齊河縣實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐

魏 巍

（齊河縣水利局，山東 齊河 251100）

齊河縣2018年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積1.459萬(wàn) hm2，位于祝阿、劉橋、胡官屯、焦廟、表白寺五個(gè)鎮(zhèn)，涉及188個(gè)行政村。項(xiàng)目區(qū)根據(jù)水源不同，分為機(jī)井灌區(qū)和泵站灌區(qū)，項(xiàng)目以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標(biāo)、以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心、以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，形成可復(fù)制易推廣的改革模式為目標(biāo)。

1 分步實(shí)施過(guò)程

2018年6月齊河縣水利局委托山東省水利科學(xué)研究院編制了《齊河縣2018年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，并通過(guò)了德州市水利局組織的專(zhuān)家評(píng)審。齊河縣在實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的過(guò)程中始終堅(jiān)持“因地制宜，尊重農(nóng)民意愿”的原則，堅(jiān)決不搞“一刀切”模式，注重政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，及時(shí)總結(jié)基層實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法，堅(jiān)持“先建機(jī)制，后建工程”有計(jì)劃、分步驟實(shí)施，做到統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)妥推進(jìn)。

1.1 調(diào)研種植結(jié)構(gòu)，確定灌溉定額

齊河縣農(nóng)田灌綜合定額根據(jù)齊河縣近三年農(nóng)業(yè)灌溉情況、灌區(qū)種植的農(nóng)作物種類(lèi)、田間灌溉方式和復(fù)種指數(shù)綜合和山東省主要農(nóng)作物灌溉定額（DB37/T-1640-2010）確定。在進(jìn)行作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)查時(shí)，考慮主要作物的種植結(jié)構(gòu)實(shí)際，確定了不同農(nóng)作物毛灌溉定額，推算出齊河縣農(nóng)田灌溉綜合定額3 075 m3/hm2，以此作為水權(quán)劃分的定額標(biāo)準(zhǔn)。

表1 項(xiàng)目區(qū)用水定額

1.2 劃分農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，探索水權(quán)交易模式

根據(jù)《德州市水利局關(guān)于下達(dá)各縣（市、區(qū)）2018年度水資源管理控制目標(biāo)的通知》（德水資〔2018〕9號(hào)），對(duì)齊河縣用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行分解。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本控制單元進(jìn)行水權(quán)劃分，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效灌溉面積確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度農(nóng)業(yè)水權(quán)。由齊河縣水利局向水管站頒發(fā)水權(quán)證，明確用水權(quán)利和義務(wù)，水權(quán)證書(shū)采取動(dòng)態(tài)定期核定管理。

根據(jù)《齊河縣農(nóng)業(yè)水權(quán)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，加快建設(shè)形成水權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施主體在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水前提下進(jìn)行水權(quán)交易。政府授權(quán)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站水權(quán)回收的權(quán)利，根據(jù)農(nóng)戶的節(jié)水情況予以回收，讓廣大農(nóng)民群眾成為通過(guò)轉(zhuǎn)讓結(jié)余水量獲得收益的主體，促進(jìn)節(jié)約用水，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.3 測(cè)算水價(jià)，兼顧承受能力

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范》以及有關(guān)規(guī)定，測(cè)算項(xiàng)目區(qū)供水成本，并對(duì)灌區(qū)內(nèi)農(nóng)民水費(fèi)承受能力進(jìn)行調(diào)查，得出結(jié)論：改革后項(xiàng)目區(qū)種植糧食作物的農(nóng)民可以承受維護(hù)成本水價(jià)，種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)民可以承受全成本水價(jià)。為確保調(diào)整后的農(nóng)業(yè)水價(jià)可接受、可實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)的執(zhí)行水價(jià)采取協(xié)商定價(jià)，可以在指導(dǎo)水價(jià)基礎(chǔ)上上下浮動(dòng)30%，按照?qǐng)?zhí)行水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由村集體負(fù)責(zé)收費(fèi)。為遏制浪費(fèi)，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度；用水定額超過(guò)節(jié)水基數(shù)10%以內(nèi)的，超出部分按原水價(jià)1.25倍收取；用水定額超過(guò)節(jié)水基數(shù)10%～20%以內(nèi)的，超出部分按原水價(jià)1.5倍收取；用水定額超過(guò)節(jié)水定額20%的，超出部分按原水價(jià)3倍收取。

根據(jù)《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》等相關(guān)規(guī)定，由齊河縣物價(jià)局、齊河縣水利局聯(lián)合擬定了《關(guān)于齊河縣農(nóng)業(yè)用水終端指導(dǎo)價(jià)格的通知》文件，最終報(bào)縣人民政府同意后將指導(dǎo)水價(jià)文件予以印發(fā)。

