高校內(nèi)部控制存在的問題及對策分析

王勇

[摘 要]2015年12月，財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。該《意見》要求全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，但是高校內(nèi)部控制制度在構(gòu)建過程中仍然存在一些問題，本文就內(nèi)部控制環(huán)境、內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險評估機制等存在的問題進行了闡述，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對策。

[關(guān)鍵詞]高校內(nèi)部控制;風(fēng)險評估機制;

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.024

[中圖分類號]G647.5[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）10-00-02

0? ? ?引 言

2012年，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范自2014年1月1日起在全國各級行政事業(yè)單位正式實施，共6章65條，具體包括總則、風(fēng)險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則等內(nèi)容。在此文件的指導(dǎo)下，各級行政事業(yè)單位嘗試性地進行內(nèi)部控制建設(shè)探索，并著手準備各項內(nèi)部控制建設(shè)工作。2015年12月，財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。該《意見》要求全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動。內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。經(jīng)過上一階段的內(nèi)部控制制度建設(shè)的積極探索后，2016年全國各級行政事業(yè)單位正式拉開內(nèi)部控制制度建設(shè)的大幕。

高校屬于行政事業(yè)單位體系中的公益性事業(yè)單位，所以按照財政部關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)意見進行了相關(guān)建設(shè)。但是2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中關(guān)于內(nèi)部控制制度中單位層面與業(yè)務(wù)層面的指導(dǎo)并不完全符合高校的情況。因此教育部為推動各高等學(xué)校進一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，于2016年4月研究制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（下稱《指南》）?，F(xiàn)階段，各高校都以《指南》為指導(dǎo)進行相應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)。

1? ? ?高校內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀

近年來，有關(guān)高校的負面新聞屢見不鮮，比如原武漢大學(xué)副校長陳某、副書記龍某貪腐案，原武漢科技學(xué)院副校長王某“雙規(guī)”案，北京吉利大學(xué)等25所民辦高校發(fā)生的違規(guī)招生案，浙江理工大學(xué)曾發(fā)生的貪腐案等都在社會上引起了不小的反響。實際上，目前高校存在的直接或間接影響其健康發(fā)展和目標實現(xiàn)的問題不止如此，高校校園的安全與穩(wěn)定問題、教育質(zhì)量的持續(xù)保證問題、學(xué)習(xí)風(fēng)氣與科研風(fēng)氣問題、重大采購及財務(wù)管控問題、后勤服務(wù)與食品安全保障問題以及人事與分配管控機制問題等諸多方面都存在較大隱患。高校內(nèi)部控制制度缺失或內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)是產(chǎn)生這些問題的根本原因。因此高校和教育主管部門以及高校自身應(yīng)該積極參與內(nèi)部控制制度建設(shè)中，以優(yōu)化內(nèi)部控制制度，同時在高校內(nèi)部形成制度化的內(nèi)部控制環(huán)境，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，降低各項經(jīng)濟活動的風(fēng)險，有效預(yù)防舞弊和腐敗發(fā)生。

1.1? ?高校黨委在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中沒有完全發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用

由于公辦高校的特殊性，高校受傳統(tǒng)文化、體制慣性和外部環(huán)境的影響較多。因此高校內(nèi)部控制多側(cè)重于對政策的解讀和對事件發(fā)生后的分析。在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制上，絕大部分高校的設(shè)計均表現(xiàn)良好，主要原因是受主管部門政策影響。但是單位層面上，內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)過程中存在組織機構(gòu)設(shè)置不合理、輕文化建設(shè)的問題。企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)中，企業(yè)文化建設(shè)是其中重要的一項，而高校內(nèi)部控制度中很少有涉及文化建設(shè)的內(nèi)容，與高校黨委在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中較少發(fā)揮作用有關(guān)。高校近年來貪腐案件頻發(fā)，黨風(fēng)廉政建設(shè)沒有起到足夠的警醒作用，黨風(fēng)廉政文化建設(shè)沒有與校園文化建設(shè)緊密結(jié)合，內(nèi)部控制建設(shè)的思想高度沒有與黨風(fēng)廉政建設(shè)完全契合，導(dǎo)致各類違規(guī)違紀案件發(fā)生。

