工”一詞最早在1984 年被提出，它是我國長期分割的城鄉(xiāng)二元體制和改革開放共同作用的產(chǎn)物。農(nóng)民工是指為獲取相對較高的收入，從農(nóng)村進(jìn)入城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人群，其戶籍性質(zhì)依然為農(nóng)村。他們進(jìn)入城市后大多從事建筑、制造等第二產(chǎn)業(yè)或者從事批發(fā)和零售、交通運(yùn)輸和郵政、居民服務(wù)和修理、住宿和餐飲等第三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民工大概分為三類，第一類是“半離土未離鄉(xiāng)”，這類人群并沒有完全拋棄土地，農(nóng)忙時在家種地，農(nóng)閑時到城市打工；第二類是“離土未離鄉(xiāng)”，這類人群就近遷移到城市地區(qū)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；第三類是“離土又離鄉(xiāng)”，這類人群異地遷移到城市地區(qū)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)中國國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2017年中國農(nóng)民工總量已經(jīng)超過2.8億人，比上年增加481 萬人，增長1.7%，增速比上年提高0.2個百分點(diǎn)。農(nóng)民工群體也出現(xiàn)新的特征，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的比例首次超過一半，50 歲以上的農(nóng)民工占比也不斷提高。

概括來講，農(nóng)民工市民化就是指遷移到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程或狀態(tài)。它既是一種轉(zhuǎn)變的過程，也是一種轉(zhuǎn)變完成后的結(jié)果狀態(tài)。具體來講，狹義上的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工獲得作為城市居民的身份和權(quán)利的過程或狀態(tài)。［11］有了市民身份，農(nóng)民工才能獲得與城市居民同等的民事、政治、社會福利等方面的權(quán)利。廣義上的農(nóng)民工市民化除了農(nóng)民工身份和權(quán)利的轉(zhuǎn)變外，還包括生活習(xí)慣、行為方式、思想觀念以及城市文化氛圍認(rèn)同等各個方面的轉(zhuǎn)變過程或狀態(tài)。［12］本文主要從馬歇爾公民身份的視角入手，側(cè)重考察狹義上的農(nóng)民工市民化，從公民身份角度闡述農(nóng)民工市民化的困境，并提出破解思路。

（三）馬歇爾公民身份理論對農(nóng)民工市民化困境的闡述

根據(jù)國家統(tǒng)計局2018 年發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至2017 年底，全國大陸總?cè)丝?39008 萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，這說明還有22000 多萬人長期居住在城市但沒有城市戶籍。大批涌入城市就業(yè)的農(nóng)民工在住房、隨遷子女教育、社會保險等方面的問題還沒有得到解決。從表面上看，這些問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的負(fù)面影響，但從本質(zhì)上來看，更多的是沒有賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份。

馬歇爾認(rèn)為公民身份是由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利組成。具體到農(nóng)民工群體，則在民事權(quán)利中主要考察其人身自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)；在政治權(quán)利中主要考察其選舉權(quán)和被選舉權(quán)、利益表達(dá)權(quán)；在社會權(quán)利中主要考察其勞動權(quán)、教育權(quán)和以養(yǎng)老保險、工傷保險和醫(yī)療保險為主的社會保障權(quán)（見圖1）。

圖1 農(nóng)民工公民身份的分析框架

三、公民身份視角下農(nóng)民工市民化的困境分析

農(nóng)民工是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，其戶籍仍在農(nóng)村，由于戶籍制度、土地制度、城市準(zhǔn)入政策和社會保障等政策的限制，農(nóng)民工的民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利都存在或多或少的缺失，這也成為其市民化過程中面臨的困境。

（一）農(nóng)民工市民化的困境一：民事權(quán)利存在缺失

馬歇爾認(rèn)為民事權(quán)是指個人生活自由所必需的各種權(quán)利，其中人身自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是兩項比較重要的民事權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民工的這兩項權(quán)利都沒有得到充分的保障，民事權(quán)存在不同程度的缺失。人身自由權(quán)的缺失使農(nóng)民工不愿也沒有能力在城市真正立足，財產(chǎn)權(quán)的缺失使農(nóng)民工不愿也不敢放棄農(nóng)村戶籍，這都不利于農(nóng)民工市民化的推進(jìn)。

1.人身自由權(quán)

