我國公共圖書館法律法規(guī)體系構建研究

符潤花

（重慶圖書館 重慶 400037）

1 引言

目前，在公共圖書館領域，基本形成了以《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱“《公共文化服務保障法》”）[1]為依據，以《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱“《公共圖書館法》”）[2]為核心，以相關法律法規(guī)為配套的圖書館法規(guī)體系。但是，從《公共圖書館法》相關條款內容規(guī)定來看，公共圖書館領域內的立法主要還是實行單一的行業(yè)文化主管部門的管理體系，一些法律法規(guī)特別是地方圖書館法規(guī)的制定、修訂還局限于各自行業(yè)領域內，內容存在交叉、重復甚至相互抵觸等問題，只依靠《公共圖書館法》是不能完全解決我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展過程中遇到的各種瓶頸問題的。因此，深入研究圖書館法律法規(guī)體系建設對我國公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

早在1999年柳楓等人就提出：“要建立以圖書館法為核心的圖書館法律法規(guī)體系”[3]。吳徽認為：“2001年之前頒布圖書館法律法規(guī)不夠全面，缺少系統性、完整性、綜合性”[4]。歐陽晨紅認為：“圖書館法律體系要按照一定原則和要求組成一個有機結合統一體，而不是把相關的法律法規(guī)簡單疊加”[5]。高巖認為：“我國現有圖書館法規(guī)不具權威性、可操作性差、缺乏協調性與系統性”[6]。束漫認為：“只有建立以圖書館法為基礎的圖書館法律保障體系，形成圖書館專門法和相關法共同規(guī)范的機制, 才能從根本上解決存在的問題”[7]。榮洪濤認為：“圖書館行業(yè)需要完善的法律保障體系來提高其外向功能，并促進其與社會其他行業(yè)同步發(fā)展”[8]。朱海燕認為：“地方公共圖書館法規(guī)內容過于籠統，缺少修訂環(huán)節(jié)，存在法律沖突問題”[9]。梁文莉等人認為：“我國現有圖書館法規(guī)已趨老化，行業(yè)標準與規(guī)范仍不健全”[10]。吳鋼等人認為：“圖書館法相關條款的內容會涉及著作權問題，要利用公共圖書館法的制定機會，為圖書館著作權問題的解決爭取空間”[11]。榮紅濤認為：“圖書館法治建設中法律法規(guī)不健全，立法盲點多，法律層次偏低，法律條款不合理，操作性不強”[12]。徐路等人認為：“我國現有公共文化法律法規(guī)的立、改、廢等立法行為較為單一，現有相關配套制度和實施細則不完善”[13]。甄利華等人認為：“應該制定公共圖書館服務公開制度、評價制度和免費開放制度”才有利于圖書館更好地開展服務[14]。

綜上所述，學者們大致從圖書館法律法規(guī)條款的具體內容、形式、結構數量等進行分析，很少有從圖書館法規(guī)體系完整性、上下協調統一性等方面進行綜合分析。因此，筆者認為，我國公共圖書館法律法規(guī)體系不僅體系要完整、內容要完備，更需要上下銜接一致、高效執(zhí)行和嚴密監(jiān)督，這樣才能促進公共圖書館事業(yè)長足健康發(fā)展。

2 圖書館法律法規(guī)體系構成現狀

構建圖書館法律法規(guī)體系，有利于增強圖書館法律、法規(guī)修訂的計劃性、科學性和前瞻性，有利于促進圖書館法制統一、保障圖書館事業(yè)蓬勃發(fā)展。當前，我國圖書館法規(guī)體系由五個層次構成：第一個層次是圖書館法律，按類別可分為基本法、專門性法律、相關性法律；第二個層次是圖書館行政法規(guī)；第三個層次是地方圖書館法規(guī)；第四個層次是圖書館規(guī)章，包括國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；第五個層次是標準，包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準。詳細構成情況如表1所示。

3 構建公共圖書館法律法規(guī)體系的理論基礎

公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，承擔著保存人類先進文化遺產、保障人民群眾基本文化權益，提高人民群眾文化素質等重要職責。構建公共圖書館法律法規(guī)體系是公共圖書館實現各項職能的重要保障。

