重慶市耕地占補平衡指標調劑現(xiàn)狀·問題及對策

羅卓 李小蘭 林勇剛

摘要 在全面分析重慶市耕地占補平衡指標調劑方式、保障制度、取得成效等基礎上，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行指標調劑存在問題，提出指標調劑措施：第一，建立直接交易、短期拆借、實物抵押等多樣化的交易方式，交易主體宜為區(qū)縣人民政府，可委托區(qū)縣自然資源管理部門實施交易。第二，市級指標儲備庫、區(qū)縣指標留用庫和市場指標交易庫的指標規(guī)模比例宜為2∶6∶2。第三，當年取得的補充耕地指標宜設置不超過1年的留存封閉期，未按期使用的自動進入市場再交易。第四，主城區(qū)申請受讓指標規(guī)模原則上不超過上一年度補充耕地任務的50%，其他區(qū)縣申請受讓指標規(guī)模原則上不超過上一年度審批占用耕地數(shù)與補充耕地任務數(shù)的差值。

關鍵詞 耕地;占補平衡;調劑;重慶

中圖分類號 F301.21 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2020）10-0246-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.10.066

Abstract Based on a comprehensive analysis of Chongqing's cultivated land occupation and compensation balance index adjustment methods， security systems， and achievements， the system has sorted out the existing index adjustment problems and proposed index adjustment measures：First，establish direct trading， shortterm borrowing， pledges and other diversified way to trade， trading main body should be for county people's government， can entrust to implement trade area county department of natural resources management. Second，the index scale ratio of municipal index reserve database， district and county index retention database and market index trading database should be 2∶6∶2. Third，in the year of the acquisition of supplementary arable land indicators should set no more than 1 year of retention closed period， did not use automatically enter the market to trade.Forth，in principle， the scale of the application for transfer of farmland in the main urban areas shall not exceed 50% of the task of adding farmland in the previous year; in principle， the scale of the application for transfer of farmland in other districts and counties shall not exceed the difference between the number of occupied farmland examined and approved in the previous year and the number of tasks of adding farmland.

Key words Cultivated land;Balance of proportion and complement;Adjust;Chongqing

十八屆三中全會以來，黨中央、國務院多次強調要充分認識保護耕地的重要性和緊迫性，出臺了《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）文件，提出構建耕地占補平衡指標交易價格體系。在堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度大背景下，收購指標計劃調劑已難以滿足當前占補平衡的形勢要求，迫切需要發(fā)揮市場在耕地占補平衡指標配置中的作用，以優(yōu)化配置市域耕地占補平衡指標，用市場機制來彌補現(xiàn)有耕地占補平衡制度的不足，充分利用市場在資源配置中的積極作用，實現(xiàn)耕地占補平衡指標的區(qū)域供需調節(jié)[1]。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 構建市級指標收購和指標調劑市場化交易體系

2008年以來，重慶市建設項目占用耕地堅持實行“先補后占”。主城區(qū)按規(guī)定繳納耕地開墾費后，由市級自然資源主管部門在市級補充耕地指標儲備庫中統(tǒng)籌落實占補平衡;其余29個區(qū)縣自行落實占補平衡。2017年9月，《重慶市耕地占補平衡指標交易管理辦法》對原有的占補平衡方式進行了調整，主城區(qū)仍然按規(guī)定繳納開墾費，市級以上重點建設項目仍暫由市級收購的補充耕地指標落實耕地占補平衡，其他建設項目通過購買補充耕地指標落實耕地占補平衡。遠郊區(qū)縣補充耕地指標優(yōu)先滿足轄區(qū)內建設項目占補平衡，無法滿足的，可通過購買補充耕地指標落實耕地占補平衡。