1.2? ?內(nèi)部控制建設(shè)中組織架構(gòu)單一

由于高校行政機構(gòu)設(shè)置的限制較多，所以高校中很少有成立專門負責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門，即使成立了內(nèi)部控制委員會，也主要由紀委、審計、國資、財務(wù)等部門聯(lián)合負責(zé)委員會的各項工作，絕大部分高校進行內(nèi)部控制建設(shè)主要由財務(wù)部門牽頭完成。從建設(shè)內(nèi)部控制制度的便利性看，財務(wù)部門具有得天獨厚的條件。高校內(nèi)部控制指學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。財務(wù)部門主要負責(zé)對全校的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行核算和監(jiān)督，因此最了解學(xué)校開展經(jīng)濟活動時存在的風(fēng)險點。但是正因為財務(wù)部門是經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的主要風(fēng)險防范單位，所以不具備建設(shè)內(nèi)部控制制度的制衡性和獨立性。由于沒有專門人員籌備內(nèi)部控制建設(shè)工作，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制建設(shè)效率低下，難以完成建設(shè)任務(wù)。

另外，《指南》中第九條規(guī)定高校應(yīng)明確財務(wù)、紀檢監(jiān)察、人事、采購、基建、資產(chǎn)、科研管理和審計等部門或崗位在內(nèi)部控制建設(shè)、實施與監(jiān)督檢查中的職責(zé)權(quán)限。實際工作中，紀檢監(jiān)察、人事、科研等部門的參與度較少。很多高校對內(nèi)部控制制度認識存在一個誤區(qū)，認為內(nèi)部控制活動主要控制的是與經(jīng)濟有關(guān)的業(yè)務(wù)活動，凡是不涉及與錢有關(guān)的部門大可走個過場。例如紀檢部門，內(nèi)部控制制度建設(shè)參與度較低的原因是，內(nèi)部控制活動屬于具體的業(yè)務(wù)活動，與思想政治建設(shè)和加強紀律管理等沒有直接關(guān)系，即使行使監(jiān)督權(quán)，也需要在事情真正發(fā)生之后，按照相關(guān)紀律處分條例審查，對于內(nèi)部控制制度是否完善、是否真正發(fā)揮作用、是否符合相應(yīng)的程序都沒有過多的關(guān)注與指導(dǎo)。

1.3? ?風(fēng)險評估機制設(shè)置不完善

《指南》中第九條規(guī)定高校應(yīng)按照內(nèi)部控制的要求，在內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下通過全面梳理預(yù)決算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險隱患，完善風(fēng)險評估機制，制定風(fēng)險應(yīng)對策略。風(fēng)險評估環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制制度建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，但是完整的風(fēng)險評估機制需要全面梳理內(nèi)部控制建設(shè)過程中的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程。大部分高校只重視內(nèi)部控制建設(shè)過程中對風(fēng)險點的全面梳理工作，而對內(nèi)部控制后續(xù)完善中的風(fēng)險點評估不是很重視，沒有將風(fēng)險評估機制日?；?、常規(guī)化。在高校已經(jīng)成型的內(nèi)部控制制度中，只重點闡述各項業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險點和規(guī)避措施，而對風(fēng)險評估機制沒有進行獨立闡述，對內(nèi)部控制制度的后續(xù)完善沒有起到應(yīng)有的傳承作用，間接導(dǎo)致內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

2? ? ?優(yōu)化高校內(nèi)部控制制度

2.1? ?積極發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，營造以黨風(fēng)廉政文化為主的內(nèi)部控制環(huán)境