1.4 力求精準(zhǔn)，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制

在精準(zhǔn)補(bǔ)貼方面將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與承受能力掛鉤，水利局于每年年末會(huì)同有關(guān)單位對(duì)水價(jià)改革項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行全面考核，根據(jù)《齊河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革考核辦法》確定是否予以補(bǔ)貼。獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)用主要來(lái)源于超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)、水權(quán)交易費(fèi)用、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等收入。補(bǔ)貼主要用于小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、鎮(zhèn)村農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等，獎(jiǎng)勵(lì)則主要以資金的形式發(fā)放到基層用水組織及農(nóng)戶個(gè)人。

獎(jiǎng)補(bǔ)一般按照申請(qǐng)、審核、公示、批準(zhǔn)、兌付等程序?qū)嵤?。村集體向鎮(zhèn)人民政府提出申請(qǐng)，鎮(zhèn)水管站進(jìn)行審核，審核結(jié)果在鎮(zhèn)、村兩級(jí)公示不少于五個(gè)工作日，公示無(wú)異議后，由齊河縣水利局批準(zhǔn)，齊河縣財(cái)政局兌付，把獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放給村集體。村集體可通過(guò)水管員逐戶核對(duì)水表，將節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放到具體農(nóng)戶。

1.5 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)終端用水管理方式

2018年項(xiàng)目區(qū)采用“鎮(zhèn)水管站+村委會(huì)+水管員”的管護(hù)新機(jī)制，根據(jù)小型農(nóng)田水利設(shè)施投資方式確定產(chǎn)權(quán)，齊河縣水利局向鎮(zhèn)水管站頒發(fā)項(xiàng)目區(qū)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書(shū)、使用權(quán)證書(shū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站與項(xiàng)目村簽訂工程管護(hù)責(zé)任書(shū)，項(xiàng)目村建立管護(hù)工作臺(tái)賬，保障工程安全長(zhǎng)效運(yùn)行，落實(shí)“兩證一書(shū)一臺(tái)賬”管理制度，建立工程灌溉、維修、管護(hù)制度，制訂財(cái)務(wù)管理制度、安全管理制度、水費(fèi)收繳管理制度。

1.6 完善農(nóng)田水利設(shè)施

齊河縣人民政府把加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要措施，自2010—2018年連續(xù)九年實(shí)施小型農(nóng)田水利工程重點(diǎn)縣項(xiàng)目，實(shí)施了齊河縣高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)縣項(xiàng)目、引入社會(huì)資本建設(shè)管理農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)項(xiàng)目等工程基礎(chǔ)，基本確保了項(xiàng)目區(qū)高效節(jié)水灌溉設(shè)備相對(duì)成方連片。

2 效益分析

2.1 經(jīng)濟(jì)效益

1）節(jié)水節(jié)電節(jié)地效益。項(xiàng)目實(shí)施后，年公頃均節(jié)水20%左右（約1 050 m3），節(jié)水的同時(shí)縮短了灌溉周期，減少農(nóng)戶用電費(fèi)用支出，適度緩解農(nóng)民群眾的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，計(jì)量配套設(shè)備的安裝改變了灌區(qū)原本按公頃收費(fèi)模式，有效改善了水源浪費(fèi)嚴(yán)重的灌溉局面，伴隨著基礎(chǔ)灌溉設(shè)施的完善，原來(lái)的土渠還耕為農(nóng)田，增加了種植面積，節(jié)地率約1～2%。

2）增產(chǎn)效益。結(jié)合項(xiàng)目區(qū)作物主要為小麥、玉米的種植結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施后，通過(guò)實(shí)施節(jié)水灌溉工程，根據(jù)農(nóng)作物需要適時(shí)灌溉，灌溉周期縮短，澆水及時(shí)，肥料利用率提高，促進(jìn)了作物增產(chǎn)，項(xiàng)目實(shí)施后，糧食增產(chǎn)10%以上。

3）省工省錢(qián)效益。項(xiàng)目的實(shí)施有效解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，節(jié)省了用水戶灌溉機(jī)具的購(gòu)置維護(hù)投入，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少農(nóng)村水事糾紛，農(nóng)民通過(guò)外出打工或從事第三產(chǎn)業(yè)拓寬了增收致富的路子。