1.2 建立新的補充耕地交易價格體系

重慶市1999年實施的耕地開墾費收取標準廢止后，現(xiàn)以按照補充耕地開墾成本費用、耕地資源保護補償費和管護費用測算形成交易價格，暫按地類、等別限定最高價格掛牌交易，價格體系是：水田最高限價7等及以上52.5萬元/hm2，8等49.5萬元/hm2，9等46.5萬元/hm2，10等43.5萬元/hm2，11等40.5萬元/hm2;旱地最高限價7等及以上45萬元/hm2，8等42萬元/hm2，9等39萬元/hm2，10等36萬元/hm2，11等33萬元/hm2。

1.3 初步建立指標調劑保障措施

建立了定期調整指標交易價格體系的機制，規(guī)定在指標交易市場建立之初，補充耕地指標按地類、等別限定最高價格掛牌交易，6個月定期調整，逐步完善市場定價機制。實施行政下達指標交易量的措施，規(guī)定遠郊區(qū)縣在優(yōu)先本級能源、交通、水利項目耕地占補平衡后，對結余指標制定交易計劃，按年度補充耕地任務量的20%以上提供市場進行交易，保障市場供給。

2 成效與存在問題分析

2.1 取得的成效

2.1.1 市級指標收購實現(xiàn)了農村與主城發(fā)展兩不誤。

為確保主城區(qū)建設占用耕地占補平衡，重慶市從2002年開始實行補充耕地儲備制度，通過實施財政轉移支付，實現(xiàn)城市反哺農村，統(tǒng)籌市域跨區(qū)縣占補平衡。截至2017年9月，累計收購補充耕地指標4.56萬hm2，收購資金83億元，既確保了主城區(qū)建設占用耕地先補后占，又激發(fā)了遠郊區(qū)縣實施農村土地整治積極性，有力地支持了落后地區(qū)的發(fā)展。

2.1.2 指標市場交易實現(xiàn)跨區(qū)調劑，緩解占補平衡壓力。

為緩解“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”壓力，2016年，重慶市先行探索建立了補充耕地指標市場交易機制，并通過市級土地交易平臺開展補充耕地指標市域內調劑試點，有效緩解了耕地占補平衡的壓力，保障了重大項目落地，也為下一步完善指標交易市場機制、動態(tài)調整交易價格積累了豐富經驗[2-4]。

2.2 存在問題

2.2.1 指標出售意愿不強，存在惜售現(xiàn)象。

履行耕地占補平衡任務已列入?yún)^(qū)縣人民政府績效考核體系，這就促使區(qū)縣自然資源主管部門優(yōu)先滿足本轄區(qū)補充耕地需求，確保耕地占補平衡考核不扣分。同時，補充耕地指標屬于稀缺資源，交易價格長期看漲，出售主體存有低賣高買的擔憂，即使有富余的指標，也是秉著“資源有限、保障發(fā)展”的思想，不愿提供市場進行交易，出現(xiàn)了補充耕地指標資源大盤夠卻未盤活的問題。

2.2.2 調控機制不健全，缺乏有效的市場調控手段。

現(xiàn)行政策要求交易20%指標的政策不能從根本上解決惜售等問題，沒有建立合理的競價機制，也沒有形成有效的盤外調控體系，尤其是水田指標供應不足時，如何調控激發(fā)市場交易熱情需要進一步研究。同時，指標調劑最高限價設定為52.5萬元/hm2，影響市場調劑功能有效發(fā)揮。

2.2.3 耕地占補價格已出現(xiàn)倒掛，影響指標市場交易。

文件規(guī)定的耕地開墾費收繳標準最高為30萬元/hm2，通過調劑購買的補充耕地指標最高價格52.5萬元/hm2，兩者價格相差22.5萬元/hm2，作為用地單位更愿意通過繳納耕地開墾費來降低用地成本，這種不平衡的方式影響市場公平交易。此外，市級自然資源主管部門按照耕地開墾費收購指標也出現(xiàn)困境，影響市級重點項目占補平衡[5-7]。