人身自由權(quán)屬于公民最基本的權(quán)利，［13］人身自由權(quán)的缺失會對其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)造成負(fù)面影響。隨著改革開放的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有力推動力量，在農(nóng)村和城市兩地之間實(shí)現(xiàn)了一定程度上的自由流動，但一些城市出于對轄區(qū)居民的保護(hù)主義而出臺的城市準(zhǔn)入政策限制了農(nóng)民工自由選擇的權(quán)利。而且，一些地方政府的管制性措施和部分城市居民對外來人口的歧視更直接損害了農(nóng)民工的人身自由權(quán)。農(nóng)民工在城市中的人身自由得不到保障，使他們不愿也沒有能力在城市真正立足，因而就阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

2.財產(chǎn)權(quán)

財產(chǎn)權(quán)是公民的一項極為重要的民事權(quán)利。對于擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民工來說，承包地和宅基地是其非常重要的資產(chǎn)。在土地私有化的國家，幾乎不存在獨(dú)特的土地權(quán)益問題，因?yàn)檗r(nóng)民可以隨時將自己私有的土地賣給他人，轉(zhuǎn)化為進(jìn)入城市的資本。［14］但由于我國農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民工的土地權(quán)益受現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度的制約，還面臨諸多問題。第一，承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)受到制約。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民工對承包地只有有限的使用權(quán)，不能隨意對其進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時，宅基地也不能隨農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，其不能轉(zhuǎn)化成農(nóng)民工進(jìn)入城市的資本，因而會影響農(nóng)民工市民化的效用。第二，對于擁有農(nóng)村戶籍的人口來說，土地長期扮演著基本生活保障的角色，當(dāng)前政策規(guī)定，農(nóng)民工遷向城鎮(zhèn)落戶就要放棄承包地和宅基地，但農(nóng)民工實(shí)際上又得不到與城鎮(zhèn)居民同等的社會福利，再加上城鎮(zhèn)化使土地的價值和附加值不斷上漲，農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，放棄的不僅是土地本身，更多是依附在土地之上的生活保障和附加值。第三，進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出承包地和宅基地后，在面臨生活困難時，想遷回農(nóng)村或者是想要回之前退出的承包地和宅基地，目前政策上對此是空白點(diǎn)。［15］部分農(nóng)民工由于文化素質(zhì)比較低，缺乏在城市長期生活的技能，他們把承包地和宅基地看作是在城市失業(yè)之后的“救命稻草”，不敢輕易放棄，這在一定程度上也阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

（二）農(nóng)民工市民化的困境二：政治權(quán)利邊緣化

政治權(quán)利是公民參與行使政治權(quán)力的權(quán)利。公民通過行使政治權(quán)利，表達(dá)利益需求，影響國家意志的形成和相關(guān)政策的制定。農(nóng)民工的政治權(quán)利是其擁有公民身份的重要體現(xiàn)，政治權(quán)利的行使在一定程度上可以保證其民事權(quán)利和社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國目前農(nóng)民工總量已超過2.8億，與其龐大的群體相比，農(nóng)民工在政治上卻十分脆弱。農(nóng)民工缺少有效的利益表達(dá)途徑，難以將自己的真正訴求反映給國家和社會，這不利于農(nóng)民工市民化的推進(jìn)。

1.選舉權(quán)和被選舉權(quán)

選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民基本的政治權(quán)利，這兩項權(quán)利的缺失直接導(dǎo)致農(nóng)民工政治權(quán)利的邊緣化。一方面，農(nóng)民工長年出門在外，他們?yōu)樯嬙诔鞘写蚱?，對戶籍所在地的政治生活幾乎不了解，再加上返鄉(xiāng)參加選舉會產(chǎn)生交通費(fèi)用和時間成本，很多農(nóng)民工都選擇不參加原戶籍地的選舉。調(diào)研顯示，在湖北武漢市的農(nóng)民工沒有參加最近一次村委會選舉的人數(shù)高達(dá)79.5%。［16］另一方面，農(nóng)民工在城市的選舉權(quán)和被選舉權(quán)也不能有效行使。雖然2012 年民政部出臺的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》已經(jīng)明確規(guī)定要探索農(nóng)民工參與民主選舉的新途徑，但是具體的實(shí)施仍存在很多困難，大多數(shù)農(nóng)民工在城市的選舉權(quán)和被選舉權(quán)仍然沒有得到有效保障。由此可見，農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)呈現(xiàn)出城市、鄉(xiāng)村雙重邊緣化的現(xiàn)狀。

2.利益表達(dá)權(quán)