改革開放以來，我國各項事業(yè)都圍繞經濟建設開展，國家有限的立法資源常常是重經濟立法，輕文化立法。公共圖書館事業(yè)的管理一直都是靠政府行使行政權力來管理，各級政府或者是文化行政管理部門通過制定或執(zhí)行國家公共文化政策并以制定行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件作為管理手段對公共圖書館的日常運行進行監(jiān)管。從國家層面來看，我國最高行政機關國務院除轉發(fā)文旅部的一些有關圖書館的管理規(guī)定外，基本沒有就公共圖書館發(fā)布專門的行政法規(guī)，只是在一些行政事務上遵循《事業(yè)單位人事管理條例》《公共文化體育設施條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)的有關規(guī)定。而在地方層面，一些經濟較發(fā)達的中東部地區(qū)，則出臺了專門性公共圖書館行政法規(guī)，如《上海市公共圖書館管理辦法》《深圳經濟特區(qū)公共圖書館條例（試行）》《湖北省公共圖書館條例》《河南省公共圖書館管理辦法》《北京市公共圖書館條例》等。一些圖書館領域的專門性地方性法規(guī)還分章節(jié)、分條款，內容詳盡地就公共圖書館建設、保障、服務、法律責任作出了明確規(guī)定。以《廣州市公共圖書館條例》為例，該條例由廣州市十四屆人大常委會于2015年1月22日頒布，2015年5月1日施行。《條例》共分六章，五十八條。除按照立法慣例設置了總則、法律責任和附則外，《條例》主要規(guī)定了以下內容：圖書館體系、公共圖書館的建設，包括確定選址要求、建筑面積標準、文獻信息資源建設標準和增長規(guī)模等人均指標的規(guī)定、公共圖書館的服務，包括服務原則、服務范圍、服務方式、服務手段、服務時間等具體服務規(guī)范要求，從這些內容就可以看出該條例的科學性、前瞻性與可操作性。這些行政法規(guī)和規(guī)范性文件在很長一段時間范圍內有力地促進了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。但由于法制治理思維的缺失，我國公共文化服務建設雖然取得了顯著成績，但與人民群眾日益增長的精神文化需求相比還有一定差距。為了公共圖書館事業(yè)均衡發(fā)展、合理布局、縮小城鄉(xiāng)差距，黨中央國務院高瞻遠矚，將法治思維納入公共圖書館事業(yè)管理，并在憲法指引下，將加強公共文化服務體系建設的方針政策轉化為國家意志。為此于2017年3月1日頒布實施了《公共文化服務保障法》，2018年1月1日施行了《公共圖書館法》兩部法律。

表1 我國圖書館法律法規(guī)體系構成表

4 我國圖書館法律法規(guī)體系構建的思考

目前，我國圖書館法律、法規(guī)、規(guī)章及地方圖書館法規(guī)、圖書館行業(yè)標準與規(guī)范組成的圖書館法律制度體系已初步形成。圖書館法律法規(guī)體系的形成對保障與促進圖書館事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，縱觀我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差距大、地區(qū)發(fā)展不均衡、無法滿足人民群眾日益增長的精神文化需求等，這些問題的存在一定程度上反映了我國現有的圖書館法律法規(guī)系統不夠完善。

4.1 健全立法體制，積極推動立法機關主導立法

2015年3月修訂的《中華人民共和國立法法》明確了全國人民代表大會及其常委會、國務院法制辦公室、地方人民代表大會及常委會的立法權限。但在具體執(zhí)行立法過程中，通常是按行業(yè)、按部門或者說由相關部委來主導相關法案的起草?，F行的《公共圖書館法》就是由文化部起草，然后交由國務院法制辦公室審核，再經國務院常務會議討論，最后提交人民代表大會常委會審議通過后才施行。這樣由行業(yè)所屬部門主導起草的法律難免在公正性、全面性、執(zhí)行性、創(chuàng)新性等方面存在部門利益化傾向。特別是地方層面的公共文化法規(guī)的制定，部門利益化傾向更是嚴重，再加上我國政府及其各個部門的權力和職責常常來源于法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，不在自己職責職權范圍的事有關部門常常不管不問，這樣就出現了立法被部門“牽著鼻子走”的現象。因此，要以憲法為最高法律規(guī)范，把以圖書館為代表的公共文化事業(yè)納入法制軌道，并按照黨的十八屆四中全會提出的：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。對此，在國家層面，要健全由全國人民代表大會或常委會草擬法律條文的機制，對文化領域法律的制定或修改要根據全國人民代表大會的執(zhí)法檢查或者調研結果決定啟動，不得委托國務院法制辦公室甚至是各部委局起草法律草案，這樣才能保證法律草案的公正性。在地方層面，地方人民代表大會及其常委會要積極召集各地法制辦公室和相關文化單位聽取意見，結合本地實際，親自起草制定相關地方性條例和地方規(guī)章的草案，這樣就打破部門立法的局限性，避免相關工作的監(jiān)管、執(zhí)行盲點和相互推責等問題。

4.2 健全圖書館相關法律法規(guī)實施細則

十八大以來，黨中央、國務院為了深入實施文化強國戰(zhàn)略，切實保障廣大人民群眾基本文化權益的實現，把“構建現代公共文化服務體系”作為全面建成小康社會決勝階段的一項重要工作，并為此先后頒布實施了《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》。這兩部法律的出臺，彌補了我國文化立法的“短板”，對推動公共文化依法服務、規(guī)范服務提供了強有力的法律支撐。對此，各行業(yè)必須廣泛深入地宣傳普及《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》，堅持嚴格執(zhí)法，確保法律規(guī)定落到實處，使法律規(guī)定成為公共圖書館提供公共文化服務、社會力量參與圖書館建設、人民群眾享用圖書館文化服務的準繩。但從具體實施來看，由于我國文化立法體系以部門立法為主，在公共文化立法時大多僅考慮單一資源要素或部門權責，忽視公共文化服務的整體性發(fā)展。再加上一些部門職責交叉重復、空間規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問題，導致每個政府部門都只負責實施自己職權和業(yè)務范圍內的主體法律。涉及到其他部門的職責職權時往往多只做原則性規(guī)定，這就造成對好處大而責任小的權力大家都爭著做，相反就相互推諉、各自為政，直接導致對圖書館相關法律法規(guī)實施存在碎片化、分散化、部門化的現象。

