我國(guó)鋼鐵行業(yè)“產(chǎn)能置換”政策發(fā)展歷程研究

李 東

(中冶華天工程技術(shù)有限公司，鋼鐵設(shè)計(jì)研究總院，江蘇 南京 210019)

我國(guó)鋼鐵行業(yè)近幾十年發(fā)展迅猛，取得了舉世矚目的成果，產(chǎn)量不斷增加，產(chǎn)品質(zhì)量也得到極大改善。據(jù)世界鋼鐵協(xié)會(huì)(WSA)[1]統(tǒng)計(jì)，自1996年我國(guó)成為世界第一產(chǎn)鋼大國(guó)后，2005年粗鋼總產(chǎn)量3.56億噸，2010年達(dá)到7.02億噸。到2019年，粗鋼總產(chǎn)量達(dá)到9.96億噸的歷史高點(diǎn)。

產(chǎn)能及產(chǎn)量逐年提高的同時(shí)，由于受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，低技術(shù)水平、低附加值產(chǎn)能帶來(lái)的供需失衡、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題也愈發(fā)嚴(yán)重。據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)銷售收入比2014年下降19.05%，行業(yè)虧損達(dá)645.34億元，虧損企業(yè)的鋼鐵產(chǎn)量占總產(chǎn)量的一半。持續(xù)的產(chǎn)能過(guò)剩帶來(lái)企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)(劣幣驅(qū)逐良幣)、生態(tài)環(huán)保壓力、交通運(yùn)輸壓力等問(wèn)題已引起企業(yè)和行業(yè)主管部門的高度關(guān)注。

鋼鐵行業(yè)里的“產(chǎn)能置換”，本質(zhì)上是先進(jìn)產(chǎn)能對(duì)落后產(chǎn)能的置換，是對(duì)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩區(qū)域產(chǎn)能的一種置換[2]。自2010年開(kāi)始，針對(duì)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，“產(chǎn)能置換”相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)。為進(jìn)一步深化鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，持續(xù)鞏固去產(chǎn)能成果，防范出現(xiàn)新的產(chǎn)能過(guò)剩，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能和脫困發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議研究決定，2020年1月23日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》(發(fā)改電〔2020〕19號(hào))。

1 “產(chǎn)能置換”政策演進(jìn)

1.1 《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》

1.1.1背景及必要性

2010年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國(guó)發(fā)〔2010〕7號(hào))，明確提出“對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)堅(jiān)持新增產(chǎn)能與淘汰產(chǎn)能‘等量置換’或‘減量置換’的原則”。由于沒(méi)有配套相關(guān)的實(shí)施辦法，且缺少相應(yīng)的考核機(jī)制，新建項(xiàng)目上報(bào)的產(chǎn)能置換方案無(wú)法定量評(píng)審。沒(méi)有置換方案、多次反復(fù)置換、新建項(xiàng)目投產(chǎn)后落后產(chǎn)能不拆除等問(wèn)題始終存在。以至于在淘汰落后產(chǎn)能工作艱難前行的同時(shí)，新增產(chǎn)能也在“如火如荼”的大干快上，十二五期間五年淘汰的落后產(chǎn)能9486萬(wàn)噸[3]，甚至抵不過(guò)一年的新增產(chǎn)能。

“十二五”以來(lái)，由于2008年美國(guó)金融危機(jī)引起世界經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致鋼鐵需求下降的持續(xù)性影響，鋼鐵行業(yè)發(fā)展遭遇到了前所未有的困難，減產(chǎn)減員減薪加停產(chǎn)的“三減一?！背蔀樾袠I(yè)新常態(tài)，2012年四季度開(kāi)始出現(xiàn)鋼鐵主業(yè)虧損，并持續(xù)發(fā)展，鋼鐵企業(yè)紛紛發(fā)布“冰凍期”、“寒冬期”的預(yù)警。為了遏制新增產(chǎn)能的持續(xù)增長(zhǎng)，2015年4月，工業(yè)和信息化部發(fā)布《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》(工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號(hào))，要求鋼鐵項(xiàng)目實(shí)施等量或減量置換，并配套了嚴(yán)格的考核措施。

1.1.2政策主張

①在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施1.25∶1減量置換，其他地區(qū)實(shí)施等量置換。

