國(guó)土空間規(guī)劃體系下土地利用總體規(guī)劃再探討

陳志

摘要：為探索新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下規(guī)劃編制方法及管理方式，通過(guò)歸納分析法，對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效及存在的不足進(jìn)行再探討，以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出了國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的具體建議。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)、完善規(guī)劃編制體系、將用途管制落實(shí)到全域空間強(qiáng)化管控、協(xié)調(diào)規(guī)劃編制的剛性與彈性。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃;實(shí)施成效;存在不足;編制建議

1 引言

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，是政府宏觀調(diào)控的重要手段[1]。我國(guó)自《土地管理法》頒布至今先后進(jìn)行了三輪土地利用總體規(guī)劃編制，經(jīng)過(guò)一代代規(guī)劃編制工作者的不斷探索，在編制方法、規(guī)劃內(nèi)容和管理手段上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。新《土地管理法》修正案第18條規(guī)定國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，表明空間規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入了新的時(shí)代。本文在新時(shí)代規(guī)劃體系下對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行再探討，對(duì)新時(shí)代夯實(shí)規(guī)劃“落地”“管用”優(yōu)勢(shì)具有重要意義。

2 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效

2.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)，在糧食安全上發(fā)揮了重要作用

糧食安全是土地利用規(guī)劃最基本的職能，規(guī)劃堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，始終把堅(jiān)守耕地紅線作為首要任務(wù)，在堅(jiān)持用途管制、落實(shí)管控保護(hù)的同時(shí)，強(qiáng)化以節(jié)約占用促保護(hù)、以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)促保護(hù)，同時(shí)劃定永久基本農(nóng)田紅線，守住了18億畝耕地紅線，為實(shí)現(xiàn)糧食連年增產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)調(diào)控，保障了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

規(guī)劃自實(shí)施以來(lái)，從上至下統(tǒng)籌安排建設(shè)用地總量，合理安排用地布局和時(shí)序，堅(jiān)持有保有壓，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以相對(duì)緊缺的資源賦存支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)。同時(shí)規(guī)劃實(shí)行土地用途管制，有效發(fā)揮了市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，提高了土地資源利用效率。

2.3 形成了指標(biāo)管控與空間管制相結(jié)合的規(guī)劃模式，成效顯著

規(guī)劃編制預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)采取逐級(jí)分解的方式，最后落實(shí)到具體圖斑，這種逐層控制重要指標(biāo)的思想，在保護(hù)耕地資源，合理使用建設(shè)用地等方面起到了重要作用。同時(shí)強(qiáng)化了空間管制，市級(jí)規(guī)劃劃定土地利用功能區(qū)，縣級(jí)規(guī)劃劃定土地用途區(qū)，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃確定每個(gè)地塊的土地用途，實(shí)行“三界四區(qū)”全覆蓋、不重疊，明確建設(shè)用地管制邊界、管制區(qū)域和管制規(guī)則，成效顯著。

2.4 規(guī)劃實(shí)施手段豐富，是真正落地、實(shí)用、管用的規(guī)劃

規(guī)劃實(shí)施手段豐富，以規(guī)劃編制為起點(diǎn)，經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批、年度計(jì)劃執(zhí)行、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、土地征收與農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、指標(biāo)考核、實(shí)施評(píng)估，并輔以土地督察與執(zhí)法、土地綜合整治、國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管等環(huán)節(jié)，完成一個(gè)規(guī)劃實(shí)施及管理的生命周期[2]。各階段均構(gòu)建了差別化土地利用政策體系，樹(shù)立了規(guī)劃的權(quán)威性，突顯了規(guī)劃在各類規(guī)劃中的地位，是真正落地、實(shí)用、管用的規(guī)劃。

3 土地利用總體規(guī)劃存在的不足

3.1 布局上的“甲方規(guī)劃”，空間引導(dǎo)上乏力

土地利用總體規(guī)劃核心是確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，以達(dá)到宏觀調(diào)控和均衡各業(yè)用地的目的[3]。但由于規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中透明度不高，公眾參與流于形式，規(guī)劃變成了領(lǐng)導(dǎo)意圖，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)。規(guī)劃空間布局較多體現(xiàn)的是地方政府領(lǐng)導(dǎo)意志而不是科學(xué)的發(fā)展觀，這些“甲方規(guī)劃”布局導(dǎo)致空間引導(dǎo)乏力，規(guī)劃的執(zhí)行也隨著領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整而逐步弱化。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容多有雷同，部分規(guī)劃管控不強(qiáng)