利益表達(dá)權(quán)是公民反映合理訴求、維護(hù)合法利益的重要保障，但農(nóng)民工的這項權(quán)利卻處于邊緣化甚至是虛化的境地。一般而言，農(nóng)民工進(jìn)入城市的目的是獲取更多收入，他們幾乎不關(guān)心城市中除了就業(yè)機(jī)會之外的其他事情，難以獲取利益表達(dá)的有效途徑。而且他們大多處于城市社會的底層，對流入地社區(qū)缺乏主人翁意識，很難做到一般意義上的政治參與。此外，農(nóng)民工一年中大部分時間在城市打工，對于戶口所在的農(nóng)村政事并不熟悉或關(guān)心，也難以在農(nóng)村行使應(yīng)有的利益表達(dá)權(quán)。

農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)面臨城鄉(xiāng)雙重邊緣化的困境，其利益表達(dá)權(quán)也不能在城市或鄉(xiāng)村有效的行使，因而在市民化的推進(jìn)過程中，農(nóng)民工不能選舉理想的發(fā)言人為自己的合理需求和合法權(quán)益發(fā)聲，也不能憑自己的能力將本群體的迫切需求反映給國家和社會，這在一定程度上阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

（三）農(nóng)民工市民化的困境三：社會權(quán)利沒有得到充分保障

社會權(quán)利是馬歇爾公民身份理論中最具有開創(chuàng)性的部分，它是公民身份的內(nèi)在要求。社會權(quán)利是一種“去市場化”的追求平等的權(quán)利［17］，在三個權(quán)利當(dāng)中最能體現(xiàn)公民身份的平等原則。雖然農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中逐漸成為城市中不可或缺的一個群體，但由于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制，他們并未被納入到城市社會保障和公共服務(wù)體系之中。農(nóng)民工的社會權(quán)利沒有充分得到保障，突出表現(xiàn)為沒有公正地享有勞動權(quán)，有限地享有教育權(quán)和社會保障權(quán)。

1.勞動權(quán)

我國《憲法》和《勞動法》等法律對公民平等享有勞動就業(yè)權(quán)作出明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中這些法律并沒有有效保障農(nóng)民工的勞動就業(yè)權(quán)。事實(shí)上，“城市優(yōu)先”“當(dāng)?shù)鼐用駜?yōu)先”的潛規(guī)則，使得農(nóng)民工進(jìn)入城市后只能選擇工作環(huán)境差、勞動強(qiáng)度大、薪酬福利低的行業(yè)。而且，從國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民工在城市的勞動權(quán)益還沒有得到有效的保護(hù)與重視。

首先，農(nóng)民工的勞動時間長。從表1 可以看出，2016 年農(nóng)民工平均每天工作的時間將近9 小時，日工作超過8 小時的比重占37.3%。其次，農(nóng)民工的勞動合同簽訂比例低。2016年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工只有35.1%簽訂了勞動合同（見表2），這就意味著有近三分之二的農(nóng)民工沒有得到勞動合同的庇護(hù)，隨時面臨被解雇的可能，當(dāng)勞動權(quán)利被侵犯時，也無法維護(hù)合法權(quán)益。最后，雖然近幾年國家高度重視農(nóng)民工工資拖欠問題，并頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》（2010）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（2016）等相關(guān)文件，但現(xiàn)實(shí)中拖欠農(nóng)民工工資的情況依然存在?！?016 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，被拖欠工資的農(nóng)民工人數(shù)為236.9萬人，占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的0.84%。工資拖欠在農(nóng)民工群體中屢見不鮮，“討薪難”也一直成為農(nóng)民工群體的熱點(diǎn)話題。工作時間長、勞動合同簽訂比例低、工資拖欠情況存在，農(nóng)民工的勞動權(quán)益得不到有效保障，這些都是造成農(nóng)民工市民化受阻的重要因素。

表1 2016年外出農(nóng)民工從業(yè)時間和強(qiáng)度情況

表2 2016年農(nóng)民工簽訂勞動合同情況單位：%

2.教育權(quán)

農(nóng)民工的教育權(quán)主要包括農(nóng)民工的技能培訓(xùn)權(quán)和農(nóng)民工子女的平等教育權(quán)。這兩方面的權(quán)利事關(guān)農(nóng)民工群體的發(fā)展和農(nóng)民工市民化的推進(jìn)。一方面，農(nóng)民工群體的整體文化程度還偏低，技能培訓(xùn)等繼續(xù)教育對于農(nóng)民工群體獲取相對較好的就業(yè)機(jī)會至關(guān)重要。另一方面，農(nóng)民工子女教育問題的解決可以減少農(nóng)民工融入城市的顧慮。然而當(dāng)前農(nóng)民工的技能培訓(xùn)權(quán)和農(nóng)民工子女的平等教育權(quán)還沒有得到充分保障，農(nóng)民工市民化的進(jìn)程受到阻礙。