2.2 社會(huì)效益

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施在一定程度上提高了灌溉保證率、灌溉水利用效率。不僅提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì)，滿足糧食需求，確保糧食安全，而且有利于調(diào)整和優(yōu)化作物種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高產(chǎn)、高質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，節(jié)約用水，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)供水管理體制和水價(jià)機(jī)制的形成。

2.3 生態(tài)環(huán)境效益

化肥（主要是氮肥）現(xiàn)狀的有效利用率僅為50%左右，在肥料損失中，淋洗是肥料損失的主要因素之一，過(guò)多的用水，使灌溉水挾肥入滲到地下水，造成了地下水污染，而發(fā)展節(jié)水灌溉，降低了灌水定額，一般不會(huì)形成滲漏，提高了肥料的利用率，減少了對(duì)地下水污染的可能。另外，由于節(jié)約用水，維持了地下水的采補(bǔ)平衡，減少了地表水回灌補(bǔ)源造成地下水污染的可能性。

3 存在問(wèn)題

3.1 群眾對(duì)用水計(jì)量及累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度不認(rèn)可

改革初期水費(fèi)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中占很大比重，農(nóng)民減免水費(fèi)的呼聲一直存在，部分群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為水價(jià)改革就是要提高水價(jià)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，忽略了電費(fèi)成本、肥料利用率、糧食產(chǎn)量等方面帶來(lái)的收益。

3.2 水價(jià)體系和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制還需逐步完善

由于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在齊河縣初步試行，在制定水價(jià)體系和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制方面所依據(jù)的多為歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但前期小型農(nóng)田水利項(xiàng)目尚未普及，部分大水漫灌年份數(shù)據(jù)已失去實(shí)效性，與灌區(qū)內(nèi)改革實(shí)際存在偏差，需要在改革試行的過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步完善。

3.3 改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)期還未真正到來(lái)

齊河縣2018年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革選取的五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，基礎(chǔ)較好。剩余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革基礎(chǔ)較為薄弱，推進(jìn)難度較大，對(duì)此應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到改革整體局面，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

4 對(duì)策建議

4.1 宣傳收費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)三方面協(xié)調(diào)發(fā)力

一是強(qiáng)化輿論宣傳，加強(qiáng)政府與農(nóng)民的溝通協(xié)調(diào)，降低用水戶的抵觸心理，使農(nóng)民從心理上接受水價(jià)的提高。

二是在收費(fèi)中遵循從寬認(rèn)定原則，指導(dǎo)水價(jià)要通過(guò)農(nóng)民承受能力計(jì)算得出，確保水價(jià)提升在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)可承受范圍之內(nèi)。

三是確保于每年年底前補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放到位，讓農(nóng)民群眾切實(shí)感受到節(jié)約用水帶來(lái)的實(shí)際收益，有效緩解水價(jià)調(diào)整給群眾帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民群眾積極配合計(jì)量收費(fèi)政策的落實(shí)到位。

4.2 加強(qiáng)對(duì)灌區(qū)改革試點(diǎn)的實(shí)際調(diào)研

改革初期，應(yīng)對(duì)灌區(qū)內(nèi)2018—2019年度不同種植農(nóng)作物實(shí)際用水?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行充分調(diào)研，統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革后最新用水?dāng)?shù)據(jù)，掌握硬件計(jì)量等設(shè)施的管理維護(hù)支出，以改革后的最新數(shù)據(jù)作為支撐，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方案，使其更加符合齊河縣實(shí)際，體現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的精準(zhǔn)性。

4.3 結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)提前做好后期改革規(guī)劃

充分總結(jié)前期改革試行階段影響改革推進(jìn)因素，及早謀劃后期各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革布局，重點(diǎn)從農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善、種植結(jié)構(gòu)和用水?dāng)?shù)據(jù)的調(diào)研、群眾宣傳等工作入手，將阻礙改革推進(jìn)因素前移，做好迎接改革攻堅(jiān)期的準(zhǔn)備工作。

5 結(jié)語(yǔ)

目前齊河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革正處試行階段，水價(jià)改革的整體模式初具雛形，但是在節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新、水價(jià)市場(chǎng)化運(yùn)行、統(tǒng)籌工農(nóng)業(yè)用水跨行業(yè)交易補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)依然需要下足功夫做大量文章。

水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府各部門(mén)積極配合形成改革合力，統(tǒng)籌各方資源，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革領(lǐng)域，為小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和管理提供不竭動(dòng)力和有力支撐。要明確水價(jià)改革是為了群眾、依靠群眾、紅利由群眾共享的改革理念，兼顧多方利益，營(yíng)造政府、社會(huì)、農(nóng)民共同參與的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革格局。