2.2.4 落實耕地占補平衡的方式有待進一步界定。

現(xiàn)行政策規(guī)定，區(qū)縣補充耕地指標優(yōu)先滿足本區(qū)縣建設項目占補平衡，根據(jù)規(guī)定收繳耕地開墾費;因時序或耕地質量結構問題無法在本區(qū)域內實現(xiàn)占補平衡的建設項目，可通過購買補充耕地指標落實耕地占補平衡[8-9]。哪些項目采用哪種方式落實占補平衡沒有明確規(guī)定，收繳耕地開墾費和市場交易獲得兩種方式必然存在利差，容易滋生權力尋租空間。

2.2.5 未明確遠郊區(qū)縣20%指標交易量的類型。

遠郊區(qū)縣要將年度補充耕地任務量的20%以上提供市場進行交易，但是20%的指標沒有明確類型，指標需求與供給出現(xiàn)矛盾時市場調劑功能會大打折扣，市級層面無法通過市場交易實現(xiàn)大統(tǒng)籌。此外，渝西地區(qū)補充耕地指標需求相對渝東北、渝東南更大，若是所有區(qū)縣均按照20%的比例提供指標交易，會給渝西地區(qū)自行占補平衡帶來壓力。

3 對策與建議

3.1 構建占補平衡指標價格動態(tài)調劑機制

建立以耕地開墾費和市場交易價格為主的指標調劑體系是科學實施耕地占補平衡新機制的重要抓手[10]。第一，按照新的補充耕地開墾成本調整耕地開墾費，并以此為基準，適當提高市場交易價格，避免有價無市、價格倒掛問題凸顯。第二，建立耕地占補平衡指標價格調劑機制。耕地開墾費每2年調整一次，調整系數(shù)根據(jù)補充耕地開墾成本上漲指數(shù)和質量狀況等因素綜合確定。市場交易價格以最新的耕地開墾費價格為基數(shù)，按照市場法則，依據(jù)指標供需情況、資源稀缺性、生態(tài)效益等因素修正后綜合確定價格。調整機制和測算方法要對外公示，打消指標買賣雙方對交易價格漲跌的疑慮。第三，市級指標儲備可參照新的耕地開墾費標準，由原來自愿收購改為行政計劃收購，按照下達區(qū)縣任務的10%～15%以上進行指標收購。第四，建立健全指標收購儲備制度。委托市級整治機構收購補充耕地指標，當市場交易量低迷、交易價格過低時，利用財政資金在市場上買進指標，激發(fā)市場交易熱情;當市場交易價格漲幅過大時，擇時將儲備的指標掛網出售，緩解市場交易需求，調節(jié)交易價格漲勢[11]。

3.2 制定促進指標流轉和打擊指標囤積的行政措施

3.2.1 制定區(qū)別化的限價機制，激活指標市場交易量。

按照占補平衡三類指標供需比，先行取消補充水田指標交易最高限價，設定以耕地開墾費為交易底價，讓市場按照供需找到買賣雙方認可的交易價格的平衡點。在此基礎上，逐步取消補充耕地最高限價，等市場交易量能夠完全實現(xiàn)指標調劑配置時，或者交易過熱時，再采取限價、盤外調控等方式降溫，確保指標交易市場平穩(wěn)。同時，繼續(xù)執(zhí)行區(qū)縣應完成年度補充耕地任務量20%的指標交易量，對此也要嚴格考核。

3.2.2 設置補充耕地指標留存使用封閉期。

遠郊區(qū)縣結存的指標可以滿足2年耕地占補平衡需求。在市場交易指標嚴重不足時，從減少指標囤積保障市場交易指標充足的同時優(yōu)先保障遠郊區(qū)縣，對遠郊區(qū)縣留存的結余指標可以設置2年封閉期，當年新取得的補充耕地指標宜設置不超過1年的留存封閉期。封閉期內的指標可不入市交易，封閉期結束后未使用未交易的指標無論當年該區(qū)縣累積提供市場交易的指標是否超過20%，在年底均自動入市交易。通過直接交易、短期拆借或者實物質押獲取的補充耕地指標宜設置1年的指標使用封閉期，封閉期內必須用于占補平衡，封閉期結束后未使用的自動進入市場再交易，交易增值部分歸于市級用于市級指標收購。