土地利用總體規(guī)劃由國(guó)家、省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)規(guī)劃組成，規(guī)劃內(nèi)容多有雷同，都是著重調(diào)整三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)不突出;重指標(biāo)控制，通常是在同一指標(biāo)體系下由戰(zhàn)略到戰(zhàn)略、由指標(biāo)到指標(biāo)的簡(jiǎn)單重復(fù)，空間傳導(dǎo)不足。同時(shí)在具體的土地資源行政審批管理中均依據(jù)微觀層面的鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃，市縣級(jí)中觀層面規(guī)劃通常成為指標(biāo)分解的過(guò)程式規(guī)劃，在鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃完成后，往往被高高掛起，沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的管控作用。

3.3 用途管制重耕地保護(hù)，全域用途管制還需加強(qiáng)

現(xiàn)行規(guī)劃土地用途管制制度設(shè)計(jì)較為理想化，且用途管制重在非建設(shè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的管控，對(duì)耕地和基本農(nóng)田是嚴(yán)格限制的，但是在生態(tài)文明這樣的背景下，對(duì)生態(tài)用地，非耕農(nóng)用地的約束不足，沒(méi)有充分發(fā)揮“全域全類型”用途管制作用。

3.4 規(guī)劃管理的剛性有余，彈性不足

現(xiàn)行規(guī)劃重指標(biāo)管理，實(shí)施具有很強(qiáng)的剛性，如耕地和基本農(nóng)田面積從上至下逐級(jí)分解，最后與農(nóng)民簽訂協(xié)議;新增建設(shè)用地面積和坐落從省、市、縣、街道統(tǒng)計(jì)到具體的用地單位。這種圖斑管理的方式增強(qiáng)了規(guī)劃的宏觀控制力，但由于空間布局預(yù)測(cè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要存在差異，規(guī)劃實(shí)施的彈性空間較小。同時(shí)規(guī)劃缺少對(duì)區(qū)域年度規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)，以及規(guī)劃實(shí)施期間的累計(jì)評(píng)價(jià)，不能客觀反映區(qū)域規(guī)劃實(shí)施情況，也不能對(duì)區(qū)域規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)是否突破進(jìn)行全面了解。

4 國(guó)土空間規(guī)劃編制的建議

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃編制的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放的利用和奢侈消費(fèi)帶來(lái)的，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃編制，必須結(jié)合地方實(shí)際，以地質(zhì)調(diào)查成果為基礎(chǔ)，開(kāi)展資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌空間、資源、環(huán)境、災(zāi)害多要素，明晰土地開(kāi)發(fā)的限制性和適宜性，從規(guī)劃師科學(xué)專業(yè)的角度提出合理用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，劃定開(kāi)發(fā)和保護(hù)管制界線，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境的空間均衡，擺脫完全“甲方”規(guī)劃思維。

4.2 完善規(guī)劃編制體系

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以指標(biāo)傳導(dǎo)為主的思路，以永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線為核心要素，進(jìn)一步強(qiáng)化不同層級(jí)規(guī)劃的空間傳導(dǎo)，按照“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”發(fā)揮各級(jí)規(guī)劃相應(yīng)的管控作用，體現(xiàn)各級(jí)規(guī)劃在功能定位、指標(biāo)控制、用途管制、實(shí)施政策上的差異性。在五級(jí)規(guī)劃編制實(shí)施體系的基礎(chǔ)上，建立“五級(jí)+”的規(guī)劃體系，推進(jìn)有條件地區(qū)編制大尺度村土地利用規(guī)劃，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。

4.3 將用途管制落實(shí)到全域空間

繼續(xù)繼承土地用途管制制度，同時(shí)結(jié)合空間規(guī)劃“三區(qū)三線”管控要求，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地和城鎮(zhèn)用地等全類型用地的管制，建立分區(qū)管控加用途管制相結(jié)合的全域全類型用途管制制度。以資源合理利用為目標(biāo)，明確分區(qū)的功能導(dǎo)向;以正面清單和負(fù)面清單為抓手，制定分區(qū)的準(zhǔn)入條件和分區(qū)之間轉(zhuǎn)化的規(guī)則;全類型土地用途管制制定用途轉(zhuǎn)化的規(guī)則，對(duì)不同分區(qū)里面的用途制定差異化的規(guī)則。

4.4 協(xié)調(diào)規(guī)劃編制的剛性與彈性

創(chuàng)新指標(biāo)體系，統(tǒng)籌考慮“五位一體”耕地保護(hù)、生態(tài)國(guó)土建設(shè)、資源節(jié)約集約利用、區(qū)域協(xié)同及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等目標(biāo)。結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，分級(jí)預(yù)留彈性指標(biāo)和空間。建立“基本農(nóng)田補(bǔ)劃儲(chǔ)備庫(kù)”，允許省級(jí)以下基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等項(xiàng)目在充分論證的前提下占用已劃定基本農(nóng)田，同時(shí)核減儲(chǔ)備庫(kù)指標(biāo)規(guī)模。以城市地質(zhì)調(diào)查成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和地上地下立體開(kāi)發(fā)，增加存量用地供給。

參考文獻(xiàn)：

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