②支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換。

③工業(yè)和信息化部組織對(duì)各地淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并公開(kāi)檢查結(jié)果。

1.1.3實(shí)施效果

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2017年產(chǎn)能置換公告新建粗鋼產(chǎn)能就超過(guò)1億噸，退出粗鋼產(chǎn)能較新建高出1200萬(wàn)噸，達(dá)到了控制產(chǎn)能總量、遏制盲目擴(kuò)張的目的。

1.2 《鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》

1.2.1背景及必要性

鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施以來(lái)，產(chǎn)能利用率快速提升、行業(yè)效益明顯好轉(zhuǎn)，企業(yè)和地方政府重現(xiàn)了鋼鐵投資熱潮，而且產(chǎn)能置換公告和新建項(xiàng)目多有不規(guī)范的地方，使得鞏固去產(chǎn)能成果面臨很大挑戰(zhàn)。

為進(jìn)一步規(guī)劃產(chǎn)能置換行為，嚴(yán)控新增鋼鐵產(chǎn)能，工業(yè)和信息化部對(duì)《部分產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》進(jìn)行了修訂，并于2017年12月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)鋼鐵水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》(工信部原〔2017〕337號(hào))，包括《鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》和《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》，明確自2018年1月1日起施行。

1.2.2政策主張

①為避免個(gè)別項(xiàng)目“鉆空子”逃避置換新增產(chǎn)能，無(wú)論建設(shè)項(xiàng)目屬新建、改建、擴(kuò)建還是“異地大修”等何種性質(zhì)，只要建設(shè)內(nèi)容涉及建設(shè)煉鐵、煉鋼冶煉設(shè)備，就須實(shí)施產(chǎn)能置換，簡(jiǎn)言之，即“建設(shè)爐子、就須置換”。產(chǎn)能置換明確為鋼鐵項(xiàng)目備案的“前置條件”。

②明確產(chǎn)能置換指標(biāo)的范圍——“1個(gè)必須+6個(gè)不得”?！?個(gè)必須”具體指用于產(chǎn)能置換的冶煉裝備須是國(guó)務(wù)院國(guó)資委、各省級(jí)人民政府2016年上報(bào)國(guó)務(wù)院備案去產(chǎn)能實(shí)施方案的鋼鐵行業(yè)冶煉裝備家底清單內(nèi)的冶煉裝備，和2016年及以后合法合規(guī)建成的冶煉設(shè)備?！?個(gè)不得”具體指用于產(chǎn)能置換的產(chǎn)能不得為：列入鋼鐵去產(chǎn)能任務(wù)的產(chǎn)能、享受獎(jiǎng)補(bǔ)資金和政策支持的退出產(chǎn)能、“地條鋼”產(chǎn)能、落后產(chǎn)能、在確認(rèn)置換前已拆除主體設(shè)備的產(chǎn)能、鑄造等非鋼鐵行業(yè)冶煉設(shè)備產(chǎn)能6類產(chǎn)能。

③鼓勵(lì)和支持適度發(fā)展節(jié)能減排優(yōu)勢(shì)明顯的電爐短流程煉鋼。一方面提出各地區(qū)鋼鐵企業(yè)內(nèi)部退出轉(zhuǎn)爐建設(shè)電爐可實(shí)施等量置換；另一方面，在產(chǎn)能核算表中，降低了電爐的置換比例，產(chǎn)能核算表中不同型號(hào)轉(zhuǎn)爐置換產(chǎn)能總體下調(diào)7.2%，而電爐則大幅下調(diào)了22.7%。

④取消“特鋼與普鋼產(chǎn)能置換比例的區(qū)分”，“一把尺子量到底”，即退出產(chǎn)能與建設(shè)產(chǎn)能都要用同一套換算表進(jìn)行計(jì)算，做到相對(duì)公平合理。

1.2.3實(shí)施效果

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新版產(chǎn)能置換辦法實(shí)施以來(lái)，產(chǎn)能置換公告新建粗鋼產(chǎn)能約1.5億噸，退出粗鋼產(chǎn)能較新建高出約1500萬(wàn)噸。