首先，農(nóng)民工的文化程度偏低且技能培訓(xùn)不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新報告，2017 年農(nóng)民工文化程度整體提高，但學(xué)歷為大專及以上的農(nóng)民工也僅占總數(shù)的10.3%（見表3），還有超過七成的農(nóng)民工均在高中水平以下；接受職業(yè)技能培訓(xùn)（含農(nóng)業(yè)和非農(nóng)）的農(nóng)民工僅為32.9%（見表4），還未達(dá)到農(nóng)民工總數(shù)的三分之一。農(nóng)民工文化程度低且技能培訓(xùn)不足，這與城市對人力資本不斷提高的需求不符。其次，農(nóng)民工子女的教育問題未能完全解決。一方面，隨著國家和社會對農(nóng)民工子女教育問題的關(guān)注，農(nóng)民工隨遷子女在城市上學(xué)的問題得到很大程度的改善。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來源：2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告），2017年義務(wù)教育年齡段農(nóng)民工隨遷子女的在校率為98.7%，但仍有超過一半的農(nóng)民工家長反映在城市上學(xué)面臨費(fèi)用高、本地升學(xué)難等一系列問題。另一方面，部分農(nóng)民工因?yàn)橘M(fèi)用高、入學(xué)難等問題，將子女留在戶籍所在地的農(nóng)村地區(qū)上學(xué)，農(nóng)民工子女享受不到與城市孩子平等的教育權(quán)，這不利于農(nóng)民工真正融入到城市中，從而阻礙了市民化的進(jìn)程。

表3 2017年農(nóng)民工文化程度情況單位：%

表4 2017年農(nóng)民工接受技能培訓(xùn)情況單位：%

3.社會保障權(quán)

社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利三部分，它分別滿足公民的最低生活需求、基本生活需求和發(fā)展方面的需求。［18］社會保障權(quán)是社會權(quán)利中最基礎(chǔ)、最重要的部分，社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化的根本體現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)民工的社會保障權(quán)存在一定的缺位，主要表現(xiàn)在農(nóng)民工社會保險參保率低、享有的社會救助和社會福利程度低兩方面。

首先，農(nóng)民工社會保險參保率低。從表5的數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民工群體在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷社會保險的參保率都比較低。由于長期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制和社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接方面的問題，農(nóng)民工沒有資格或者沒有意識參加城鎮(zhèn)社會保險。但農(nóng)民工所從事行業(yè)的性質(zhì)決定了農(nóng)民工容易患病、容易失業(yè)。當(dāng)患病后，農(nóng)民工面臨高額的醫(yī)藥費(fèi)支付不起；當(dāng)失業(yè)后，農(nóng)民工往往因失去收入來源而生活非常艱難，難以在城市生活下去。其次，農(nóng)民工在城市享有的社會救助和社會福利的程度還比較低。社會救助是最基本的社會保障措施，是面對弱勢群體建立的社會保障制度。［19］雖然在城市已經(jīng)建立起比較完善的社會救助制度，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度和不同程度的“排外主義”，農(nóng)民工往往不能獲得與城市居民同等的社會救助權(quán)利。數(shù)據(jù)顯示，80%以上的農(nóng)民工從未接受過城市最低生活保障救助、醫(yī)療救助、臨時生活救助、教育救助、就業(yè)幫扶以及保障性住房等。［20］這說明農(nóng)民工在城市中還沒有充分享有社會救助和社會福利權(quán)利。

表5 2017年農(nóng)民工參加基本社會保險項目狀況

綜上，不公正的勞動權(quán)使農(nóng)民工不能獲得與城市居民同等的就業(yè)機(jī)會；弱勢的教育權(quán)使農(nóng)民工自身技能得不到提升，子女的教育問題得不到保障；不充分的社會保障權(quán)使農(nóng)民工在城市的生存和基本生活得不到滿足。因而他們沒有信心也沒有充分條件融入到城市生活中，最后只能回到農(nóng)村。社會權(quán)利的缺失是造成農(nóng)民工市民化困境的重要因素。