圍繞辦好中國特色社會主義大學(xué)的目標，積極發(fā)揮黨委在學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，高屋建瓴，充分發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。內(nèi)部控制制度建設(shè)不只是業(yè)務(wù)活動的簡單控制、業(yè)務(wù)審批的簡單約束，更是為了發(fā)展教育事業(yè)，保證高校所有資產(chǎn)的完整性與安全性，優(yōu)化配置高等學(xué)校的資產(chǎn)，確保高等學(xué)校提供真實、完整、準確的會計信息，保證相關(guān)法律、法規(guī)在高等院校內(nèi)部得到徹底貫徹落實制定的系統(tǒng)管控方法及業(yè)務(wù)流程。高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的目標主要包括以下幾點：保證學(xué)校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，優(yōu)化資源配置，提高使用效益。因此內(nèi)部控制制度具有全局性、戰(zhàn)略性和制衡性，涉及高校管理的方方面面，在高校治理中占有舉足輕重的地位。而黨風(fēng)廉政文化建設(shè)是高校文化建設(shè)的重要部分，目標是提高黨員干部的廉政意識，從根源上遏止腐敗行為，提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力，這與內(nèi)部控制制度的管理目標不謀而合，所以高校環(huán)境控制中的文化建設(shè)要以黨風(fēng)廉政文化建設(shè)為主，營造一個公正廉潔的內(nèi)部控制環(huán)境，保證內(nèi)部控制制度有效實施。黨風(fēng)廉政文化建設(shè)的主體是校黨委，因此要積極發(fā)揮黨委在內(nèi)部控制制度建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)

作用。

2.2? ?完善內(nèi)部控制制度的組織架構(gòu)，動員全校各部門單位積極參與

高校內(nèi)部控制制度建設(shè)不是由某個部門或者某個人獨立完成的，雖然財務(wù)部門的業(yè)務(wù)范圍涵蓋學(xué)校的全方面工作，但是財務(wù)部門的工作職責(zé)是在制度體系的范圍內(nèi)做好核算和監(jiān)督工作。既要遵循上級財政部門和主管部門發(fā)布的政策意見，又要遵循各個職能部門出臺的相關(guān)管理制度，例如人事部門出臺的工資績效管理辦法、學(xué)籍管理部門出臺的學(xué)生入學(xué)、退學(xué)管理辦法等。財務(wù)部門是這些制度的執(zhí)行者和監(jiān)督者，但不是制定者，因此包含全校管理范圍內(nèi)的內(nèi)部控制制度建設(shè)必須各部門共同參與。如內(nèi)部控制環(huán)境下廉政文化建設(shè)需要校黨委、紀委和宣傳部的積極參與等。同時為了提高工作效率、完善內(nèi)部控制制度，需要完善內(nèi)部控制度的組織架構(gòu)，設(shè)置單獨的內(nèi)部控制管理辦公室或者委員會，由專人負責(zé)內(nèi)部控制制度的建設(shè)、執(zhí)行和完善工作。

2.3? ?建立完善的風(fēng)險評估機制

內(nèi)部控制制度最重要的環(huán)節(jié)就是風(fēng)險點的梳理與評估。高校的內(nèi)外環(huán)境是不斷變化的，政策制度是不斷更新的，因此風(fēng)險點不能為了內(nèi)部控制建設(shè)而梳理和評估，內(nèi)部控制制度不能建設(shè)完畢后就不再進行后續(xù)完善工作。因此高校應(yīng)至少每年對重大事項的風(fēng)險點進行評估，每隔幾年開展全范圍的風(fēng)險梳理和評估工作。同時建立風(fēng)險防范預(yù)警機制，不能因政策制度變化或者貪腐事件發(fā)生后才思考防控風(fēng)險點。各高校風(fēng)險評估機制的健全有賴于完善的組織機構(gòu)，沒有專人負責(zé)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險評估機制，就沒有辦法有效防范風(fēng)險。

主要參考文獻

[1]徐平榮，黃文英.高校內(nèi)控基本規(guī)范建設(shè)研究[J].財會通訊，2009（32）：116-117.