1.3 《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》

1.3.1背景及必要性

中央政府嚴(yán)禁建設(shè)新增鋼鐵產(chǎn)能項(xiàng)目，允許產(chǎn)能置換淘汰低效設(shè)備，但新上項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)效率更高，幾度陷入了“項(xiàng)目越限越多、產(chǎn)能越關(guān)越大”的怪圈。國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的明文規(guī)定和政策，反而可能成了依法依規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目的“尚方寶劍”，違規(guī)產(chǎn)能大量增加[4]。2019年粗鋼產(chǎn)量逼近10億噸，生鐵產(chǎn)量突破8億噸，均創(chuàng)歷史新高，行業(yè)效益明顯回落，鋼鐵協(xié)會(huì)會(huì)員企業(yè)利潤(rùn)同比下降30.9%[5]。

與此同時(shí)，一大批已公告的產(chǎn)能置換項(xiàng)目將于近幾年集中投產(chǎn)，其中一些項(xiàng)目產(chǎn)能置換手續(xù)不完善，有的存在“打擦邊球”借機(jī)擴(kuò)大產(chǎn)能的問(wèn)題，一些項(xiàng)目在布局、規(guī)模等方面缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。因此，行業(yè)管理部門及時(shí)叫停產(chǎn)能置換公示公告，即“19號(hào)文”。

1.3.2政策主張

①尚未完成公告的產(chǎn)能置換項(xiàng)目，暫停項(xiàng)目公告和備案。待新的產(chǎn)能置換辦法和鋼鐵項(xiàng)目備案指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)后，按照新辦法重新公示公告產(chǎn)能置換方案。

②已備案但尚未開(kāi)工的項(xiàng)目一律暫停開(kāi)工，開(kāi)展自查自糾，確保項(xiàng)目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求。

CBCT位置驗(yàn)證可糾正擺位誤差，提高靶區(qū)位置精度，以CBCT驗(yàn)證后的靶區(qū)位置精度為標(biāo)準(zhǔn)，利用體表光學(xué)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)采用Vision RT影像作為參考影像進(jìn)行體表位置變化比對(duì)，在治療中體表光學(xué)監(jiān)測(cè)結(jié)果與CBCT位置驗(yàn)證結(jié)果一致，與Wikstr?m等[18]報(bào)道類似。故體表光學(xué)監(jiān)測(cè)可用于頭頸部放療分次內(nèi)的靶區(qū)部位體表位置監(jiān)測(cè)，從而監(jiān)測(cè)分次內(nèi)靶區(qū)位置變化。

③已開(kāi)工項(xiàng)目要確保項(xiàng)目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求。相關(guān)要求未落實(shí)的，要立即停建，整頓到位后方可繼續(xù)建設(shè)。

④已投產(chǎn)的項(xiàng)目要確保項(xiàng)目符合安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、用地、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)能置換等相關(guān)要求，且被置換產(chǎn)能全部拆除到位。相關(guān)要求未落實(shí)的，要立即停產(chǎn)，整頓到位后方可恢復(fù)生產(chǎn)。

1.3.3對(duì)行業(yè)的影響

①鋼鐵項(xiàng)目(含技改)投資沖動(dòng)會(huì)受到抑制，投資熱度和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低，有利于鞏固供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果。產(chǎn)能置換和備案項(xiàng)目暫停后，投資人必須要考慮的問(wèn)題包括產(chǎn)能的市場(chǎng)化是否還存在、產(chǎn)能價(jià)格會(huì)如何變化、新文件何時(shí)能發(fā)布及有什么重大調(diào)整、是否有較大投資風(fēng)險(xiǎn)、是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)等等，行業(yè)的觀望情緒會(huì)迅速蔓延，鋼鐵項(xiàng)目投資沖動(dòng)必然會(huì)較大幅度降低。

②新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)會(huì)較大幅度降低，有利于鋼鐵行業(yè)和市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。項(xiàng)目暫停的直接效果是置換產(chǎn)能入市時(shí)間會(huì)后延；同時(shí)，項(xiàng)目梳理和自查自糾以及后續(xù)抽查工作中，存在的各類違規(guī)行為和產(chǎn)能“明減暗增”等情況均會(huì)得到有效處理，實(shí)現(xiàn)“明減真減”的調(diào)整目標(biāo)，產(chǎn)能過(guò)剩和市場(chǎng)供需失衡的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有所降低。