四、公民身份視角下農(nóng)民工市民化困境的破解思路：賦予農(nóng)民工與城市居民平等的公民身份

在眾多研究中，學(xué)者們都提到城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度是農(nóng)民工市民化的重要阻礙，因而要破除戶籍制度的限制。但在筆者看來，要想真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民身份的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，重要的不是統(tǒng)一農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為統(tǒng)一的居民戶口，更重要的是從農(nóng)民工自身出發(fā)，從整體的角度入手，賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份。

在馬歇爾看來，民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利是相互聯(lián)系的三個部分，共同構(gòu)成了公民身份的內(nèi)容。從三種權(quán)利的產(chǎn)生和發(fā)展過程來看，最先得到發(fā)展的是民事權(quán)利，其次是政治權(quán)利，最后是社會權(quán)利。民事權(quán)利賦予公民基本的人身自由和言論自由，成為公民集體談判的基礎(chǔ)；政治權(quán)利促進(jìn)了公眾輿論和國家意識，使公民的利益訴求可上升為國家意志；民事權(quán)利和政治權(quán)利的使用增強(qiáng)了爭取社會權(quán)利的壓力性，［21］從而使社會權(quán)利的獲取成為可能。因而，賦予農(nóng)民工與城市居民同等的公民身份，就是要賦予農(nóng)民工充分的民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，三權(quán)聯(lián)動，共同化解農(nóng)民工市民化的困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民身份的轉(zhuǎn)變。

第一，賦予農(nóng)民工充分的民事權(quán)利。在民事權(quán)利中，人身自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的缺失阻礙著農(nóng)民工市民化的實(shí)現(xiàn)。首先，如前文所述，城市管理制度和地方保護(hù)主義在一定程度上傷害了農(nóng)民工的人身自由，因而如何完善城市管理制度并且打破地方保護(hù)主義就成為賦予農(nóng)民工人身自由權(quán)的關(guān)鍵。其次，承包地和宅基地是農(nóng)民工的重要財產(chǎn)，就目前來看，農(nóng)民工市民化中財產(chǎn)權(quán)的核心是其宅基地和承包地如何流轉(zhuǎn)的問題，當(dāng)要求農(nóng)民工進(jìn)城落戶時，首先應(yīng)該考慮如何確保宅基地和承包地對農(nóng)民工收入保障和生活保障的作用不受損，可以通過“建立人口土地退出權(quán)和土地有償退出制度”切實(shí)保障農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權(quán)益。［22］

第二，賦予農(nóng)民工充分的政治權(quán)利。首先，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是政治權(quán)利的重要組成部分，農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)面臨城鄉(xiāng)雙重邊緣化的現(xiàn)狀，因而要加強(qiáng)政治體制的改革，構(gòu)建平等的政治參與機(jī)制，確保農(nóng)民工進(jìn)入城市后與城市居民享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。其次，要確保農(nóng)民工的利益表達(dá)權(quán)。各級黨團(tuán)組織和各類社會組織應(yīng)積極吸納農(nóng)民工，為農(nóng)民工提供政治參與和表達(dá)訴求的的渠道，保障其利益表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第三，賦予農(nóng)民工充分的社會權(quán)利。充分的社會權(quán)利可以滿足農(nóng)民工在城市基本生存和生活的需要，因而必須把社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)擺在農(nóng)民工市民化進(jìn)程的關(guān)鍵位置。首先，要充分保障農(nóng)民工的勞動權(quán)。政府及相關(guān)部門要制定和完善相關(guān)政策將農(nóng)民工的勞動強(qiáng)度控制在合理范圍內(nèi)；督促企業(yè)要與農(nóng)民工簽訂勞動合同，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益；全面治理農(nóng)民工工資拖欠問題，加大對拖欠工資行為的處罰力度，將工資拖欠問題扼殺在搖籃里。其次，要充分保障農(nóng)民工的教育權(quán)。保障農(nóng)民工技能培訓(xùn)的繼續(xù)教育權(quán)，幫助其更好地融入城市生活中；解決農(nóng)民工入城后子女的教育問題，賦予農(nóng)民工子女與城市兒童平等的教育權(quán)。最后，要保證農(nóng)民工享有與城市居民平等的社會保障權(quán)。提高農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險的參保率，并確保其社會保險水平與城市居民持平；完善社會救助和社會福利政策，可針對農(nóng)民工群體設(shè)置專門的社會救助或福利措施，切實(shí)保證農(nóng)民工享有充分的社會保障權(quán)。