4.3 建立文化政策與文化法律之間的協調發(fā)展機制

黨和政府的公共文化政策及權力機關頒布實施的文化法律都是我國進行公共文化服務管理的重要抓手，兩者的目的和功能都是為促進公共文化事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，保障公民基本文化權益方便快捷地實現。然而，在公共文化服務管理過程中，由于受傳統觀念制約，社會轉型過程中文化法律制度的不健全、公共文化行政管理部門權力制衡和監(jiān)督機制的缺失，對公共文化的管理常常是用文化領域所頒布的規(guī)定、條例、規(guī)則、辦法、決定、指示、意見、通知、公告、文件等“文化政策”代替“文化法律約束”。在這個過程中由于對相關文化政策執(zhí)行不規(guī)范，主觀應用政策隨意性強，導致一些基層的公共文化服務運行經費得不到保障。當前公共文化領域文化政策多，文化法律數量少，立法位階比較低，而從政策的制定到法律的轉化依然徘徊不前。以我國地方公共圖書館條例為例，全國34個省級行政區(qū)域內只有4部省級地方圖書館條例，地方圖書館法規(guī)立法分布十分有限。

科學的公共文化政策與專門的文化法律之間在本質的表現形式上存在明顯的區(qū)別。這就需要在表現形式上根據公共文化發(fā)展固有的規(guī)律，把我國以實行公共文化服務體系政策導向為主的形式向以專門的文化法律規(guī)范和約束為主的形式轉變，這樣通過政策的力量和法律的力量共同夯實人民群眾對公共文化服務的獲得感和幸福感。因此在公共文化服務體系建設法律化的過程中，需要科學設置符合公共文化發(fā)展規(guī)律的限制條件，以此來平衡文化政策與文化法律之間科學發(fā)展。在有關立法機關特別是地方政府法治部門或者地方權力機關在制定相關法規(guī)時，一是立法的宗旨、法規(guī)實現的手段、措施必須符合公共文化政策發(fā)展的目標。二是要理順或者澄清與之相關領域的法律層次和法律關系，特別要確定基本法、單行法、專門法等法律之間的法律位階關系，以防止在具體工作實踐中出現法律之間互相矛盾的情況。三是要規(guī)范公共文化政策運作，使政策的制定和執(zhí)行更加科學化、合法化，公共文化政策和文化法律都是我國進行公共文化管理的必要手段，都有其存在的必要性。在處理二者的關系時，既不能簡單地對立，也不能簡單地等同，我們應該辯證地認識兩者關系，使二者有機地結合在一起，構建一個全面的文化政策與文化法律協調發(fā)展機制，來為我國公共文化事業(yè)發(fā)展提供堅實的保障。

4.4 加快健全圖書館法律法規(guī)體系進程，盡快抓緊配套規(guī)章制度的制定

當前，雖然《公共文化服務保障法》初步構建起了包括公共圖書館在內的公共文化領域的一系列基本制度體系，而《公共圖書館法》也從公共圖書館的設立、運行、服務等方面全方位對公共圖書館事業(yè)發(fā)展制定了一些制度，但這些制度規(guī)定相對比較抽象，不易于實施。所以要具體實施這兩部法律確立的一系列制度，就需要出臺與之相配套的法規(guī)規(guī)章，對這些制度的內容、實施辦法、實施程序等方面進行具體細化。例如，《公共文化服務保障法》確立的有公眾參與的公共文化服務考核評價制度。公眾對這一制度的參與信息、參與渠道、參與方式等的落實，就需要相應的法規(guī)作出具體規(guī)定。又如，《公共圖書館法》確立的總分館制度規(guī)定，總館應當加強對分館和基層服務點的業(yè)務指導，這種總分館制度是建立在總館有足夠的設施設備、文獻信息、人力等資源供給的前提下，分館才能受益，否則這樣的總分館制度毫無意義。因此，抓緊出臺地方性法規(guī)規(guī)章，切實推動《公共圖書館法》的各項制度規(guī)定能夠有效落實。法治深化的活力源于地方立法的活躍，因地制宜的地方立法不僅能讓國家層面的法律法規(guī)更好地落地實施，也為強化執(zhí)法保障提供鮮活的樣本。

綜上所述，構建圖書館法律法規(guī)體系不僅需要細致而周全的頂層設計，更需要地方各級各部門對頂層設計路徑的執(zhí)行。我國地方各級各部門以《憲法》規(guī)定的公民享有基本文化權利為核心，因地制宜地依據《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等法律規(guī)定制定與之相配套的具體實施制度，通過這些具體的制度讓圖書館法律、法規(guī)、規(guī)章得以全面有效地實施，從而為社會經濟發(fā)展和人民群眾服務。