③倒逼政府和企業(yè)開(kāi)展科學(xué)決策，有利于行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于企業(yè)而言，無(wú)論購(gòu)買產(chǎn)能技改或新選址建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目，還是實(shí)施重組并購(gòu)，均需冷靜開(kāi)展科學(xué)論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況一并分析市場(chǎng)容量、環(huán)境容量、用能指標(biāo)和工藝、裝備、規(guī)模選定以及物流、用地等基礎(chǔ)條件；對(duì)于各地政府而言，同樣需要開(kāi)展本區(qū)域鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，按照鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策要求，結(jié)合區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，做好布局優(yōu)化，量力而行，科學(xué)決策。

2 后續(xù)政策展望

為更好的應(yīng)對(duì)當(dāng)前鋼鐵行業(yè)存在的有關(guān)問(wèn)題，鞏固化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能成果，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，未來(lái)新出臺(tái)的項(xiàng)目備案指導(dǎo)意見(jiàn)和修訂產(chǎn)能置換辦法，可能會(huì)在以下六個(gè)方面作出調(diào)整。

(1)強(qiáng)化鋼鐵項(xiàng)目的科學(xué)論證。19號(hào)文及解讀材料中指出“一些鋼鐵項(xiàng)目缺少統(tǒng)籌規(guī)劃”、“產(chǎn)能轉(zhuǎn)移科學(xué)論證不夠”，下一步在新辦法中可能會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量、能耗容量、市場(chǎng)空間、物流條件等方面進(jìn)行統(tǒng)籌研究的要求，并設(shè)置為產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的前置條件加以約束，履行科學(xué)規(guī)劃、規(guī)劃在先的原則，避免產(chǎn)能無(wú)序布局和轉(zhuǎn)移。

(2)加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。新辦法可能會(huì)提出相應(yīng)措施，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能置換項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管，確保項(xiàng)目符合產(chǎn)能置換、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保、能耗等方面要求。包括建立健全監(jiān)督、舉報(bào)和查處為一體的嚴(yán)控新增產(chǎn)能政策體系，進(jìn)一步加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，持續(xù)鞏固化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能成果。

(3)明確減量置換要求?，F(xiàn)行產(chǎn)能置換辦法中，對(duì)京津冀等敏感地區(qū)提出了1.25∶1的置換比例要求，但對(duì)非敏感地區(qū)僅要求減量置換。一些企業(yè)為實(shí)現(xiàn)效益最大化，產(chǎn)能置換時(shí)幾乎等同于等量置換。長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)鋼鐵行業(yè)必將進(jìn)入到減量化發(fā)展階段，實(shí)施減量置換符合歷史發(fā)展趨勢(shì)，因此在新辦法中可能會(huì)對(duì)減量置換提出明確要求。

(4)設(shè)定限制性條件。在國(guó)家嚴(yán)禁新增產(chǎn)能的大背景下，受鋼鐵行業(yè)效益較好影響，鋼鐵產(chǎn)能價(jià)格居高不下。為充分利用產(chǎn)能價(jià)值，在產(chǎn)能置換過(guò)程中出現(xiàn)了“一爐多分”、“異形爐”等現(xiàn)象，給項(xiàng)目監(jiān)管帶了難度。新辦法可能會(huì)增設(shè)一些限制性措施，明確限定“一爐多分”、“異形爐”容等現(xiàn)象，防止以產(chǎn)能置換名義新增產(chǎn)能。

(5)關(guān)于產(chǎn)能交易價(jià)格的相關(guān)要求。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，鋼鐵行業(yè)運(yùn)行整體平穩(wěn)的背景下，地方政府和企業(yè)對(duì)于投資鋼鐵的積極性高漲，使得鋼鐵產(chǎn)能價(jià)格一時(shí)間水漲船高，不僅大幅增加新建項(xiàng)目的投資成本，也不利于公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的建設(shè)。

(6)推動(dòng)鋼鐵行業(yè)兼并重組。產(chǎn)能集中度偏低一直是困擾我國(guó)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。今后一段時(shí)期，推動(dòng)企業(yè)兼并重組將會(huì)成為今后一段時(shí)間的重點(diǎn)，新辦法中可能會(huì)出臺(tái)一些傾向性措施，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施兼并重組。