3.2.3 制定受讓補充耕地指標申請規(guī)模。

主城區(qū)申請受讓耕地指標規(guī)模原則上不超過上一年度補充耕地任務數(shù)的50%，其他區(qū)縣因時序、指標結構問題申請的受讓補充耕地指標規(guī)模原則上不超過上一年度審批占用耕地數(shù)與補充耕地任務數(shù)的差值。上一年度補充耕地任務未完成的區(qū)縣，應按規(guī)定加快整改工作，整改期間不得進行補充耕地指標交易。

3.2.4 制定交易指標轉讓獎勵措施。

為提高區(qū)縣交易指標的積極性，對補充耕地指標出讓區(qū)縣進行獎勵。首先是計劃指標獎勵。市級自然資源主管部門每年按照提供市級統(tǒng)籌的旱地指標數(shù)量的15%和水田指標數(shù)量的20%，提供市場交易的旱地指標數(shù)量的10%和水田指標數(shù)量的15%給予轉讓區(qū)縣新增建設用地計劃指標獎勵，超出規(guī)定量提供市場交易的按照市級統(tǒng)籌標準給予指標獎勵，預計年均獎勵計劃指標333 hm2。其次是資金、項目優(yōu)先安排激勵。對補充耕地指標出讓數(shù)量靠前或出讓指標積極的區(qū)縣，市級資金和重大項目優(yōu)先安排。

3.3 合理確定市縣兩級指標庫留存比例

根據(jù)《重慶市耕地占補平衡指標交易管理辦法》對指標交易范圍的規(guī)定，重慶市補充耕地指標將分流進入市級指標儲備庫、區(qū)縣指標留用庫和市場指標交易庫，合理確定各庫規(guī)模及比例是確保市域耕地占補平衡總體實現(xiàn)的關鍵。據(jù)測算，市級指標儲備庫、區(qū)縣指標留用庫和市場指標交易庫的補充耕地指標規(guī)模比例宜為2∶6∶2，市級指標儲備庫主要保障主城區(qū)市級重點建設項目占補平衡需求，區(qū)縣指標留用庫主要優(yōu)先滿足遠郊區(qū)縣建設項目占補平衡，市場指標交易庫主要用于市場交易的補充耕地指標。

3.4 進一步明確市場交易主體

在耕地占補平衡實施過程中，農村集體經濟組織、開發(fā)建設單位或者項目業(yè)主單位繳納耕地開墾費，區(qū)縣人民政府不僅承擔了開墾耕地任務，而且也承擔了落實耕地占補平衡確保耕地保有量的責任。因此，占補平衡指標市場交易出讓和購買主體宜確定為區(qū)縣人民政府，具體可委托區(qū)縣自然資源主管部門實施。此外，市場交易主體還應包括交易活動的監(jiān)督管理方和組織實施方。

3.5 制定多樣化的指標交易方式

為有效盤活補充耕地指標資源，宜采取包括直接交易、短期拆借、實物質押等多樣化的指標交易方式進行交易。直接交易適用于需求量和供給量大的指標，由區(qū)縣人民政府直接在市級土地交易平臺出讓或者購買;短期拆借適用于新增量小，某一時段需求集中，出售意愿不高、市場交易不夠的指標，由指標需求區(qū)縣通過市級土地交易平臺向指標擁有區(qū)縣發(fā)起短期拆借;實物質押主要用于無法實現(xiàn)直接交易，短期拆借也不能實現(xiàn)的補充耕地指標，由指標需求區(qū)縣通過市級土地交易平臺向指標擁有區(qū)縣或市級自然資源主管部門發(fā)起實物質押。市級重點建設項目、區(qū)縣級重大基礎、民生等建設項目需要，上述方式均不能滿足耕地占補平衡需要的，遠郊區(qū)縣可申請市級統(tǒng)籌。

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